| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 29 juillet 2002, 2A.484/2001

{T 0/2}
2A.484/2001/dxc

Arrêt du 29 juillet 2002
IIe Cour de droit public

Les juges fédéraux Wurzburger, président,
Betschart, Müller, Yersin et Merkli,
greffier Dubey.

X. ________,
recourant, représenté par Me Louis-Marc Perroud, avocat,
case postale 538, 1701 Fribourg,

contre

Office fédéral de l'agriculture, Mattenhofstrasse 5, 3003 Berne,
Commission de recours DFE, 3202 Frauenkappelen.

mesures administratives en matière d'économie laitière

(recours de droit administratif contre la décision de
la Commission de recours DFE du 5 octobre 2001)

Faits:

A.
X. ________ exerce une activité commerciale dans la vente et
l'affinage de
fromage, il n'en produit en revanche pas.

A l'occasion d'une enquête pénale administrative menée contre
Y.________,
"Z.________ SA" à Bulle, l'Office fédéral de l'agriculture (ci-après:
l'Office fédéral) a effectué, le 20 janvier 1998, une perquisition
dans les
locaux de X.________. A cette occasion, constatant que seules 39
meules de
vacherin fribourgeois portaient une marque de caséine sur les 678
entreposées
dans les caves, il a ouvert une enquête pénale administrative contre
X.________ pour "présomption d'avoir participé à la soustraction de
taxes
relatives au contingentement laitier".

Au terme de son enquête, par courrier du 12 février 1999 adressé à
X.________, l'Office fédéral a constaté que ce dernier n'était pas en
mesure
de produire les pièces justificatives établissant la provenance de
fromages
pour une valeur de 563'465 fr. 75 durant les années 1995, 1996 et
1997 et que
cette somme correspondait à environ 70'430 kg de fromage à 8 fr./kg,
soit à
704'330 kg de lait (1 kg de fromage = 10 kg de lait). Il envisageait
d'assujettir X.________ à une taxe fixée entre 1/6 et 1/9 du prix de
base du
lait ayant échappé à tout contrôle.

Le 15 avril 1999, X.________ a rejeté les affirmations de l'Office
fédéral
concluant à ce qu'aucune taxe ni frais ne soient mis à sa charge. Il
n'avait
jamais refusé de montrer les documents réclamés par l'Office fédéral
et
produisait en outre une liste, établie de mémoire, de ses
fournisseurs pour
des montants de 450'000 fr. et 53'000 fr. précisant que les usages
notoires
dans ce domaine étaient de payer au comptant, ce que les autorités,
fiscales
ou autres, ne lui avaient jamais reproché.

En mai et juin 1999, l'Office fédéral a procédé à un complément
d'enquête
auprès des fournisseurs mentionnés sur la liste au moyen d'un
questionnaire
écrit standard. Sur les vingt-trois témoins, onze ont confirmé les
allégations de X.________, quatre seulement partiellement et huit
n'ont pas
répondu. Aucun des témoins n'a fourni de pièces justificatives.
X.________ a
déposé ses observations à leur égard le 3 janvier 2000 et fourni de
nouvelles
factures d'un montant de 7'607 fr. 15.

Le 6 mars 2000, l'Office fédéral a assujetti X.________ au paiement
d'une
taxe de 68'000 fr. correspondant au 1/9 du prix du lait ayant servi à
fabriquer le fromage dont la provenance n'avait pu être établie (soit
550'228
fr. 20 divisé par 8 fr. par kg de fromage = 68'778 kg de fromage qui
correspondent à raison de 10 kg de lait pour 1 kg de fromage à
687'785 kg de
lait pour 36 mois arrondi à 680'000 kg valant sur le marché, durant
les
années 1996 et 1997, 615'100 fr.) en application de l'art. 28 al. 4 de
l'arrêté du 16 décembre 1988 sur l'économie laitière 1988 (AEL 1988,
RO 1989
504; 1992 288; 1995 2077).

B.
Par décision du 5 octobre 2001, sur recours de X.________ qui
invoquait
notamment le défaut de compétence de l'Administration fédérale, la
constatation incomplète et inexacte de faits pertinents, la violation
des
art. 9 Cst. et 22 AEL 1988, la violation du principe nulla poena sine
lege
ainsi que l'absence d'indépendance de l'autorité chargée de statuer
sur son
recours, la Commission de recours du Département fédéral de l'économie
(ci-après la Commission de recours DFE) a partiellement annulé la
décision du
6 mars 2000 et réduit la taxe due par ce dernier à 51'541 fr.

La Commission de recours DFE a considéré qu'elle constituait une
autorité
judiciaire indépendante en matière de juridiction administrative, dont
l'organisation et la procédure était réglée par la loi fédérale du 20
décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021) et la
loi
fédérale du 16 décembre 1943 d'organisation judiciaire (OJ, RS
173.110). La
décision litigieuse prononçait une sanction administrative et non pas
une
sanction résultant d'une procédure pénale, de sorte qu'elle ne
violait ni
l'art. 25 AEL 1988 ni les art. 61, 62 et 64 de la loi fédérale du 22
mars
1974 sur le droit pénal administratif (DPA; RS 313.0). Revendeur et
détaillant de fromages, X.________ était à ce titre astreint à
l'obligation
légale de renseigner prévue par l'art. 22 AEL 1988. L'Office fédéral
jouissait d'une certaine latitude de jugement pour déterminer
l'étendue de
cette obligation qui devait permettre de contrôler la provenance des
produits
laitiers, depuis la production du lait jusqu'à la vente du produit
fini, afin
de prévenir la production et la vente de fromage "au noir"; cela
comprenait
l'obligation corrélative de tenir des comptes et de conserver les
pièces
justificatives de façon à ce que les contrôles puissent avoir lieu en
tout
temps. La taxe devait également être réduite de 68'000 fr. à 51'541
fr. car
l'examen des documents comptables figurant au dossier de l'Office
fédéral
conduisait à diminuer à 510'392 fr. la somme des achats dont la
provenance
n'était pas expliquée. L'Office fédéral n'avait pas violé le droit
fédéral en
considérant que les déclarations des témoins mentionnés sur la liste
fournie
par X.________ ne permettaient d'établir la provenance d'environ
509'000 fr.
d'achats de fromage, parce qu'elles n'étaient étayées par aucune pièce
justificative. Il fallait également tenir compte du prix moyen du
fromage
dans les transactions sur le marché, qui était de 10 fr. et non de 8
fr./kg.
Enfin, l'Office fédéral n'avait pas violé le principe de
proportionnalité en
fixant la taxe à 1/9 du prix de base du lait: X.________ avait commis
une
faute qui ne pouvait être qualifiée de légère au regard des montants
importants en jeu et de son attitude au cours de la procédure
d'enquête;
après avoir fait des déclarations contradictoires, il avait attendu
une
année, soit jusqu'au moment où il avait eu connaissance des
conséquences de
son refus de renseigner, avant de fournir des indications, entravant
ainsi
les contrôles de l'Office fédéral. L'intérêt public à faire respecter
les
dispositions de l'arrêté sur l'économie laitière 1988 et la gravité
de la
faute l'emportaient sur les répercussions financières
vraisemblablement
importantes de la sanction sur l'entreprise de X.________.

C.
Agissant par la voie du recours de droit administratif pour violation
de
l'art. 22 AEL 1988, des art. 9, 13, 27 et 36 Cst. ainsi que 6 et 7
CEDH,
X.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens,
d'annuler la décision de la Commission de recours DFE du 8 octobre
2001, de
dire qu'aucune taxe ni aucun frais de procédure ne sont mis à sa
charge,
subsidiairement de renvoyer l'affaire à la Commission de recours DFE,
respectivement à l'Office fédéral de l'agriculture pour instruction
complémentaire et nouvelle décision.

La Commission de recours DFE a renoncé à déposer des observations.
L'Office
fédéral conclut au rejet du recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
1.1 Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du
recours de
droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le
droit
public fédéral, à condition qu'elles émanent des autorités énumérées
à l'art.
98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à
102 OJ ou
dans la législation spéciale ne soit réalisée. Ces conditions sont
remplies
en l'espèce. La décision attaquée, qui se fonde sur les art. 22 et 28
AEL
1988, a été rendue par la Commission de recours DFE (art. 98 lettre e
OJ).
Aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la
législation
spéciale n'est réalisée (cf. art. 100 al. 1 lettre m ch. 2 OJ). En
outre,
déposé en temps utile (art. 106 OJ) et dans les formes requises (art.
108
OJ), le présent recours est recevable.

1.2 Conformément à l'art. 104 lettre a OJ, le recours de droit
administratif
peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et
l'abus
du pouvoir d'appréciation. Le Tribunal fédéral revoit d'office
l'application
du droit fédéral qui englobe notamment les droits constitutionnels du
citoyen
(ATF 125 III 209 consid. 2 p. 211; 124 II 132 consid. 2a). Le
recourant peut
également se plaindre d'une constatation inexacte ou incomplète des
faits
pertinents, sous réserve de l'art. 105 al. 2 OJ (art. 104 lettre b
OJ). Le
Tribunal fédéral ne peut pas revoir l'opportunité de la décision
entreprise,
la mesure administrative litigieuse ne tombant pas sous le coup de
l'art. 104
lettre c ch. 1 OJ et le droit fédéral ne prévoyant pas par ailleurs
un tel
examen en la matière (art. 104 lettre c ch. 3 OJ).

2.
Parmi les moyens soulevés, le recourant invoque la violation des art.
30 Cst.
et 6 par. 1 de la convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des
droits de
l'homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101) garantissant à
toute
personne l'accès à un tribunal indépendant et impartial. L'art. 30
Cst.
n'offre pas, de manière générale, la garantie d'une procédure
judiciaire. Il
ne permet de revendiquer l'accès à un tribunal indépendant et
impartial que
lorsque cela est prévu par le droit international public, notamment
l'art. 6
par. 1 CEDH (cf. ATF 126 II 377 consid. 8d/bb p. 396; voir aussi le
Message
du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle
Constitution
fédérale, in FF 1997 I 1, p. 184/185). C'est donc à la seule lumière
de cette
disposition conventionnelle que doit être examiné le grief du
recourant.

2.1 En vertu de l'art. 6 par. 1 CEDH, toute personne a droit à ce que
sa
cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai
raisonnable,
par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui
décidera,
soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère
civil, soit
du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre
elle.

La question de savoir si la condamnation au paiement de la taxe
litigieuse
doit être qualifiée d'obligation à caractère civil ou d'accusation en
matière
pénale peut rester ouverte dès lors que le grief du recourant doit de
toute
manière être rejeté pour les motifs suivants.

2.2 Le recourant considère la mesure litigieuse comme une sanction à
caractère pénal qui n'aurait pas été prononcée par une autorité
judiciaire
indépendante.

Pour établir si un tribunal est "indépendant" selon l'art. 6 par. 1
CEDH, il
faut notamment prendre en compte le mode de désignation et la durée
du mandat
de ses membres, l'existence d'une protection contre les pressions
extérieures
et le point de savoir s'il y a ou non apparence d'indépendance
(arrêts de la
Cour européenne des droits de l'homme Ciraklar c. Turquie, du 28
octobre 1998
§ 38; Kadubec c. Slovaquie, du 2 septembre 1998, par. 56; Incal c.
Turquie,
du 9 juin 1998, § 65).

Les commissions de recours et d'arbitrage instituées par les art. 71a
ss PA
sont des autorités judiciaires (cf. sur ce point JdT 1995 I 277; ATF
122 II
471 consid. 2a p. 475; 121 II 359 consid. 2b p. 363). Le Tribunal
fédéral a
jugé, sous l'angle de l'art. 105 al. 2 OJ, que tel est le cas de la
Commission de recours DFE lorsqu'elle agit à titre de commission
fédérale
d'arbitrage de première instance (arrêt du Tribunal fédéral
2A.243/1999 du 6
octobre 1999, consid. 1c). Cela vaut également lorsqu'elle agit à
titre
d'autorité de recours (cf. art. 71a PA et les chiffres 1 al. 3 lettre
a des
dispositions finales relatives à la modification du 4 octobre 1991 de
la loi
fédérale du 16 décembre 1943 d'organisation judiciaire et l'art. 1 de
l'ordonnance du 3 février 1993 concernant l'organisation et la
procédure des
commission fédérales de recours et d'arbitrage [RS 173.31]). Bien que
nommés
par le Conseil fédéral, dans l'exercice de leur activité, les juges
de ces
autorités de recours sont indépendants et ne sont soumis qu'à la loi
(art.
71c al. 1 PA). En outre, ils ne peuvent faire partie de
l'administration
fédérale (art. 71c al. 2 PA) .

C'est donc à juste titre que l'autorité intimée se décrit comme une
instance
judiciaire impartiale, établie par la loi, apte à décider et
indépendante,
nonobstant le fait que ses membres soient nommés par l'exécutif (art.
71b al.
3 PA), ce fait n'étant à lui seul pas de nature à mettre en cause son
indépendance garantie par une loi au sens formel (ATF 119 V 375
consid. 4a p.
378 et les références citées).

2.3 Le recourant reproche également à l'autorité intimée de ne pas
avoir
admis que, dans la mesure où l'Office fédéral avait instruit
l'affaire et
pris une décision en première instance, l'interdiction de l'union
personnelle
entre autorité d'instruction et autorité de jugement garantie par
l'art. 6
CEDH était violée.

La garantie d'un tribunal indépendant et impartial instituée par
l'art. 6
par. 1 CEDH permet d'exiger la récusation d'un juge dont la situation

ou le
comportement est de nature à faire naître un doute sur son
impartialité; elle
tend notamment à éviter que des circonstances extérieures à la cause
ne
puissent influencer le jugement en faveur ou au détriment d'une
partie. Le
fait notamment qu'un magistrat ait déjà agi dans une cause peut
éveiller un
soupçon de partialité. Le cumul des fonctions n'est alors admissible
que si
le magistrat, en participant à des décisions antérieures relatives à
la même
affaire, n'a pas déjà pris position au sujet de certaines questions de
manière telle qu'il ne semble plus à l'avenir exempt de préjugés et
que, par
conséquent, le sort du procès n'apparaisse plus indécis. Pour en
juger, il
faut tenir compte des faits, des particularités procédurales ainsi
que des
questions concrètes soulevées au cours des différents stades de la
procédure
(ATF 119 Ia 221 consid. 3 p. 226 et les arrêts cités; cf. aussi ATF
120 Ia 82
consid. 6 p. 83 ss). Le Tribunal a ainsi jugé que l'union
personnelle du
juge d'instruction et du juge du fond est contraire à la garantie d'un
tribunal impartial (ATF 117 Ia 157 consid. 2b et les nombreuses
références).

En dénonçant l'union personnelle entre autorité d'instruction et
autorité de
jugement que réaliserait l'Office fédéral en cause, le recourant perd
de vue
que, si l'instruction a été conduite par l'Office fédéral, son
affaire a été
portée devant la Commission de recours DFE, qui ne comprend aucun
membre de
cet Office. Par conséquent, conformément à la jurisprudence, aucune
violation
de l'art. 6 CEDH ne saurait être constatée si, comme en l'espèce, la
décision
de l'autorité administrative de 1ère instance, qui ne remplit pas
elle-même
les exigences de cet article, a été soumise au contrôle subséquent
d'un
organe judiciaire doté de la plénitude de juridiction et offrant les
garanties de l'art. 6 CEDH (ATF 123 I 87 consid. 3a p. 90; cf. L.
Moreillon/J. Gauthier, La procédure applicable à la répression des
infractions fiscales: procédure administrative ou procédure pénale ?
in:
RDAF1999 2 41, 43). Le recourant avait en outre renoncé à une audience
publique.

3.
La loi fédérale du 3 octobre 1951 sur l'amélioration de l'agriculture
et le
maintien de la population paysanne (aLAgr, RO 1953 1095, 1962 1185
art. 14,
1967 766, 1968 92, 1971 1461 disp. fin. trans. tit. X, art. 6 ch. 7,
1974
763, 1975 1088, 1977 2249 ch. I 921 942 931, 1979 2060, 1982 1676
annexe ch.
6, 1988 640, 1989 504 art. 33 let. c, 1991 362 ch. II 51 857
appendice ch. 25
2611, 1992 1860 art. 75 ch. 5, 1986 art. 36 al. 1 1993 1410 art. 92
ch. 4
1571 2080 annexe ch. 11, 1994 28, 1995 1469 art. 59 ch. 3 1837 3517
ch. I 2,
1996 2588 annexe ch. 2, 1997 1187 1190, 1998 1822 art. 15. RO 1998
3033
annexe let. c) a été abrogée par la loi fédérale du 29 avril 1998 sur
l'agriculture (LAgr; RS 910.1). Toutefois, à l'exception des
dispositions
relatives à la procédure, les dispositions abrogées restent
applicables aux
faits survenus pendant qu'elles étaient en vigueur (art. 187 al. 1
LAgr). Par
conséquent, les faits de la présente cause, s'étant déroulés durant
les
années 1995 à 1997, restent soumis aux dispositions abrogées ainsi
qu'à
celles contenues dans les actes législatifs fondés sur ces
dispositions et
également abrogés par l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 29
avril 1998
(cf. la liste des abrogations et modifications du droit en vigueur
annexée à
la loi; RS 910.1, p. 56 ss).

4.
4.1En vertu de l'art. 26 al. 1 lettres a et b aLAgr, l'Assemblée
fédérale
peut instituer des mesures relatives à la production, à la qualité, à
la
livraison et à l'utilisation du lait et des produits laitiers et
ordonner des
prélèvements de taxes sur le lait et autres produits laitiers tant
pour
assurer un bon ravitaillement du pays en lait et en produit laitiers
que pour
faciliter la vente du lait à des prix équitables. Faisant usage de
cette
compétence, l'Assemblée fédérale a édicté notamment deux arrêtés
fédéraux,
soit l'arrêté sur l'économie laitière 1988 et l'arrêté du 29
septembre 1953
concernant le lait, les produits laitiers et les graisses comestibles
(arrêté
sur le statut du lait; RO 1953 1132, 1994 1648, 1995 2075).

En vertu de l'art. 2 AEL 1988, la Confédération a instauré un
contingentement
par exploitation qui restreint les quantités de lait commercialisées
payées
au prix plein aux fins d'adapter les quantités de lait livrées aux
débouchés
du marché, de limiter les dépenses portées au compte laitier et de
garantir
le prix du lait. Pour chaque kilo de lait qu'il livre en sus de son
contingent, le producteur doit acquitter une taxe, dont le montant
alimente
le compte laitier; celle-ci ne peut excéder 85 pour cent du prix de
base du
lait, (art. 3, 4 et 5 AEL 1988). Le prix de base du lait à la
production est
fixé par le Conseil fédéral (art. 4 de l'arrêté sur le statut du
lait). En
règle générale, les producteurs qui mettent du lait dans le commerce
pour la
consommation ou la transformation (lait commercial) doivent le livrer
au
centre collecteur ou de transformation qui acquiert habituellement la
production de leur domaine (art. 5 de l'arrêté sur le statut du
lait). Ils ne
sont autorisés à transformer leur lait que pour assurer leur propre
ravitaillement et celui d'entreprises leur appartenant qui dépendent
directement de leur exploitation agricole (art. 7 de l'arrêté sur le
statut
du lait).
Sous le titre "contrôle de la provenance du fromage et d'autres
produits
laitiers", l'art. 22 AEL 1988 prescrit que des contrôles peuvent être
effectués aux fins de combattre les abus en matière de fabrication et
de
commercialisation du fromage et d'autres produits laitiers (al. 1).
Les
producteurs de lait, utilisateurs de lait, revendeurs et détaillants
sont
tenus en tout temps de renseigner les contrôleurs de l'Union centrale
ou les
autres personnes dûment mandatées par l'Office fédéral sur la
provenance du
fromage et d'autres produits laitiers. Ils doivent en outre les
autoriser à
pénétrer dans leurs locaux de fabrication et entrepôts, et à prendre
connaissance des livres de comptes et autres pièces justificatives
(al. 2).

4.2 Le recourant admet qu'en sa qualité de commerçant en fromage, il
fait
partie du cercle des personnes soumises aux obligations de l'art. 22
AEL
1988. Il conteste en revanche l'interprétation de cet article par
l'autorité
intimée, pour qui l'obligation de renseigner ne saurait être
respectée que
par la présentation de pièces justificatives. De l'avis de la
Commission de
recours, bien que l'art. 22 AEL 1988 ne définisse pas les documents
et pièces
justificatives que doivent fournir les personnes soumises à cette
obligation,
l'autorisation conférée aux contrôleurs de prendre connaissance des
livres de
comptes et autres pièces justificatives suppose l'obligation pour les
intéressés de tenir des comptes et des livres et de conserver les
pièces
justificatives de façon à ce que les faits importants pour déterminer
la
provenance du fromage et autres produits puissent être constatés
aisément et
en tout temps avec sûreté.

Cette opinion est conforme à la volonté du législateur. Il ressort des
travaux préparatoires qu'au vu de l'augmentation des produits laitiers
fabriqués illicitement à la suite de l'institution du contingentement
laitier
et afin de combattre les abus en matière de fabrication et de
commercialisation de fromages et autres produits laitiers, il était
indispensable de pouvoir effectuer des contrôles chez les producteurs
et
utilisateurs de lait ainsi que chez les revendeurs et détaillants (BO
1987 CN
I 907). En outre, en adoptant l'art. 22 et les art. 23 à 28 AEL 1988
(en
particulier l'art. 23 al. 1 lettre e, qui sanctionne des arrêts ou
d'une
amende de 5000 fr. au plus celui qui, intentionnellement, aura acquis,
entreposé ou commercialisé des produits laitiers fabriqués
illicitement ou
soustraits à la livraison obligatoire), qui devaient lutter contre la
production et la vente "au noir" de produits laitiers (FF 1986 II
995, 1102),
le législateur a conféré à l'obligation de renseigner une grande
importance
et une ampleur étendue. L'obligation enjoignant notamment aux
revendeurs
d'autoriser les enquêteurs à pénétrer dans les locaux de fabrication
et
entrepôts, corrélative de l'obligation de renseigner sur la
provenance des
fromages et autres produits laitiers en permettant de prendre
connaissance
des livres de comptes et autres pièces justificatives en est
l'illustration.
Toutefois, même si la visite des locaux offre aux contrôleurs des
moyens
d'investigations plus incisifs que la seule obligation de renseigner,
elle ne
saurait suppléer l'obligation de détenir et de conserver des livres
comptables et autres pièces justificatives. Au demeurant, avant même
que le
législateur n'inscrive l'obligation de renseigner au moyen des livres
comptables dans l'arrêté sur l'économie laitière 1988, les art. 957
ss, en
particulier 962 CO, exigeaient déjà de quiconque a l'obligation de
faire
inscrire sa raison de commerce qu'il tienne les livres exigés par la
nature
et l'étendue de ses affaires et qu'il les conserve pendant dix ans.

Les objections du recourant à cet égard sont vaines. Même si elles se
fondent
essentiellement sur la parole donnée et les traditions commerciales
relatives
à la vente au comptant de certains milieux agricoles, les opérations
en cause
restent soumises aux dispositions impératives du code des obligations
en
matière de comptabilité commerciale, en particulier au principe de
l'intégralité, qui veut que même un encaissement au comptant soit
comptabilisé et documenté (E. Bossard, Die kaufmännische Buchführung,
Commentaire zurichois, Zurich 1984, vol. V/6/3b, n° 217 ss ad art.
957, p.
214 s.; K. Käfer, Die kaufmännische Buchführung, Commentaire bernois,
Berne
1981, vol. VIII, n° 560 ss 583 ad art. 957). L'attitude prétendument
permissive de l'autorité fiscale qui se satisferait, selon le
recourant,
d'une comptabilité lacunaire ne restreint en rien l'obligation de
renseigner
du recourant dans le domaine d'application de la législation
agricole. Enfin,
contrairement à ce qu'affirme le recourant, la faculté offerte par
l'art. 14
PA au Conseil fédéral et à ses départements d'ordonner l'audition de
témoins
reste subsidiaire à l'obligation plus étendue résultant de l'art. 22
AEL 1988
et ne lui permet pas de se soustraire à son obligation légale de
fournir les
pièces et autres documents comptables requis par l'autorité intimée.

Par conséquent, la Commission de recours pouvait, sans violer l'art.
22 AEL
1988, affirmer que toute personne astreinte à l'obligation de
renseigner doit
détenir et conserver les livres de comptes et autres pièces
justificatives
qui permettent de remonter la filière de production du fromage pour en
déterminer la provenance.

4.3 Le recourant reconnaît qu'il devait tenir une comptabilité. Il
admet
également que l'intitulé et la tenue de son compte d' "achat
marchandises"
étaient discutables. Mais il expose avoir rempli son obligation de
renseigner
d'une autre manière, en déposant la liste des fournisseurs. Le
recourant
reproche à la Commission de recours DFE son appréciation arbitraire
des
pièces qui ont été produites par courrier du 15 avril 1999 et de
celles
résultant de l'enquête complémentaire qui ont été versées au dossier
par
l'Office fédéral. Le résultat auquel a conduit cette appréciation
serait
manifestement choquant et violerait la présomption d'innocence prévue
par
l'art. 6 CEDH.

La question de savoir si le recourant pouvait suppléer par d'autres
moyens de
preuve à l'absence de comptabilité conforme aux exigences de l'art.
22 AEL
1988 peut rester ouverte en l'espèce dès lors que les moyens proposés
n'étaient de toute manière pas probants.
Selon l'art. 105 al. 2 OJ, le Tribunal fédéral est lié par les faits
constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou
incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles
de
procédure (art. 104 lettre b et 105 al. 2 OJ).

En l'espèce, la Commission de recours DFE a correctement apprécié les
pièces
versées au dossier, comme le montre la motivation de sa décision, et
les
faits n'ont pas été établis de manière manifestement inexacte ou
incomplète
ou au mépris de règles essentielles de procédure. En effet, même si
une
partie des fournisseurs a confirmé ses allégations, le recourant
reconnaît
lui-même par deux fois dans son mémoire que les témoignages
recueillis ne
sont pas d'une absolue précision. Le caractère probant de la liste de
fournisseurs produite par le recourant est en outre infirmé par les
contacts
préalables que ce dernier a entretenus avec ces mêmes fournisseurs
pour
établir la provenance et les quantités des fromages stockés dans ses
caves,
d'autant que plus d'une année s'est écoulée entre les premiers
résultats de
l'enquête administrative et la production de la liste. Enfin,
l'absence de
pièces justificatives n'a pas contribué à lever l'imprécision des
témoignages, formulés de manière vague par les fournisseurs en cause.
Au
surplus, la Commission de recours DFE a tenu compte des factures
produites en
cours de procédure par le recourant.

Par conséquent, en écartant les témoignages en cause et en retenant
que le
recourant a failli à son obligation légale de renseigner sur les
fromages
qu'il détenait dans ses caves pour une somme - non contestée dans son

montant
- de 442'392 fr. 85 pour 1995/1996 et de 68'000 fr. pour 1997, la
Commission
de recours n'a pas constaté des faits de manière inexacte ou
incomplète ni
violé de règles essentielles de procédure.

5.
Invoquant la violation des art. 13, 27 et 36 Cst. ainsi que 7 CEDH, le
recourant dénonce l'absence de base légale fondant la perception de
la taxe
litigieuse, qu'il considère comme une sanction pénale.

5.1 Les art. 13 et 27 Cst. garantissent respectivement la protection
de la
sphère privée et la liberté économique. Ces dispositions ne sont
toutefois
pas applicables en l'espèce, le recourant se plaignant uniquement de
l'absence de base légale de la taxe litigieuse.

5.2 La mesure administrative dont fait l'objet le recourant repose sur
l'arrêté sur l'économie laitière 1988, qui est un arrêté de
l'Assemblée
fédérale de portée générale, sujet au référendum facultatif, de durée
limitée
(art. 36 al. 1 et 2 AEL 1988 et 89bis al. 1 aCst.); il lie le Tribunal
fédéral au même titre qu'une loi au sens formel (art. 114bis al. 3
aCst. et
191 Cst.; cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.517/1995 du 3 juillet 1996,
consid. 4a; P. Spörri, Milchkontingentierung, thèse Fribourg 1992, p.
107).
L'Office fédéral a fait application de l'art. 28 al. 4 AEL 1988.

En vertu de l'art. 28 AEL 1988, l'Office fédéral exige la restitution
des
avantages pécuniaires illicitement acquis (al. 1). Il prend les
mesures
nécessaires en cas d'infraction aux dispositions du présent arrêté, à
d'autres prescriptions arrêtées ou approuvées par la Confédération ou
à des
décisions qui concernent la production, la livraison, la collecte, la
prise
en charge, la vente, l'utilisation ou la qualité du lait et des
produits
laitiers, ainsi que le versement, la perception et la transmission
des taxes.
Il peut notamment réduire voire supprimer le versement des primes de
compensation et des contributions, ou interdire la livraison ou la
prise en
charge de lait. Lorsque la réduction ou la suppression du versement
de primes
de compensation et de contributions ne suffit pas ou n'est pas
possible,
l'Office fédéral peut percevoir une taxe s'élevant, par kilo de lait
commercialisé, à un tiers au plus du prix de base du lait. Le montant
de la
taxe peut faire l'objet d'une compensation avec des créances du
fautif (al.
4).

L'alinéa 1er de l'art. 28 AEL 1988 donnait à l'Office fédéral en
premier lieu
la possibilité de réclamer, par voie de décision, le remboursement
d'avantages pécuniaires illicitement acquis, en cas de refus de
remboursement
spontané. Lors de son introduction en 1977, cette solution tendant à
simplifier le plus possible la procédure a été préférée à la voie de
l'action
de droit administratif (Message du Conseil fédéral du 22 décembre 1976
concernant l'arrêté sur l'économie laitière 1977, FF 1977 I 77 ss, p.
170; R.
Steinegger, Die Durchsetzung des Agrarrechts, thèse Zurich 1985, p.
122, note
2). Cette solution n'a toutefois pas été suffisante et, selon les
termes du
Conseil fédéral en 1986, "un complément s'est avéré nécessaire,
ouvrant la
possibilité de percevoir une taxe lorsque les mesures prévues pour
imposer
l'observation de prescriptions fédérales ne peuvent être appliquées
ou ne
suffisent pas pour rétablir une situation conforme aux dispositions
légales,
de façon à couvrir aussi les agissements dont le but est de
contourner le
contingentement laitier" (Message du Conseil fédéral du 16 juin 1986
concernant l'arrêté sur l'économie laitière 1987, FF 1986 II 995 ss,
p. 1102
ss). Ce complément a été accepté sans discussion par le Parlement (BO
1987 CN
907; BO 1988 CE 399).

Aux termes de l'art. 28 al. 4 AEL 1988, la taxe litigieuse est
considérée
comme une mesure administrative et non pas pénale, les art. 23 à 27
AEL 1988,
qui n'ont pas été appliqués en l'espèce, instaurant seuls les
sanctions
pénales et administratives en ce domaine. L'usage d'une terminologie
ancienne, "décousue et trompeuse", est certes regrettable (R.
Steinegger, op.
cit., p. 109; T. Jaag, Sanktionen im Verwaltungsrecht, in: Wirtschaft
und
Strafrecht: Festschrift für Niklaus Schmid zum 65. Geburtstag, Zurich
2001,
p. 559 ss, 560), il n'en demeure pas moins que cette mesure est
instaurée par
la loi et doit être prononcée dès que les conditions de sa perception
sont
réalisées, la seule marge laissée à l'autorité d'application étant de
fixer
la taxe au plus à un tiers du prix de base du lait. A cet égard, il
ressort
du message du Conseil Fédéral que l'art. 28 al. 4 AEL 1988 vise non
seulement
la violation des prescriptions légales, parmi lesquelles figurent
l'obligation de renseigner de l'art. 22 AEL 1988, par les producteurs
de lait
ou de fromage, mais couvre également les agissements des
intermédiaires, tels
que les revendeurs, dont le but est de contourner le contingentement
laitier
en aval dans le commerce de ces produits "au noir" (FF 1986 II 995
ss, p.
1102 ss).

5.3 En l'espèce, la Commission de recours DFE a constaté que le
recourant
avait violé l'obligation de renseigner découlant de l'art. 22 AEL
1988 et
qu'il ne pouvait l'ignorer en tant que maître fromager. Corrigeant le
prix de
base du lait au regard des transactions effectives sur le marché,
elle a
réduit le prix du lait ayant servi à fabriquer le fromage découvert
dans les
caves du recourant, ce que ce dernier ne conteste plus. Elle a
également
constaté qu'en prenant en considération la faute du recourant, les
montants
en jeu, l'attitude de ce dernier au cours de la procédure d'enquête
et la
connaissance qu'il a de la législation dans le domaine de l'économie
laitière
en tant que maître fromager, l'Office fédéral avait tenu compte du
principe
de proportionnalité dans la fixation du montant de la taxe. Procédant
elle-même à un examen complémentaire des circonstances du cas, elle a
constaté que les répercussions financières de la sanction sur
l'entreprise du
recourant seraient vraisemblablement importantes, mais justifiées au
regard
de la gravité moyenne de la faute et de l'intérêt public à faire
respecter
les dispositions de l'arrêté sur l'économie laitière 1988.

Ce faisant, la Commission de recours DFE a correctement appliqué
l'art. 28
al. 4 AEL 1988 qui constitue une base légale suffisante de la sanction
administrative infligée au recourant.

5.4 Au demeurant, à supposer que la taxe litigieuse revête un
caractère
pénal, question qui peut rester ouverte en l'espèce, la décision
attaquée
respecterait également les dispositions générales du code pénal, qui
seraient
alors applicables en vertu de l'art. 333 CP, en particulier l'art. 1
CP,
selon lequel il n'y a pas de peine sans loi, les art. 48 et 63 CP, en
vertu
desquels la peine du délinquant est fixée d'après sa culpabilité, en
tenant
compte de ses mobiles et de sa situation personnelle. L'art. 28 al. 4
AEL
1988 constitue une base légale suffisante également au regard des
art. 7 CEDH
et 1 CP. Au surplus, en tant qu'elle a examiné la culpabilité et la
situation
personnelle du recourant dans la fixation du montant de celle-ci,
l'autorité
intimée a correctement tenu compte du prescrit des art. 48 et 63 CP.

6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours.

Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art.
156 al.
1, 153 et 153a OJ) et n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à charge du recourant.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant,
à la
Commission de recours DFE et à l'Office fédéral de l'agriculture.

Lausanne, le 29 juillet 2002

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: