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§ Luxembourg, Tribunal administratif, 00 septembre 2021, 43836

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Numérotation :

Numéro d'arrêt : 43836
Identifiant URN:LEX : urn:lex;lu;tribunal.administratif;arret;2021-09-00;43836 ?

Texte :

Tribunal administratif N° 43836 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 25 novembre 2019 3e chambre Audience publique de vacation du 1er septembre 2021 Recours formé par Monsieur …, …, contre une décision du conseil communal de la commune de Steinsel, et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général

JUGEMENT

Vu la requête inscrite sous le numéro 43836 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 25 novembre 2019 par Maître Georges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation de la délibération du conseil communal de la commune de Steinsel du 26 avril 2019 portant adoption du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite, ainsi que de la décision du ministre de l’Intérieur du 23 août 2019 portant approbation de la délibération du conseil communal de la commune de Steinsel du 26 avril 2019 et ayant déclaré recevable, mais non fondée sa réclamation ;

Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Laura GEIGER, en remplacement de l’huissier de justice Carlos CALVO, demeurant à Luxembourg, du 2 décembre 2019, portant signification de ce recours à l’administration communale de Steinsel, établie à L-7317 Steinsel, 9, rue Paul Eyschen, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;

Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 3 décembre 2019 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la commune de Steinsel ;

Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 12 décembre 2019 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg, sous le numéro B 186 371, inscrite sur la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, représentée aux fins des présentes par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 25 février 2020 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA au nom de l’Etat du Grand-

Duché de Luxembourg ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 2 mars 2020 par Maître Steve HELMINGER, au nom de la commune de Steinsel ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 30 mars 2020 par Maître Georges KRIEGER au non et pour le compte de Monsieur … ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 28 avril 2020 par Maître Steve HELMINGER au nom de la commune de Steinsel ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 14 septembre 2020 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA au nom de l’Etat du Grand-

Duché de Luxembourg ;

Vu les pièces versées en cause ainsi que les décisions attaquées ;

Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Sébastien COUVREUR, en remplacement de Maître Georges KRIEGER, Maître Steve HELMINGER et Maître Gilles DAUPHIN, en remplacement de Maître Christian POINT, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 2 juin 2021.

Lors de sa séance publique du 21 septembre 2018, le conseil communal de Steinsel, ci-après dénommé le « conseil communal », fut saisi par le collège des bourgmestre et échevins de la même commune, ci-après dénommé le « collège échevinal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par la « loi du 19 juillet 2004 », d’un projet d’aménagement général pour la commune de Steinsel qu’il mit sur orbite en conséquence à travers un vote positif, de sorte que le collège échevinal put procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.

Suite à une erreur procédurale liée à une publication incomplète sur le site internet de la commune de Steinsel de l’ensemble des pièces du projet d’aménagement général telles que mentionnées à l’article 19 de la loi du 19 juillet 2004, la procédure d’adoption du projet d’aménagement général entamée par la prédite délibération du conseil communal du 21 septembre 2018 fut arrêtée et une nouvelle procédure d’adoption fut entamée par délibération du conseil communal du 16 novembre 2018.

Par courrier de son mandataire du 10 décembre 2018, Monsieur …, propriétaire de deux parcelles sises à Heisdorf, au lieu-dit « Im Kaiber », inscrites respectivement au cadastre de la commune de Steinsel, section C de Heisdorf, sous les numéros … et …, soumit ses objections à l’encontre dudit projet d’aménagement général au collège échevinal.

Lors de sa séance publique du 26 avril 2019, le conseil communal décida :

« […] avec 7 voix contre 4 abstentions d’approuver le projet d’aménagement général de la commune de Steinsel, mis en procédure par délibération du conseil communal du 16 novembre 2018, tel que modifié conformément à l’article 14 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 […] ».

En ce qui concerne les objections de Monsieur …, le conseil communal décida de suivre la prise de position du collège échevinal adoptée lors de la séance du 19 avril 2019 et formulée comme suit :

« […] Vu la réclamation n°15 de M. et Mme … et des sociétés … : …. sàrl et … ayant comme objet :

Les réclamants, par l’intermédiaire de l’étude G. Krieger, revendiquent l’incorporation de leurs terrains inscrits au cadastre de la commune de Steinsel, section C de Heisdorf sous les numéros … et … en zone d’habitation. Les terrains sont actuellement situés en zone de verdure formant une coulée verte entre les localités de Heisdorf et de Bofferdange (Commune de Lorentzweiler).

Vu l’audition des réclamants, assistés par Me Ferrandino de l’étude G. Krieger, par le collège des bourgmestre et échevins en date du 05.03.2019 :

Le collège explique le principe général retenu pour le nouveau projet de PAG, c’est-à-dire pas d’extension du périmètre d’agglomération et pas de réduction de la zone verte. A plus forte raison qu’il s’agit d’une zone de verdure entre deux localités.

Les réclamants ayant subsisté dans leur demande, le collège des bourgmestre et échevins propose au conseil communal de ne pas donner une suite favorable aux revendications des réclamants. ».

Par courrier du 30 avril 2019, le collège échevinal informa Monsieur … du rejet de ses objections par le conseil communal, courrier libellé comme suit :

« […] Dans le cadre de la refonte du Plan d’Aménagement Général (PAG) de la Commune de Steinsel et en vertu de l’article 13 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, vous aviez remis par écrit au collège des bourgmestre et échevins, des observations et objections dans le délai vous imparti, c’est-à-dire le 10 décembre 2018.

A la suite de vos réclamations, le collège des bourgmestre et échevins vous a convoqué pour présenter vos observations en vue de l’aplanissement des différends. A cette fin, vous vous êtes présentés en date du 05 mars 2019 à 9.30 heures.

Vos réclamations ainsi que les propositions y afférentes du collège des bourgmestre et échevins ont été soumises pour décision au conseil communal dans sa séance du 26 avril 2019.

Le conseil communal, sur conclusions du collège des bourgmestre et échevins dont copie de la délibération y afférente en annexe, a délibéré sur vos réclamations.

Au vu des motifs exposés dans la délibération du conseil échevinal, le conseil communal a décidé unanimement de ne pas prendre en compte vos observations et objections.

Il a donc rejeté vos réclamations.

Il vous est loisible de réclamer contre le vote du conseil communal auprès du Ministre de l’Intérieur dans les quinze jours de la notification de la présente, sous peine de forclusion.

[…] ».

Par courrier de son mandataire du 15 mai 2019, Monsieur … introduisit auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par « le ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 26 avril 2019.

Par décision du 23 août 2019, le ministre approuva la délibération du conseil communal du 26 avril 2019 portant adoption du plan d’aménagement général et déclara la réclamation introduite par Monsieur … recevable, mais non fondée.

Ladite décision ministérielle est libellée comme suit :

« […] Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve la délibération du conseil communal du 26 avril 2019 portant adoption du projet de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la commune Steinsel, présenté par les autorités communales.

La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément aux exigences des articles 10 et suivants de la loi précitée du 19 juillet 2004.

La Commission d’aménagement a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 9 juillet 2019.

Le conseil communal a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 11 juillet 2019.

Conformément à l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, j’ai fait droit à certaines objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement général.

Les modifications ainsi apportées à la partie graphique sont illustrées dans la présente décision et en font partie intégrante. Les autorités communales sont tenues de me faire parvenir les schémas directeurs concernés, ainsi que les plans et documents modifiés suite aux réclamation déclarées fondées par la présente décision, pour signature.

Il est statué sur les réclamations émanant de […] Maître Georges Krieger au nom et pour le compte de Monsieur et Madame … et des sociétés … et … S.A.R.L, […].

[…] Ad réclamation … et sociétés … et … s.à r.l […] Les réclamants s’opposent au classement en « zone agricole [AGR] » des parcelles cadastrales n°… et …, sises à Heisdorf, et sollicitent leur reclassement en zone destinée à être urbanisée.

Tout d’abord, il y a lieu de noter que la situation excentrique des fonds litigieux par rapport au noyau de la localité de Heisdorf et qu’il ne s’agit en aucun cas de renforcer davantage une situation malsaine existante, en l’occurrence celle le long de la rue du Cimetière aux abords de la limite avec le territoire communal de Lorentzweiler, présentant d’ores et déjà un développement tentaculaire de la localité. A cet effet, il s’impose de citer le jugement du Tribunal administratif du 9 octobre 2017, n° du rôle 37702.

4 En outre, les fonds en question n’ont pas été soumis à une étude environnementale préalable (SUP).

Finalement faut-il relever l’envergure considérable des terrains litigieux et préciser qu’en application d’une jurisprudence constante (CA 5 mars 2019, 41889C du rôle notamment), il faut qu’« en matière d’approbation du ministre de l’Intérieur dispose certes d’un pouvoir de tutelle spéciale qui lui confère un pouvoir de réformation de la délibération communale portée devant lui, et ce dans les limites des réclamations afférentes (conformément à l’arrêt n°111/14 du 20 juin 2014 de la Cour constitutionnelle). Or, la jurisprudence administrative (N° de rôle : 33257CA) a pris soin de préciser que l’étendue de ce pouvoir de réformation ministériel doit toujours rester dans le cadre de l’autonomie communale consacrée par l’article 107 de la Constitution, ainsi que par le droit international en retenant notamment que : « le système ainsi instauré (NDLA : pouvoir de réformation) comporte nécessairement que le ministre, en statuant sur la réclamation, prenne sa décision en tenant compte de la logique intrinsèque du plan, de la différenciation des options urbanistiques épousées par la commune, de la systématique des options opérées et de la cohérence surtout du système global instauré. » La réclamation est donc non fondée. […] ».

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 25 novembre 2019, inscrite sous le numéro 43836 du rôle, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à l’annulation de la délibération du conseil communal du 26 avril 2019 portant adoption du projet d’aménagement général, ainsi que de la décision du ministre du 23 août 2019 approuvant la prédite délibération du conseil communal du 26 avril 2019 et rejet de sa réclamation.

1. Quant à la compétence et à la recevabilité Les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre, intervenue après réclamation de particuliers, comme c’est le cas en l’espèce, participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1, étant entendu que le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision litigieuse ayant statué sur la réclamation introduite par le demandeur, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.

Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, désignée ci-après par « la loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire. Le tribunal est partant compétent de statuer sur le recours en annulation lui soumis par le demandeur, lequel est encore recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.

2. Quant au fond 1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes réglementaires, n° 51 et les autres références y citées.A l’appui de son recours, le demandeur rappelle d’abord les faits et rétroactes à la base du présent litige, en insistant plus particulièrement sur le fait que sous l’ancien plan d’aménagement général, ci-après désigné par « PAG », ses parcelles auraient été classées en zone de verdure située à l’intérieur du périmètre d’agglomération. Il précise en outre avoir sollicité à plusieurs reprises le reclassement de ses parcelles en zone destinée à être urbanisée et ce par le biais de l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004, demandes qui seraient toutefois restées infructueuses.

En droit, et en se basant sur l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004, le demandeur donne en premier lieu à considérer qu’il aurait dû se voir notifier la décision du conseil communal du 26 avril 2019 par lettre recommandée avec avis de réception. Or, et malgré les prescriptions de ladite disposition légale, il ne se serait jamais vu transmettre la décision en question, de sorte qu’il aurait été dans l’impossibilité d’en vérifier la légalité. Il lui aurait en outre été impossible de vérifier si le conseil communal a effectivement été informé de ses objections, ainsi que de connaître les motifs ayant conduit au rejet de celles-ci.

Dans son mémoire en réplique, le demandeur fait encore valoir que si, par courrier du 30 avril 2019, il se serait effectivement vu transmettre la prise de position du collège échevinal en ce qui concerne ses objections introduites contre le projet d’aménagement général, il ne se serait toutefois pas vu notifier la décision du conseil communal du 26 avril 2019 portant rejet de ces mêmes objections et adoption définitive du PAG, le demandeur ajoutant qu’il aurait retrouvé cette même décision sur internet lors de ses recherches effectuées dans le cadre de l’introduction du présent recours.

Il n’aurait dès lors pas été en possession de ladite décision du conseil communal au moment où il a introduit sa réclamation auprès du ministre, de sorte que ses droits « à pouvoir réclamer en connaissance de cause » auraient été violés.

Il ajoute que le libellé de la décision du conseil communal du 26 avril 2019 laisserait entrevoir une inversion illégale des compétences entre le conseil communal et le collège échevinal. Ainsi, et si en principe il appartiendrait au conseil communal de statuer sur les objections introduites contre le projet d’aménagement général, tel n’aurait toutefois pas été le cas en l’espèce alors qu’il ressortirait de ladite délibération de celui-ci que le collège échevinal aurait statué sur les objections introduites contre le projet d’aménagement général, en intégrant certaines dans ledit projet d’aménagement général et en rejetant d’autres, et lui aurait par la suite soumis ce résultat pour simple approbation.

Le demandeur en conclut que les décisions litigieuses seraient affectées d’un vice de légalité externe et devraient, en conséquence, encourir l’annulation.

Dans un deuxième temps, le demandeur reproche un défaut de motivation à la décision ministérielle sous analyse, en arguant que le ministre se serait contenté d’affirmer, sans aucune démonstration circonstanciée, que les parcelles litigieuses se trouveraient en situation excentrique par rapport au noyau de la localité de Heisdorf et qu’il y aurait lieu d’éviter de renforcer davantage le développement tentaculaire de cette dernière. Or, le ministre aurait omis de préciser les raisons du reclassement de ces mêmes parcelles, initialement situées en zone de verdure à l’intérieur du périmètre d’agglomération, en zone agricole.

Dans son mémoire en réplique, le demandeur insiste sur le fait que ses parcelles situées en limite du périmètre de la commune de Lorentzweiler auraient, sous l’empire de l’ancien PAG, et depuis 1993, été classées dans le périmètre d’agglomération, tout en précisant que ce dernier pourrait se définir comme le potentiel foncier constructible dans une commune.

Il réfute ainsi l’affirmation de la partie étatique selon laquelle ces mêmes parcelles auraient toujours été classées en zone non constructible et plus particulièrement en zone verte au sens de la législation concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.

Il affirme, par ailleurs, en ce qui concerne le choix politique avancé par les autorités communales de ne pas procéder à une extension du périmètre d’agglomération, que celui-ci aurait une portée générale et ne saurait justifier concrètement l’exclusion du même périmètre d’agglomération des parcelles litigieuses.

Le demandeur conclut dès lors à l’annulation des décisions litigieuses pour défaut de motivation.

En troisième lieu, et en ce qui concerne la légalité interne des décisions litigieuses, le demandeur conteste que l’intégration de ses parcelles en zone constructible entraînerait une extension tentaculaire de la localité de Heisdorf en arguant que lesdites parcelles se seraient d’ores et déjà situées à l’intérieur du périmètre d’agglomération. Il met encore en exergue que le classement sollicité serait conforme « à l’esprit des lieux avoisinants » sur lesquels seraient érigés des habitations.

Il fait ensuite valoir que les parcelles litigieuses disposeraient d’un accès à la voie publique, par une rue perpendiculaire à la rue du Cimetière, rue qui aurait été créée en vue de permettre une urbanisation future de ces mêmes parcelles.

En affirmant encore que le classement retenu impacterait son droit de propriété, le demandeur fait plaider que ce même classement serait contraire au développement cohérent du tissu urbain existant dans la mesure où les fonds situés à l’est desdites parcelles seraient urbanisés, que ceux se trouvant au sud de ces mêmes parcelles feraient l’objet d’un plan d’aménagement particulier et seraient classées en zone [HAB-1] et que ceux se trouvant au nord desdites parcelles et qui feraient partie de la commune de Lorentzweiler, seraient, quant à eux, classées en zone d’habitation à faible densité.

Dans son mémoire en réplique le demandeur insiste sur le fait que sous l’ancien PAG ses parcelles auraient été classées dans le périmètre d’agglomération, tout en affirmant que le classement sollicité par ses soins auraient permis de les inscrire dans l’esprit des lieux avoisinants et permettre ainsi un prolongement cohérent de l’urbanisation projetée au sud. En se prévalant encore de deux décisions des juridictions administratives, il affirme, par ailleurs, que le motif tenant à un développement tentaculaire serait insuffisant pour justifier à lui seul le refus lui opposé, alors que les autorités communales et étatique ne préciseraient pas la manière dont serait impacté l’intérêt général en cas de classement des parcelles en question en zone constructible.

Le demandeur rajoute qu’il serait également propriétaire de la parcelle inscrite au cadastre de la commune de Lorentzweiler sous le n° …, section C de Bofferdange et Helmdange, parcelle qui se trouverait dans le prolongement des terrains litigieux. Dans lamesure où la commune de Lorentzweiler, dans le cadre de la refonte de son PAG aurait classé cette parcelle en zone [HAB-1] superposée d’une zone d’aménagement différé, le demandeur est d’avis que l’urbanisation des fonds litigieux permettrait de créer une continuité urbanistique entre la commune de Lorentzweiler et la localité de Steinsel, de sorte que les considérations en relation avec un développement tentaculaire seraient à rejeter pour ne pas être fondées.

En ce qui concerne la voie aménagée perpendiculairement à la rue du Cimetière, le demandeur donne à considérer que si celle-ci aurait uniquement été créée pour la desserte d’une maison d’habitation sise 76, rue du Cimetière, tel que l’affirmerait la commune, cet aménagement pourrait effectivement s’analyser comme une expansion tentaculaire de la localité de Heisdorf, le demandeur en concluant que la position de la commune à son égard marquerait une rupture d’égalité devant les charges publiques.

Le demandeur fait ensuite valoir que les considérations du ministre en ce qui concerne le fait que les fonds litigieux n’ont pas fait l’objet d’une étude environnementale préalable, généralement désignée comme « strategische Umweltprüfung » (« SUP »), seraient inopérantes, alors que suivant la jurisprudence des juridictions administratives la mise à disposition du public de la SUP de manière concomitante à celle du projet d’aménagement général serait admissible dans le contexte de la nouvelle procédure d’adoption d’un PAG, mais que parallèlement le conseil communal, puis le ministre, devraient faire preuve d’une certaine flexibilité dans l’évaluation des observations formulées par le public afin de suffire à l’exigence d’effectivité découlant des instruments de droit international applicables en la matière.

Il en conclut que les décisions litigieuses devraient encourir l’annulation.

Dans son mémoire en réplique, le demandeur avance encore deux nouveaux moyens tenant d’une part, à une violation alléguée des articles 17 et 18 de la loi du 19 juillet 2004, et, d’autre part, à une violation alléguée du principe d’égalité de traitement.

En ce qui concerne la violation alléguée des articles 17 et 18 de la loi du 19 juillet 2004, le demandeur fait plaider que dans sa décision litigieuse, le ministre aurait repris mot pour mot l’avis de la commission d’aménagement du 13 août 2019. A cet égard, le demandeur s’étonne non seulement du fait que le ministre aurait opéré un tel copié-collé, mais également du fait que la commission d’aménagement aurait, en dehors de tout cadre légal, rendu un avis sur sa réclamation soumise au ministre. Il est plus particulièrement d’avis que le prédit article 17 prévoirait que seules les réclamations, formulées contre les modifications apportées au projet d’aménagement général à la suite du second vote, devraient être soumises pour avis à la commission d’aménagement. Or, et dans la mesure où sa réclamation telle que soumise au ministre n’aurait pas concerné une telle modification intervenue dans le cadre du second vote, elle n’aurait pas dû, et pas pu, être soumise à l’avis de la commission d’aménagement, pas plus d’ailleurs qu’à l’avis du conseil communal.

Le demandeur en conclut que les décisions sous analyse devraient encourir l’annulation pour violation des articles 17 et 18 de la loi du 19 juillet 2004.

Finalement, et en ce qui concerne la violation alléguée du principe d’égalité de traitement, le demandeur rappelle que la voirie perpendiculaire à la rue du Cimetière, laquelle aurait été aménagée et viabilisée par la commune de Steinsel desservirait à la fois ses propresparcelles et celle accueillant la maison sise 76, rue du Cimetière. En faisant valoir qu’il ne ferait aucun sens de permettre l’urbanisation d’une parcelle située à la droite de la voirie et de refuser celle des parcelles situées à gauche de la même voire, le demandeur conclut à une violation de l’article 10bis de la Constitution.

Au vu de l’ensemble de ces considérations, le demandeur estime que les décisions déférées devraient encourir l’annulation.

Tant la commune, que la partie étatique, concluent que le recours en annulation sous analyse serait à rejeter pour n’être fondé dans aucun de ses moyens.

A titre liminaire, le tribunal relève qu’il lui appartient de déterminer la suite du traitement des moyens et arguments des parties compte tenu de la logique juridique dans laquelle ils s’inscrivent, sans être lié par l’ordre dans lequel les moyens ont été présentés par les parties, l’examen des moyens tenant à la légalité externe devant précéder celui des moyens tenant à la légalité interne.

a) Quant à la légalité externe des décisions attaquées - Quant au moyen relatif à une violation de l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004 Il est constant en cause, tel que relevé ci-avant que le classement des parcelles du demandeur en zone agricole a été définitivement approuvé à travers le vote du conseil communal du 26 avril 2019, vote approuvé par le ministre par la décision attaquée du 23 août 2019.

Or, en ce qui concerne la décision du conseil communal du 26 avril 2019, le demandeur conclut au non-respect de ses droits de la défense en raison d’une prétendue violation de l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004 lequel prévoit que : « Dans les huit jours qui suivent le vote du conseil communal, sa décision est affichée dans la commune pendant quinze jours, de la façon usuelle, et notifiée par lettre recommandée avec avis de réception aux personnes ayant introduit une réclamation écrite », le demandeur reprochant en effet aux autorités communales de ne pas lui avoir notifié le vote définitif par lettre recommandée, de sorte qu’il aurait été dans l’impossibilité de vérifier la légalité de cette même décision, de vérifier si le conseil communal a effectivement été informé de ses objections et de connaitre les motifs ayant conduit au rejet de celles-ci.

S’il est vrai qu’à la lettre du texte de l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004, c’est la délibération communale portant adoption du PAG et, par hypothèse, rejet des objections du demandeur, qui doit être notifiée à celui-ci, il n’en reste pas moins qu’une notification d’une information afférente doit être regardée comme suffisante, chaque fois que l’intéressé a pu valablement introduire devant le ministre ses réclamations sans qu’une atteinte effective à ses droits de la défense ne se trouve vérifiée2.

En l’espèce il est constant en cause pour ne pas être contesté et pour résulter, par ailleurs, des pièces versées soumises au tribunal, que le demandeur ne s’est pas vu notifier le vote définitif du 26 avril 2019 dans son intégralité par les autorités communales. Il n’en reste 2 Cour adm. 27 février 2020 n°43709 du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.

toutefois pas moins que par courrier recommandé daté du 30 avril 2019, les autorités communales l’ont informé de l’approbation définitive du projet d’aménagement général par le conseil communal en date du 26 avril 2019, ainsi que du rejet de ses objections et des motifs précis à la base de ce rejet, les autorités compétentes ayant précisé à cet égard que le conseil communal a suivi les conclusions du collège échevinal, conclusions qui furent annexées audit courrier. Dans le même courrier, le demandeur a encore été informé de la possibilité d’adresser une réclamation au ministre contre le vote communal en question et ce dans les quinze jours de la notification dudit courrier.

Force est dès lors de retenir que non seulement le demandeur a été informé en bonne et due forme du vote définitif du 26 avril 2019, mais il a également été informé du sort de ses objections et de la possibilité d’introduire, le cas échéant, une réclamation devant le ministre.

Le demandeur est dès lors malvenu d’affirmer qu’il aurait été insuffisamment informé et que ses droits de la défense n’auraient pas été garantis et ce d’autant plus qu’il a non seulement introduit, dans le délai lui imparti, une réclamation détaillée sur 5 pages, au ministre, mais a également valablement pu introduire le recours contentieux contre la décision en question, de sorte que le moyen relatif à une violation de ses droits de la défense du fait d’un prétendu non-respect de l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004 est à rejeter.

En ce qui concerne la prétendue inversion des compétences entre le conseil communal et le collège échevinal tel que soulevée par le demandeur dans le cadre de son mémoire en réplique, il convient de prime abord de rappeler qu’aux termes de l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004 « Dans le délai de trente jours de la publication du dépôt du projet dans les quatre quotidiens imprimés et publiés au Grand-Duché de Luxembourg, les observations et objections contre le projet doivent être présentées par écrit au collège des bourgmestre et échevins sous peine de forclusion. Au cas où une ou plusieurs réclamations écrites ont été présentées dans le délai, le collège des bourgmestre et échevins convoque les réclamants qui peuvent, en vue de l’aplanissement des différends, présenter leurs observations. ».

L’article 14 de la même loi prévoit quant à lui que : « Le projet d’aménagement général ensemble avec toutes les pièces mentionnées à l’article 10 est soumis avec l’avis de la commission d’aménagement et, le cas échéant, avec l’avis du ministre ayant dans ses attributions l’environnement, le rapport sur les incidences environnementales, les réclamations et les propositions de modifications du collège des bourgmestre et échevins, au conseil communal. Au plus tard dans les trois mois à compter de l’échéance du délai prévu à l’article 11, alinéa 2, le conseil communal décide de l’approbation ou du rejet du projet d’aménagement général […] ».

Il y a ensuite lieu de relever que l’audition des opposants ne saurait être confondue avec une décision sur le sort à réserver à ces mêmes réclamations liant la commune, étant entendu que le pouvoir de décider du bien-fondé des différentes réclamations, sous l’approbation du ministre, revient au seul conseil communal, conformément aux dispositions de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004. En mettant à charge du collège échevinal l’obligation de soumettre au conseil communal « les réclamations et les propositions de modifications », en l’occurrence la mesure de l’audition des opposants en vue de l’aplanissement des différends, le législateur a entendu assurer que l’organe décisionnel, en l’occurrence le conseil communal, soit informé du résultat des différentes auditions ayant eu lieu en vue de l’aplanissement des différends, ceci dans un esprit de respect du principe du contradictoire à tout niveau de la procédure d’élaboration concernée.

En revanche, les termes utilisés par le législateur impliquent également et nécessairement que le collège échevinal parvienne en son sein, par délibération, à une décision quant au sort à réserver aux réclamations qu’il entend proposer au vote du conseil communal3.

En effet, et en ce qui concerne tout d’abord l’audition des opposants proprement dite, si celle-ci autorise un comportement en partie passif de la part du collège échevinal, en ce sens que celui-ci n’est pas appelé à prendre immédiatement et concomitamment à l’audition une décision sur la position à arrêter en vue du vote par le conseil communal, elle comporte néanmoins également une part de discussion et de négociation, le collège échevinal pouvant le cas échéant être appelé à rencontrer les arguments des opposants, à discuter et négocier avec ceux-ci et éventuellement à leur soumettre des propositions de modification, le tout sur la toile de fond du but de l’audition des opposants, à savoir celui de solutionner à un niveau non contentieux, pour autant que possible, les différends existants - sans que toutefois une obligation de résultat ne pèse sur le collège échevinal. Cette recherche nécessaire d’une solution non contentieuse, si elle ne saurait imposer au collège échevinal ou à tout autre organe communal une obligation de résultat, relève cependant d’une obligation de moyens qui résulte non seulement du texte même de la loi, qui mentionne l’aplanissement des différends, mais encore du fait que le législateur ait imposé l’audition des opposants en sus de la possibilité pour ces derniers d’introduire une réclamation écrite. Une telle obligation exclut que le collège échevinal puisse se cantonner dans une attitude purement passive, consistant à se limiter à prendre acte des réclamations réitérées oralement devant lui, puisqu’une telle attitude reviendrait à vider l’audition des opposants voulue par le législateur de tout sens, le seul « enregistrement » de réclamations au cours de l’audition faisant double emploi avec l’introduction préalable obligatoire de réclamations écrites, mais impose au collège des bourgmestre et échevins des efforts concrets en vue de l’aplanissement des difficultés, pouvant, comme indiqué ci-avant, consister en des éclaircissements destinés à écarter des malentendus, des explications destinées à justifier le choix urbanistique retenu, voire en des propositions tenant compte dans une certaine mesure des objections ou critiques formulées4.

Ainsi et s’il est dès lors vrai que le collège échevinal s’est prononcé sur les objections du demandeur, cette circonstance ne saurait toutefois amener à conclure à une quelconque inversion de compétences, alors que ce faisant, il s’est contenté de remplir la mission lui octroyée par le législateur.

Il convient ensuite de constater qu’il ressort de la délibération du conseil communal du 26 avril 2019 qu’il a tenu compte des propositions lui adressées par le collège échevinal et qu’il en a délibéré dans la mesure où certaines objections ont été considérées comme fondées, tandis que d’autres ont été rejetées.

Au vu de ces considérations il convient de retenir que tant le conseil communal que le collège échevinal ont exercé leurs compétences respectives, telles que visées aux articles 13 et 14 de la loi du 19 juillet 2004, de sorte que les contestations y relatives sont à rejeter pour ne pas être fondées.

3 Trib. adm., 21 mars 2007, n°s 21479, 21480 et 21481 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 108 et l’autre référence y citée.

4 Trib. adm., 9 juillet 2018, n° 39668 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 111 et l’autre référence y citée.- Quant au moyen relatif à une absence de motivation Force est au tribunal de constater qu’il ressort des développements du demandeur que ledit moyen repose sur la prémisse que sous l’ancien PAG, les parcelles litigieuses auraient été classées dans une zone urbanisée, respectivement dans une zone destinée à être urbanisée, le demandeur reprochant en effet aux autorités compétentes de ne pas avoir motivé « le reclassement » de ses parcelles en zone agricole, c’est-à-dire en zone soumise aux dispositions de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.

Afin de déterminer si, sous l’ancien PAG, les parcelles en question tombaient, tout comme sous l’actuel PAG, sous la législation concernant la protection de la nature et les ressources naturelles, il convient, tel que relevé à juste titre par les défenderesses, de se référer à la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, loi en vigueur au moment de l’adoption de l’ancien PAG, et plus particulièrement à l’article 2 de cette même loi, lequel prévoit :

« Dans les communes régies par un projet d’aménagement couvrant l’ensemble d’un territoire communal établi en exécution de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes ou par un plan d’aménagement établi en exécution de la loi du 20 mars 1974 concernant l’aménagement général du territoire et sans préjudice à d’autres dispositions légales, toute construction, incorporée au sol ou non, n’est autorisée que dans les zones affectées à l’habitation, à l’exploitation de commerces, à l’implantation d’industries, aux installations et constructions sportives et assimilées, ainsi qu’à d’autres destinations nécessitant en ordre principal des constructions immobilières sur la totalité de l’aire concernée.

Dans les parties du territoire de ces communes situées en dehors des zones définies à l’alinéa 1er, parties dénommées ́zone verte dans la présente loi, seules peuvent être érigées […] ».

Au vu du libellé de la disposition légale précitée, est considérée comme zone tombant sous le champ d’application de la loi du 11 août 1982, toute zone autre que les zones destinées à l’habitation, à l’exploitation de commerces, à l’implantation d’industries, aux installations et constructions sportives et assimilées ainsi qu’à d’autres destinations nécessitant en ordre principal des constructions immobilières sur la totalité de l’aire concernée. Dans la mesure où il n’est pas contesté en cause que la « zone de verdure » dans laquelle furent classées les parcelles litigieuses sous l’empire de l’ancien PAG de la commune de Steinsel, n’était destinée ni à l’habitation, ni au commerce, ni aux installations sportives et assimilées, ni à recevoir une autre construction immobilière, cette même zone tombait, même sous l’empire de l’ancien PAG, sous le champ d’application de la loi concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.

Il s’ensuit que contrairement aux affirmations du demandeur, les parcelles litigieuses n’ont pas été « reclassées » en zone verte, mais se trouvaient d’ores et déjà classées en zone tombant sous le champ d’application de la législation relative à la protection de la nature et des ressources naturelles.

Cette conclusion n’est pas énervée par les développements du demandeur que la « zone de verdure » telle que visée par l’ancien PAG de la commune de Steinsel aurait,d’après la légende de la partie graphique de l’ancien PAG, fait partie du périmètre d’agglomération, alors qu’outre le fait que la notion de périmètre d’agglomération, certes communément admise comme désigner les zones urbanisées et destinées à être urbanisées, ne se retrouve pas en tant que telle dans la législation applicable en la matière, il ressort de la partie graphique de l’ancien PAG de la commune de Steinsel, telle que soumise au tribunal, que la « zone de verdure » se trouvait aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur du périmètre d’agglomération, ladite partie graphique ne laissant dès lors, en tout état de cause, pas conclure ipso facto au classement des parcelles litigieuses en zone urbanisée ou destinée à être urbanisée.

Ainsi, et dans la mesure où, sous l’empire de l’ancien PAG, les parcelles en question ne se trouvaient pas classées en zone urbanisée, respectivement en zone destinée à être urbanisée, les développements du demandeur selon lesquels la commune, respectivement le ministre auraient dû spécialement motiver le « reclassement » de ces mêmes parcelles en zone non constructible tombent à faux.

Pour être tout à fait complet, il convient encore de rappeler que si aucune disposition légale ou réglementaire spécifique n’exige l’indication formelle de la motivation gisant à la base d’un acte administratif à caractère réglementaire, il n’en demeure pas moins que ces derniers doivent reposer sur de justes motifs légaux devant avoir existé au moment où ils ont été respectivement pris, motifs dont le juge administratif est appelé à vérifier tant l’existence que la légalité. Ces motifs doivent être retraçables, à la fois par la juridiction saisie et par les administrés intéressés, afin de permettre l’exercice effectif du contrôle juridictionnel de légalité prévu par la loi5.

En l’espèce, force est de constater que les décisions sous analyse sont en tout état de cause motivées à suffisance de droit. Ainsi, il ressort du libellé de la décision du conseil communal du 26 avril 2019 que les autorités communales ont voulu privilégier la densification du tissu urbain existant et renoncer à toute extension de la zone urbanisée, respectivement destinée à être urbanisée, tandis que le ministre, dans sa décision litigieuse, a notamment mis en exergue la situation excentrique des parcelles litigieuses par rapport au noyau de la localité de Heisdorf en précisant qu’il y aurait lieu d’éviter de renforcer davantage une situation urbanistique malsaine existante, en l’occurrence celle le long de la rue du Cimetière aux abords de la limite avec le territoire communal de Lorentzweiler, laquelle se caractériserait par un développement tentaculaire de la localité de Heisdorf, tout en soulignant que les fonds en question n’ont pas été soumis à une (SUP), le bien-fondé de ladite motivation étant examiné ci-après.

Au vu des considérations qui précèdent, et indépendamment de la question du bien-fondé de la motivation avancée par le conseil communal, respectivement par le ministre, le tribunal est amené à retenir que la motivation ainsi fournie est suffisante pour permettre à la partie demanderesse de défendre ses intérêts en connaissance de cause dans le cadre du présent recours en annulation et, corrélativement, pour permettre au tribunal d’exercer son contrôle de légalité, de sorte que le moyen tiré d’une insuffisance de motivation de la décision déférée encourt le rejet.

5 Cour adm., 23 février 2006, n° 20173C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes réglementaires, n° 30 et les autres références y citées.- Quant au moyen relatif à une violation des articles 17 et 18 de la loi du 19 juillet 2004 Dans son mémoire en réplique, le demandeur se prévaut encore d’une violation des articles 17 et 18 de la loi du 19 juillet 2004, en arguant en substance qu’afin de prendre position sur sa réclamation, le ministre aurait sollicité l’avis de la commission d’aménagement, avis qu’il aurait d’ailleurs repris à la lettre dans la décision d’approbation tutélaire sous analyse, et ce en dépit du fait que cet avis aurait été sollicité en dehors de tout cadre légal, le demandeur affirmant à cet égard que l’article 17 prémentionné prévoirait que seules les réclamations formulées contre les modifications apportées au projet d’aménagement général, à la suite du second vote devraient être soumises pour avis à la commission d’aménagement, ce qui ne serait toutefois pas le cas en l’espèce.

Aux termes de l’article 17 de la loi du 19 juillet 2004 « Les réclamations contre les modifications apportées au projet lors du vote intervenu dans les conditions de l’article 14 alinéa 2, sont soumises par le ministre à la commission d’aménagement et au conseil communal qui doivent émettre leur avis dans les trois mois de la réception du dossier. ».

L’article 18 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit, quant à lui, que : « Le ministre statue sur les réclamations dans les trois mois qui suivent le délai prévu à 1’article 16 alinéa 1, respectivement dans les trois mois suivant la réception des avis de la commission d’aménagement et du conseil communal prévus à l’article qui précède, en même temps qu’il décide de l’approbation définitive du projet d’aménagement général, qui prend dès lors la désignation de plan d’aménagement général. ».

Il est vrai qu’aux termes des dispositions légales précitées, le ministre n’est obligé de saisir la commission d’aménagement, ainsi que le conseil communal pour requérir leurs avis que dans l’hypothèse y limitativement énumérée de l’article 14 alinéa 2 de la loi du 19 juillet 20046, à savoir lorsque le conseil communal, en approuvant le PAG, y a entériné des modifications proposées par la commission d’aménagement, par le ministre de l’Environnement, respectivement lui soumises à travers les objections et observations présentées au collège échevinal au sens de l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004, et sous la condition cumulative qu’une réclamation contre les modifications ainsi opérées lui soit soumise.

Si un tel avis obligatoire, serait-ce de la commission d’aménagement ou du conseil communal n’était dès lors pas requis en l’espèce, alors que la réclamation telle que soumise au ministre n’a pas concerné une modification intervenue dans le cadre du second vote, force est toutefois de constater que ni la disposition légale précitée, ni aucune autre disposition légale n’empêche le ministre de solliciter les avis de la commission d’aménagement, voire du conseil communal pour toute réclamation lui soumise, et le cas échéant de les suivre, voire même de reprendre les conclusions desdits organes consultatifs à la lettre.

En effet, pour prendre sa décision portant approbation du projet d’aménagement général et prise de position sur les réclamations lui soumises, le ministre reste libre de s’entourer d’experts susceptibles de l’éclairer au mieux sur le bien-fondé de l’ensemble de 6 En vertu du deuxième alinéa de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004 « Il peut approuver le projet dans sa forme originale ou y apporter des modifications qui soit sont proposées par la commission d’aménagement, soit répondent en tout ou en partie à l’avis émis par le ministre ayant l’Environnement dans ses attributions, soit prennent en compte en tout ou en partie des observations et objections présentées. ».ces réclamations et de solliciter leur avis circonstancié, une telle façon de procéder ne portant pas préjudice aux réclamants, mais leur garantissant, au contraire, que leur réclamation soit toisée par le ministre en tout connaissance de cause.

Quant à l’affirmation non autrement circonstanciée du demandeur selon laquelle la commission d’aménagement aurait dépassé en l’espèce son rôle consultatif, celle-ci est également à rejeter dans la mesure où il ressort clairement des pièces versées en cause que dans sa séance du 9 août 2019, celle-ci s’est contentée de rendre son « avis sur les réclamations », de sorte à ne pas avoir outrepassée les attributions lui conférées par le législateur.

Au vu de ces considérations le moyen relatif à une prétendue violation des articles 17 et 18 de la loi du 19 juillet 2004 laisse également d’être fondé.

b) Quant à la légalité interne des décisions attaquées - Quant au moyen relatif à un prolongement cohérent de l’urbanisation Le tribunal rappelle tout d’abord que saisi d’un recours en annulation, sa mission de juge de la légalité exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué et inclut la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute. Dans cette démarche de vérification des faits et des motifs à la base de l’acte déféré, le tribunal est encore amené à analyser si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits dont l’existence est vérifiée, le tribunal étant ainsi appelé à opérer une balance valable et équilibrée des éléments en cause et à vérifier plus particulièrement si l’acte posé est proportionné à son but7.

Il échet ensuite de rappeler qu’aux termes de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:

(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux;

(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire;

(c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables;

(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités;

(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-

dessus;

7 Cour adm. 12 janvier 2021, n°44684C du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu. (f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques.».

L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit, quant à lui, que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».

Il s’ensuit que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs PAG, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations.

Il échet encore de noter que la modification d’un PAG est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire8.

Il convient ensuite de rappeler que la mutabilité des PAG relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné9. Il s’ensuit qu’en se fondant sur des considérations d’ordre urbanistique correspondant à une finalité d’intérêt général, les autorités communales peuvent procéder à des modifications de leur règlementation urbanistique, pourvu toutefois que la décision soit proportionnelle à son objectif et qu’elle soit dépourvue d’erreur d’appréciation, analyse qui sera effectuée ci-après.

Il est constant en cause que sous l’ancien PAG, les parcelles litigieuses étaient classées en « zone de verdure ».

Le PAG sous analyse classe, quant à lui, lesdites parcelles en zone agricole (zone [AGR]).

A cet égard, il convient en premier lieu de noter que le conseil communal justifie le classement retenu par la volonté affichée des autorités compétentes de ne procéder à aucune extension des zones urbanisées, respectivement destinées à être urbanisées, ainsi que par la volonté de procéder avant tout progrès en cause à une densification du tissu urbain existant à l’intérieur de la localité de Heisdorf, le ministre ayant, quant à lui, encore relevé la situation excentrique des parcelles litigieuses et le développement tentaculaire de la localité de Heisdorf qu’engendrait leur urbanisation.

Quant à la motivation affichée des autorités communales de favoriser « une densification douce du tissu urbain existant » et de ne pas procéder à une extension du « périmètre d’agglomération » force est de constater qu’il s’agit non seulement de considérations de pure opportunité politique qui échappent à la compétence du juge administratif, étant rappelé, comme retenu ci-avant, que la mission du juge de la légalité conférée au tribunal à travers l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996 exclut le 8 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Recours en annulation, n° 10 et les autres références y citées.

9 Trib. adm., 7 mars 2001, n° 12233 du rôle, confirmé par Cour adm., 20 décembre 2001, n° 13291C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 192 et les autres références y citées.contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué, mais que ces considérations sont en outre conformes aux objectifs inscrits à l’article 2 précité de la loi du 19 juillet 2004 et plus particulièrement au point (a) du même article.

En ce qui concerne ensuite les considérations relatives à un développement tentaculaire telles que retenues dans la décision ministérielle litigieuse et ressortant également de l’étude préparatoire10, ainsi que du PAG même, lesdits documents illustrant en effet la volonté de la commune de consolider la forme urbaine à l’extrémité nord de la localité de Heisdorf, en urbanisant l’espace libre entre la rue du Cimetière et la rue Jean de Beck au lieu-dit « Hannert der Bamschoul » et le refus de celle-ci de permettre tout développement additionnel à cet endroit, considérations encore reprises en cours d’instance par la commune, force est en premier lieu de constater que le demandeur nie un tel développement tentaculaire en arguant notamment que ses parcelles auraient d’ores et déjà fait partie de la zone urbanisée, respectivement de la zone destinée à être urbanisée, de sorte qu’il n’y aurait, en tout état de cause, pas d’extension de la zone constructible.

Dans la mesure où le tribunal vient toutefois de retenir ci-avant que tout comme sous la nouvelle réglementation urbanistique en vigueur, les parcelles litigieuses étaient, sous l’empire de l’ancien PAG, également classées en dehors de la zone urbanisée, respectivement destinée à être urbanisée, il convient d’ores et déjà de retenir que c’est à tort que le demandeur semble exclure d’office toute possibilité d’un développement tentaculaire.

Ensuite il y a lieu de relever en ce qui concerne la situation des parcelles litigieuses, qu’il ressort de la partie graphique du PAG, que celles-ci sont situées à l’extrémité nord de la localité de Heisdorf, à la frontière de la commune de Lorentzweiler, derrière les jardins d’une rangée de maisons longeant la rue du Cimetière pour s’épanouir, en ce qui concerne leur limite postérieure, dans les champs entourant la localité de Heisdorf. Ces mêmes parcelles d’une contenance totale 99 ares et 20 centiares forment11 une bande d’environ 258 mètres de long et de 50 mètres de large, ce site présentant dès lors une envergue considérable. Force est encore de constater qu’à part les parcelles longeant la rue du Cimetière et qui sont attenantes aux parcelles litigieuses, ces dernières ne sont entourées que de fonds non construits, principalement classés en zone [AGR] et forment un écran de verdure entre les communes de Steinsel et de Lorentzweiler.

Au vu de cette situation excentrique des fonds litigieux et du classement des fonds avoisinants, leur classement en zone [HAB-1], tel que sollicité par le demandeur, aurait inévitablement contribué à un développement tentaculaire et désordonné de la localité, et aurait partant été contraire aux objectifs d’intérêt général d’une utilisation rationnelle du sol et d’un développement harmonieux des structures urbaines, tels que visés par l’article 2 précité de la loi du 19 juillet 2004.

Il convient dès lors de retenir qu’en classant l’intégralité desdites parcelles en zone [AGR] et en marquant ainsi son intention de restreindre l’extension de la zone constructible de la localité de Heisdorf le long de la rue du Cimetière tout en évitant ainsi toute aggravation d’une situation d’ores et déjà insatisfaisante d’un point de vue urbanistique, à savoir une urbanisation tentaculaire au nord de ladite localité, la commune a veillé à un urbanisme 10 pages 11 et 12 de l’étude préparatoire - section 2 : concept de développement, disponible sur https://www.steinsel.lu/environnement-mobilite/paq-plan-damenaqement-general/paq-2/.

11 Site Géoportail.cohérent, harmonieux et en conformité avec les objectifs retenus à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, étant rappelé à cet égard que l’accent mis sur un développement concentrique d’une agglomération par exclusion, dans la mesure du possible, de toute excroissance d’ordre tentaculaire ou désordonnée répond à des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations de nature à tendre à confluer de manière utile avec l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné et est de nature à tendre à une finalité d’intérêt général12.

Cette conclusion n’est pas énervée par l’affirmation du demandeur selon laquelle la parcelle située côté nord des fonds litigieux, et directement adjacente à ceux-ci, inscrite au cadastre de la commune de Lorentzweiler sous le numéro …, section C de Bofferdange, serait, dans le cadre de la refonte du PAG de cette même commune, classée en zone [HAB-1], superposée d’une zone d’aménagement différé, de sorte que le même classement s’imposerait pour les parcelles litigieuses afin de « créer une continuité urbanistique » entre ces deux localités.

En effet, et tel que relevé à juste titre par les défenderesses, force est de constater que si la parcelle dont se prévaut le demandeur est certes dans le cadre du projet d’aménagement général de la commune de Lorentzweiler en zone [HAB-1], superposée par une « Zone soumise à un plan d’aménagement particulier "nouveau quartier" », une « Zone d’aménagement différé » et une « Zone de servitude urbanisation - intégration paysagère », il ressort toutefois de l’étude préparatoire du PAG de la commune de Lorentzweiler et plus particulièrement du schéma directeur Bofferdange « Auf den Gründen », dans sa version de février 2020, tel que versé en cause par la partie étatique, schéma directeur qui englobe notamment la parcelle dont se prévaut le demandeur, et qui renseigne sur le concept tel que développé et envisagé par la commune pour les fonds en question, et plus particulièrement de l’esquisse « Konzeptskizze » figurant à la page 7 in fine du même schéma directeur, que ladite parcelle fera partie des espaces de verdure et qu’il n’est pas envisagé par la commune de Lorentzweiler de l’urbaniser à court terme.

C’est partant à tort que le demandeur fait plaider que le classement de ses parcelles en zone [HAB-1] permettrait de créer une continuité urbanistique entre les communes de Lorentzweiler et de Steinsel.

Cette conclusion n’est également pas énervée par les deux jugements du tribunal administratif13 et l’arrêt de la Cour administrative14 dont se prévaut le demandeur, alors que ces jugements ont trait à des fonds dont la situation n’est pas comparable à celle des fonds sous analyse. En effet, et en ce qui les prédits jugements du tribunal administratif, force est de constater qu’après avoir consacré le principe que le fait de vouloir éviter tout développement tentaculaire « répond indubitablement à des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations de nature à confluer de manière utile avec l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné et est de nature à tendre à une finalité d’intérêt général », le tribunal est toutefois arrivé à la conclusion au vu de la situation spécifique des fonds concernés et suite à une visite des lieux, qu’une inclusion de ces fonds dans la zone constructible aurait pour effet d’arrondir le tissu urbain de la localité vers son côté nord, ce qui n’est toutefois pas le cas en l’espèce, alors que le classement des fonds 12 Trib. adm.,4 décembre 2002, n° 14923 du rôle, confirmé par Cour adm., 1er juillet 2003, n°15879C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 153 et les autres références y citées.

13 Trib. adm., 1er juin 2006, n°s 20501 et 20502 du rôle, disponibles sur www.ja.etat.lu.

14 Cour adm., 10 avril 2008, n° 23265C du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu. litigieux en zone constructible aurait comme unique conséquence d’aggraver le développement tentaculaire d’ores et déjà existant à cet endroit et ne conduirait en aucun cas à arrondir le tissu urbain existant.

Quant à l’arrêt de la Cour tel qu’invoqué par le demandeur, force est de constater que celui-ci a validé « la démarche précise d’inclure dans le périmètre d’agglomération non plus seulement une bande de terrains le long de la route nationale, mais d’urbaniser l’entièreté des terrains situés entre ladite route nationale et la rue parallèle », situation non comparable à celle sous analyse alors que les parcelles litigieuse ne sont pas situés entre la route nationale (rue de Luxembourg) et la rue parallèle (rue du Cimetière), mais bien derrière une rangé de maison existantes longeant la seule rue du Cimetière.

En ce qui concerne ensuite les développements du demandeur relatifs à la rue perpendiculaire à la rue du Cimetière, il convient de relever qu’outre le fait qu’il s’agit, d’après les explications circonstanciées de la commune, d’une voirie d’à peine 4 mètres de large, laquelle permet difficilement le passage de 2 voitures et qui a été aménagée en vue de la seule desserte des immeubles existants à cet endroit, voirie qui est dès lors actuellement inadéquate pour desservir les fonds du demandeur, lesquels présentent, comme retenu ci-avant, une envergure considérable, qu’en tout état de cause, l’existence d’une telle voirie ne saurait invalider les conclusions retenues ci-avant quant à un développement tentaculaire et une urbanisation malsaine de la localité de Heisdorf en cas de classement des parcelles litigieuses en zone constructible.

Au vu de ces considérations l’ensemble des développements du demandeur tenant à un prétendu prolongement cohérent de l’urbanisation laissent d’être fondés.

Finalement, et pour être tout à fait complet et pour autant que le demandeur, en affirmant que le classement retenu affecterait son droit de propriété ait entendu se prévaloir d’une violation de l’article 16 de la Constitution, il échet de rappeler l’arrêt rendu par la Cour constitutionnelle en date du 4 octobre 201315, par lequel celle-ci, tout en consacrant le principe de la mutabilité des plans d’aménagement général et en soulignant que le juge administratif n’était pas autorisé à sanctionner un reclassement d’un terrain précédemment classé en zone constructible en zone non constructible, mais que les propriétaires concernés pouvaient se pourvoir, le cas échéant, devant le juge judiciaire en vue de l’allocation d’une indemnité éventuelle, a déclaré contraires à l’article 16 de la Constitution les dispositions de la loi du 19 juillet 2004 posant en principe que les servitudes résultant d’un PAG n’ouvrent droit à aucune indemnité et prévoyant des exceptions à ce principe qui ne couvrent pas toutes les hypothèses dans lesquelles la privation de la jouissance du terrain frappé par une telle servitude est hors de proportion avec l’utilité publique.

Dans le même arrêt, la Cour constitutionnelle a réaffirmé la considération qu’elle avait retenue dans son arrêt du 26 septembre 2008, selon laquelle un changement dans les attributs de la propriété, qui est à tel point substantiel qu’il prive celle-ci d’un de ses aspects essentiels, peut constituer une expropriation. Dans ledit arrêt la Cour constitutionnelle n’a ainsi pas retenu que de manière générale toute servitude d’urbanisme constituait une expropriation, mais elle a en revanche retenu de manière nuancée que seul un changement dans les attributs de la propriété à tel point substantiel qu’il prive celle-ci d’un de ses aspects essentiels peut constituer une expropriation.

15 Cour constitutionnelle, arrêt du 4 octobre 2013, inscrit sous le numéro 00101 du registre.

Or, en l’espèce, le classement opéré n’a entraîné aucun changement dans les attributs de la propriété du demandeur, étant donné que les fonds n’ont, tel que retenu ci-avant, jamais été constructibles pour n’avoir jamais été classés en zone constructible, de sorte que les développements relatifs à une atteinte au droit de propriété du demandeur laissent également d’être fondés.

- Quant au moyen relatif à l’étude environnementale préalable Le demandeur conclut encore à l’annulation des décisions sous analyse en arguant que la conclusion du ministre selon laquelle les parcelles litigieuses n’auraient pas été soumises à une SUP serait inopérante.

S’il est vrai, tel que l’affirme à juste titre le demandeur, que la Cour administrative dans son arrêt du 15 décembre 2016, n°38129C a certes qualifié le refus du conseil communal de faire droit à une objection d’un propriétaire visant à classer les fonds lui appartenant en zone constructible comme étant d’une « rigidité non admissible » pour avoir été basé sur le seul fait que les fonds en question n’auraient pas été soumis à une SUP et que un tel argument ne saurait justifier ladite décision de refus, elle a toutefois encore, dans ce même arrêt, précisé qu’il appartient d’abord au conseil communal et puis au ministre, respectivement aux juridictions administratives « de toiser le mérite de l’objection, puis de la réclamation sur base des éléments d’ordre urbanistique en présence » et par la suite, de renvoyer le cas échéant le dossier devant le collège échevinal pour voire faire confectionner la SUP.

Force est de constater qu’en l’espèce, tant le conseil communal que le ministre, ont toisé le mérite des objections, respectivement de la réclamation, telles qu’introduites par le demandeur en arguant notamment qu’il y a lieu de procéder, avant toute extension de la zone constructible, à une densification du tissu urbain existant et que le classement des parcelles litigieuses en zone [HAB-1] aura comme conséquence un urbanisme malsain et plus particulièrement un développement tentaculaire de la localité de Heisdorf.

Dès lors, et si le ministre a certes encore précisé que les terrains litigieux n’ont pas fait l’objet d’une SUP, cette précision, intervenue d’après les explications circonstanciées et non contestées de la partie étatique, en réponse aux développements ayant figuré dans la réclamation adressée au ministre selon lesquels aucune servitude environnementale ne grèverait les fonds litigieux, n’affecte en rien la légalité des décisions litigieuses, lesquelles prennent, tel que souligné ci-avant, explicitement position sur les objections du demandeur.

Dans la mesure où le ministre ne s’est pas contenté de motiver son refus par l’absence d’une SUP, mais a avancé des motifs urbanistiques justifiant le refus opposé au demandeur, aucune rigidité non admissible ne saurait être retenue en l’espèce, de sorte que les développements afférents sont également à rejeter.

- Quant au moyen relatif à une violation de l’article 10bis de la Constitution Finalement, et en ce qui concerne la violation alléguée de l’article 10bis de la Constitution, il convient de rappeler que le principe constitutionnel de l’égalité devant la loi, tel qu’inscrit à l’article 10bis de la Constitution, suivant lequel tous les Luxembourgeois sontégaux devant la loi, applicable à tout individu touché par la loi luxembourgeoise si les droits de la personnalité, et par extension les droits extrapatrimoniaux sont concernés, ne s’entend pas dans un sens absolu, mais requiert que tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit soient traités de la même façon. Le principe d’égalité de traitement est compris comme interdisant le traitement de manière différente de situations similaires, à moins que la différenciation soit objectivement justifiée16.

En l’espèce, le demandeur entend comparer la situation des parcelles litigieuses à celle d’une parcelle portant le numéro cadastral … et qui est desservie par la voie perpendiculaire à la rue du Cimetière. Or, il ressort tant de la partie graphique du PAG que des explications des défenderesses que la parcelle dont fait état le demandeur ne se trouve pas dans la même situation que les parcelles litigieuses, alors qu’elle avait d’ores et déjà été classée en zone constructible sous l’ancien PAG et surtout, qu’elle est située entre deux rues parallèles, à savoir la rue du Cimetière et la rue Jean de Beck, de sorte que son urbanisation, de même que celle des autres parcelles situées entre les prédites rues parallèles et classées en zone HAB-1 soumises à un plan d’aménagement particulier, contribue à arrondir la zone constructible.

Dans la mesure où la situation des parcelles litigieuses est dès lors loin d’être similaire à celles de la parcelle portant le numéro cadastral …, l’invocation de l’article constitutionnel en question manque de caractère pertinent à la base. Une mise en œuvre utile du principe contenu à l’article 10bis de la Constitution ne peut dès lors s’envisager, de sorte que le moyen y relatif est également à rejeter.

Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le recours en annulation sous analyse pour n’être fondé en aucun de ses moyens.

3. Quant à la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure formulée par Monsieur … Le demandeur sollicite la condamnation de la partie étatique, ainsi que de la commune, solidairement, sinon in solidum, sinon chacun pour le tout, à lui payer une indemnité de procédure de 3.000,- euros sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 10 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, demande qui est à rejeter compte tenu de l’issue du litige.

Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement ;

reçoit le recours en annulation en la forme ;

au fond, le déclare non justifié partant en déboute ;

rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par le demandeur ;

16 Trib. adm. 12 janvier 1999, n° 10800 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Lois et règlements, n° 8 et les autres références y citéescondamne le demandeur aux frais et dépens.

Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique de vacation du 1er septembre 2021 par :

Thessy Kuborn, vice-président, Géraldine Anelli, premier juge, Marc Frantz, juge, en présence du greffier Marc Warken.

s.Marc Warken s.Thessy Kuborn Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 1er septembre 2021 Le greffier du tribunal administratif 22

Source :

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Origine de la décision

Formation : Troisième chambre
Date de la décision : 31/08/2021
Date de l'import : 14/09/2021

Fonds documentaire ?:

Interview de JP Jean secrétaire général de l’AHJUCAF dans « Le Monde du droit » sur l’accès à la jurisprudence francophone.


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