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§ Luxembourg, Tribunal administratif, 00 septembre 2021, 43804

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Numérotation :

Numéro d'arrêt : 43804
Identifiant URN:LEX : urn:lex;lu;tribunal.administratif;arret;2021-09-00;43804 ?

Texte :

Tribunal administratif N° 43804 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 19 novembre 2019 3e chambre Audience publique de vacation du 1er septembre 2021 Recours formé par la société à responsabilité limitée … SARL et la société à responsabilité limitée … SARL, …, contre trois délibérations du conseil communal de Bertrange et contre une décision du ministre de l’Intérieur, en matière de plan d’aménagement général

___________________________________________________________________________

JUGEMENT

Vu la requête inscrite sous le numéro 43804 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 19 novembre 2019 par la société anonyme ELVINGER HOSS PRUSSEN SA, établie et ayant son siège social à L-1340 Luxembourg, 2, place Winston Churchill, immatriculée au registre de commerce et des sociétés à Luxembourg, sous le numéro B 209.469, inscrite sur la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, représentée aux fins des présentes par Maître Nathalie PRUM-CARRE, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée … SARL, établie et ayant son siège social à L-…, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son gérant actuellement en fonctions, ainsi qu’au nom de la société à responsabilité limitée … SARL, établie et ayant son siège social à L-…, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par ses gérants actuellement en fonctions, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de :

1) la délibération du conseil communal de la commune de Bertrange du 8 juin 2018 portant mise sur orbite de la procédure de refonte du plan d’aménagement général de la commune de Bertrange ;

2) la délibération du conseil communal de la commune de Bertrange du 10 janvier 2019 portant adoption du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite, de la commune de Bertrange, 3) la délibération du conseil communal de la commune de Bertrange du 15 mars 2019 par laquelle il a été décidé de ne pas procéder à un vote complémentaire sur le projet d’aménagement général tel que sollicité par le ministre de l’Environnement et ;

4) la décision du ministre de l’Intérieur du 19 juillet 2019 portant approbation de la délibération du conseil communal de la commune de Bertrange du 10 janvier 2019 et ayant déclaré recevable, mais non fondée sa réclamation ;

Vu l’exploit de l’huissier de justice Josiane GLODEN demeurant à Esch-sur-Alzette, du 20 novembre 2019, portant signification de ce recours à l’administration communale de Bertrange, établie à L-8058 Bertrange, 2, Beim Schlass, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;

1 Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 21 novembre 2019 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la commune de Bertrange, préqualifiée ;

Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 2 décembre 2019 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA, inscrite au barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F.

Kennedy, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B186371, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 7 février 2020 par Maître Steve HELMINGER, au nom de la commune de Bertrange ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 18 février 2020 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA, au nom de l’Etat du Grand-

Duché de Luxembourg ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 18 mars 2020 par la société anonyme ELVINGER HOSS PRUSSEN SA au nom de la société à responsabilité limitée … SARL et de la société à responsabilité limitée … SARL, préqualifiées ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 24 avril 2020 par Maître Steve HELMINGER, au nom de la commune de Bertrange ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 10 juin 2020 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

Vu l’article 1er de la loi du 19 décembre 2020 portant adaptation temporaire de certaines modalités procédurales en matière civile et commerciale1 ;

Vus les communications de la société anonyme ELVINGER HOSS PRUSSEN SA, de Maître Steve HELMINGER et de la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA suivant lesquelles ceux-ci marquent leur accord à ce que l’affaire soit prise en délibéré sans leur présence ;

Vu les pièces versées en cause ainsi que les actes critiqués ;

Le juge-rapporteur entendu en son rapport à l’audience publique du 21 avril 2021.

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1 « Les affaires pendantes devant les juridictions administratives, soumises aux règles de la procédure écrite et en état d’être jugées, pourront être prises en délibéré sans comparution des mandataires avec l’accord de ces derniers. » 2 Lors de sa séance publique du 8 juin 2018, le conseil communal de Bertrange, ci-après dénommé le « conseil communal », fut saisi par le collège des bourgmestre et échevins de la même commune, ci-après dénommé le « collège échevinal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par la « loi du 19 juillet 2004 », d’un projet d’aménagement général pour la commune de Bertrange qu’il mit sur orbite en conséquence à travers un vote positif, de sorte que le collège échevinal put procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.

Par courrier remis en mains propres au collège échevinal en date du 13 juillet 2018, la société à responsabilité limitée … SARL, désignée ci-après par « la société … » , propriétaire d’une parcelle inscrite au cadastre de la commune de Bertrange, section A de Bertrange, sous le numéro … et la société à responsabilité limitée … SARL, désignée ci-après par « la société … », propriétaire de deux parcelles inscrites au cadastre de la commune de Bertrange, section A de Bertrange, sous les numéros … et …, firent valoir ses objections à l’encontre du projet d’aménagement général de ladite commune.

Lors de sa séance publique du 10 janvier 2019, le conseil communal approuva :

« A. avec toutes les voix sur 12 membres présents :

[…] les propositions de modification du PAG du collège des bourgmestre et échevins sur base des avis de la commission aménagement et du Ministre du Développement durable et des Infrastructures et des analyses y relatives reprises dans les deux documents annexés datés au 14 décembre 2018, dressés par le bureau d’urbanistes Isabelle Van Driessche, comportant 31 pages respectivement 10 pages, et faisant partie intégrante de la présente décision, », procéda :

« […] par la suite au vote sur la recevabilité en la forme et quant au fond des observations et objections transmises au collège des bourgmestre et échevins, », décida :

« B. […] avec toutes les voix sur 13 membres présents :

1. d’adopter les propositions faites par le collège des bourgmestre et échevins en ce qui concerne les suites à réserver aux réclamations conformément au document annexé, daté au 3 janvier 2019, composant 65 pages, et faisant partie intégrante de la présente décision, […] » et adopta :

« C. avec toutes les voix sur 13 membres présents :

[…] le projet d’aménagement général, partie écrite et partie graphique, telle qu’elles ont été modifiées suite aux réclamations et avis ministériels reçus et à l’ensemble des décisions énoncées ci-avant, […] ».

3 En ce qui concerne les objections introduites par les sociétés … et …, les propositions du collège échevinal avaient été libellées comme suit :

« […] Réclamation n°65 – … S.à r.l. et … S.à r.l.

Les réclamants, propriétaires des parcelles …, … et …, demandent soit le reclassement de leurs parcelles en une zone spéciale, soit un reclassement en « zone d’activités économiques communale – Type 2 », afin de permettre le maintien et le développement des installations servant à l’entreposage d’hydrocarbures. Ils font en outre des remarques sur la zone à risque concernant la sécurité et la santé des personnes et demandent en plus la suppression de la zone soumise à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier qui couvre leurs parcelles.

Conclusions du collège échevinal :

La réclamation introduite par Messieurs … et …, portant la date du 13 juillet 2018, réceptionnée par la commune de Bertrange en date du 13 juillet 2018, est recevable quant à la forme pour avoir été introduite dans les délais légaux.

Les réclamant ont été convoqués à une réunion en date du 15 novembre 2018 à 15h20 en vue de l’aplanissement des différends, réunion à laquelle se sont présentées, M. … accompagnée de l’avocate Maître Nathalie PRÜM.

Les différents sites des compagnies pétrolières, situés sur le territoire de la commune de Bertrange et classés dans le PAG en secteur pétrolier, sont reclassés dans le projet du nouveau PAG en zone ECO-c1 respectivement en zone MIX-u, superposées d’une zone nouveau quartier et d’une zone d’aménagement différé. Une relocalisation des dépôts pétroliers étant prévu à moyen terme, ce classement constitue la vision de la commune du développement des fonds en question au futur.

Bien évidemment, le collège échevinal comprend qu’une certaine flexibilité doit être accordée pour les sites en question alors que la relocalisation des dépôts n’est pas définie dans le temps, et qu’il est par exemple nécessaire de procéder à des travaux qui sont nécessaires, voire même imposés par des directives nationales ou européennes, pour des raisons de sécurité.

Le collège échevinal propose partant au conseil communal de faire droit à la réclamation des sociétés … S.à r.l. et … S.à r.l. en procédant aux modification suivantes :

1) La zone définie à l’article 6.1. Zone d’activités économiques communale – Type 1 [ECO-c1] est à modifier en ajoutant la phrase suivante :

Les locaux administratifs liés aux activités principales ainsi qu’aux activités présentes sur le site sont en outre admis.

2) L’article 16.1 relative à la zone soumise à un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » est à compléter par les dispositions suivantes :

Pour les constructions existantes situées dans les sites des entreprises à risque (loi du 28 avril 2017 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des 4 substances dangereuses et portant modification de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés) des travaux peuvent exceptionnellement être admis sans qu’un PAP soit nécessaire, ceci au conditions suivantes ● que les travaux visés servent à l’augmentation de la sécurité ou ● que les travaux visés concernent l’implantation de nouvelles technologies pour l’emploi des biocarburants ou ● que les travaux visés respectent les affectations permises par la zone de base du PAG et n’augmentent pas la surface construite brute existante de plus de 25 m2.

3) L’article 17 relative aux zones d’aménagement différé est à compléter par les dispositions suivantes :

Pour les constructions existantes situées dans cette zone des travaux peuvent exceptionnellement être admis sans qu’une modification du plan d’aménagement général ni l’établissement d’un PAP soient nécessaires, ceci à condition que les travaux respectent les affectations permises par la zone de base du PAG et n’augmentent pas la surface brute existante de plus de 25m2.

Pour les constructions existantes dans les sites des entreprises à risque (loi du 28 avril 2017 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses et portant modification de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés) des travaux peuvent être exceptionnellement admis sans qu’une modification du plan d’aménagement général ni l’établissement d’un PAP ne soient nécessaires, ceci aux conditions suivantes ● que les travaux visés servent à l’augmentation de la sécurité ou ● que les travaux visés concernent l’implantation de nouvelles technologies pour l’emploi des biocarburants ou ● que les travaux visés respectent les affectations permises par la zone de base du PAG et n’augmentent pas la surface construite brute existante de plus de 25 m2. […] ».

Par courrier de leur mandataire du 28 janvier 2019, les sociétés … et … introduisirent auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par le « ministre » une réclamation à l’encontre de la décision du conseil communal du 10 janvier 2019 portant adoption définitive du projet d’aménagement général.

Par décision du 19 juillet 2019, le ministre approuva la délibération du conseil communal du 10 janvier 2019 portant adoption du projet d’aménagement général et déclara la réclamation des sociétés … et … recevable et partiellement fondée.

Ladite décision ministérielle est libellée comme suit :

« […] Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve les délibérations du conseil communal du 10 janvier 2019 et 15 mars 2019 portant adoption du 5 projet de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la commune de Bertrange, présenté par les autorités communales.

La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément aux exigences des articles 10 et suivants de la loi précitée du 19 juillet 2004.

La Commission d’aménagement a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 8 mai 2019.

Le conseil communal a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 13 mai 2019.

Conformément à l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, j’ai fait droit à certaines objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement général.

Les modifications ainsi apportées à la partie graphique sont illustrées dans la présente décision et en font partie intégrante. Les autorités communales sont tenues de me faire parvenir les plans et documents modifiés suite aux réclamations déclarées fondées par la présente décision, pour signature. Les autorités communales sont également tenues de me faire parvenir les documents adaptés à la présente décision ayant trait au « plan d’aménagement particulier "quartier existant" [PAP QE] ».

Il est statué sur les réclamations émanant de […] Maître Nathalie Prüm-Carré au nom et pour le compte des sociétés … et … SàRL […] Ad réclamation … et … s.à r.l.

Les réclamantes s’opposent au classement des parcelles cadastrales n°s … et … (……) et … (… s.à r.l.) en « zone d’activités économiques communale type 1 [ECO-c1] superposée d’une zone soumise à un plan d’aménagement particulier "nouveau quartier" », d’une « zone d’aménagement différé [ZAD] » et d’une « zone à risques concernant la sécurité et la santé des personnes ».

Elles revendiquent le classement en « zone spéciale "secteur pétrolier" » comme sous l’ancien plan d’aménagement général, sinon en « zone d’activités économiques communale type 2 [ECO-c2] », ainsi que la levée de la « zone à risques concernant la sécurité et la santé des personnes ». Finalement, au niveau du PAP, elles réclament l’intégration en « zone soumise à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier "quartier existant" [PAP QE] ».

Le classement en « zone d’aménagement différé [ZAD – PAP NQ] » est justifié, alors qu’il tend vers un redéveloppement global du site dans l’objectif d’une revalorisation, ce qui nécessitera inévitablement aussi la réalisation de nouvelles infrastructures de viabilisation.

Qui plus est, il y a lieu de constater que la commune a d’ores et déjà procédé en cours de procédure à des adaptations aux fins de permettre certains travaux de construction et d’aménagement sur les parcelles litigieuses sans devoir procéder à l’élaboration d’un [PAP NQ].

6 Quant à la zone à risques, il est exact que le règlement grand-ducal prévu à l’article 21(2) de la loi du 28 avril 2017 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses n’a pas encore été adopté. Toutefois, il convient de rappeler que l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain impose aux communes la charge de garantir la sécurité publique, de manière à ce que la zone en question revête une utilité dans une optique de bonne administration. Par ailleurs, il y a lieu de considérer que la délimitation de la zone est explicitement renseignée comme n’ayant qu’une valeur indicative.

La réclamation est dès lors non fondée.

Par contre, c’est à juste titre que les réclamantes soulèvent une incohérence entre les partie écrite et graphique du plan d’aménagement général, dans la mesure où il est tantôt fait référence à une « zone à risques concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses », tantôt à une « zones à risques concernant la sécurité et la santé des personnes ». Dans un souci de cohérence, il y a lieu de remplacer le terme « zones à risques concernant la sécurité et la santé des personnes ». […] ».

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 19 novembre 2019, les sociétés … et … introduisirent un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de :

1) la délibération du conseil communal de la commune de Bertrange du 8 juin 2018 portant mise sur orbite de la procédure de refonte du plan d’aménagement général de la commune de Bertrange ;

2) la délibération du conseil communal de la commune de Bertrange du 10 janvier 2019 portant adoption du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite, de la commune de Bertrange ;

3) la délibération du conseil communal de la commune de Bertrange du 15 mars 2019 par laquelle il a été décidé de ne pas procéder à un vote complémentaire sur le projet d’aménagement général tel que sollicité par le ministre de l’Environnement et ;

4) la décision du ministre de l’Intérieur du 19 juillet 2019 portant approbation de la délibération du conseil communal de la commune de Bertrange du 10 janvier 2019 et ayant déclaré recevable, mais non fondée sa réclamation.

I. Quant à la compétence Les décisions sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé2, étant précisé que le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision ministérielle du 19 juillet 2019 ayant statué sur les réclamations introduites par les demanderesses, intervenues dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.

Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant 2 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes réglementaires, n° 51 et les autres références y citées.

7 organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par la « loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire.

Le tribunal est partant incompétent pour statuer sur le recours en réformation introduit à titre principal. Il est en revanche compétent pour statuer sur le recours en annulation introduit à titre subsidiaire.

II. Quant à la recevabilité La commune de Bertrange et la partie étatique soulèvent l’irrecevabilité du recours sous analyse en ce qu’il vise la délibération du conseil communal du 8 juin 2018, au motif, en substance, qu’il ne s’agirait que d’un accord – dépourvu de caractère décisionnel – donné au collège échevinal pour entamer la procédure d’adoption du plan d’aménagement général, ci-

après désigné par « PAG », et ne constituerait ni un acte administratif à caractère réglementaire ni une décision administrative individuelle, ainsi que cela se dégagerait de la jurisprudence des juridictions administratives.

Dans leur mémoire en réplique, les sociétés … et … déclarent se rapporter à prudence de justice sur ce point.

Il échet de rappeler que l’acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux doit constituer une véritable décision de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale de celui qui réclame. N’ont pas cette qualité de décision faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, les informations données par l’administration, tout comme les déclarations d’intention ou les actes préparatoires d’une décision3.

Dans un arrêt du 15 décembre 2016, portant le numéro 38139C du rôle, la Cour administrative a précisé la nature juridique du vote du conseil communal prévu par l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004. Dans l’arrêt en question, la Cour administrative, après avoir relevé qu’avant la prise d’effet des modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par celle du 28 juillet 2011, les PAG étaient soumis à la « […] procédure classique d’adoption et d’approbation […] en deux temps [qui] comprenait d’abord un vote provisoire par le conseil communal contre lequel des objections étaient ouvertes, elles-mêmes vidées par le même conseil communal à travers le vote définitif, contre lequel des réclamations pouvaient être introduites devant le ministre de l’Intérieur qui, dans le cadre de ses attributions de tutelle d’approbation, était amené à vider les réclamations ainsi portées devant lui, et à approuver ou non le PAG, de sorte à revêtir une double casquette à ce sujet. […] », et après avoir précisé que dans le cadre de cette procédure classique « […] le conseil communal, en adoptant provisoirement un projet de PAG, avait en quelque sorte fait sien le projet d’une manière effective en l’adoptant à un premier stade, quitte à ce que des objections puissent être formulées relativement à cette première adoption communale […] », a constaté que cette procédure avait été modifiée par ladite loi du 28 juillet 2011. Ainsi, l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit, dans sa version modifiée, que le conseil communal délibère sur le projet d’aménagement général, tel qu’il lui est présenté par le collège échevinal, ensemble avec l’étude préparatoire, le rapport de présentation ainsi que, le cas échéant, le rapport sur les 3 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, confirmé sur ce point par Cour adm., 19 février 1998, n° 10263C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes administratifs, n° 63 et les autres références y citées.

8 incidences environnementales, et qu’en cas de vote positif, le collège échevinal peut lancer les différentes procédures de consultation. L’article 14 de la même loi, quant à lui, prévoit, dans sa version modifiée, que le projet d’aménagement général ensemble avec toutes les pièces mentionnées à l’article 10 est soumis au conseil communal avec l’avis de la commission d’aménagement et, le cas échéant, avec l’avis du ministre ayant dans ses attributions l’environnement, le rapport sur les incidences environnementales, les réclamations et les propositions de modifications du collège échevinal. Le conseil communal peut ensuite approuver le projet tel que présenté ou y apporter des modifications issues des propositions de la commission d’aménagement, de l’avis émis par le ministre de l’Environnement ou encore des observations et objections présentées. Enfin, le conseil communal peut renvoyer le dossier devant le collège des bourgmestre et échevins - qui est tenu de recommencer la procédure prévue aux articles 10 et suivants - lorsqu’il entend apporter d’autres modifications au projet d’aménagement général.

A partir d’une lecture combinée des articles 10 à 14 de la loi du 19 juillet 2004, tels que résultant de la modification du 28 juillet 2011, la Cour administrative est arrivée à la conclusion que le vote du conseil communal prévu à l’article 10, alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004, dans sa version applicable depuis la modification par la loi du 28 juillet 2011, n’est plus comparable à l’adoption provisoire du plan d’aménagement général – prévue par l’ancienne version dudit article – et ne peut dès lors plus être analysé en adoption du projet de plan, mais en une sorte de « mise sur orbite » dudit projet, respectivement en un « feu vert » donné au collège échevinal pour procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la même loi. La Cour administrative a encore retenu que l’opération visée à l’article 14 consiste en règle générale dans l’adoption unique et définitive par le conseil communal du projet d’aménagement général qui devient le plan d’aménagement général adopté par l’organe compétent de la commune. Cette adoption peut se faire soit sous la forme originale, soit, dans la majorité des cas, sur les modifications opérées par le conseil communal compte tenu des consultations menées.

Ainsi, le vote positif émis par le conseil communal, en application de l’article 10, alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004, ne constitue qu’une « […] mise sur orbite [du] projet […] », respectivement un « feu vert » que le conseil communal donne au collège échevinal pour continuer la procédure et pour procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004, après avoir constaté que le projet est suffisamment élaboré à cette fin.

Or, une telle « mise sur orbite », respectivement un tel « feu vert », qui n’emporte aucune adoption ou approbation du projet d’aménagement général, mais qui traduit le seul constat du conseil communal que le projet est suffisamment élaboré pour que le collège échevinal puisse continuer la procédure, ne fait que préparer l’adoption ultérieure de ce projet, sans être susceptible de produire par elle-même, respectivement par lui-même des effets juridiques sur la situation personnelle ou patrimoniale des administrés, de sorte à constituer, non pas un acte administratif de nature à faire grief, mais un simple acte préparatoire ne pouvant, en tant que tel, faire l’objet d’un recours contentieux4.

Il s’ensuit que le recours en annulation est à déclarer irrecevable pour autant qu’il vise la délibération du conseil communal du 8 juin 2018.

4 Trib. adm., 25 septembre 2017, n° 37637 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes règlementaires, n° 58 et les autres références y citées.

9 Les parties défenderesses concluent encore à l’irrecevabilité du recours sous analyse pour autant qu’il est dirigé contre la délibération du conseil communal du 15 mars 2019 en arguant en substance qu’il s’agirait d’une décision ne portant pas préjudice aux demanderesses pour être étrangère à la présente affaire, de sorte que ces dernières n’auraient pas d’intérêt à agir contre la décision en question.

Dans leur mémoire en réplique, les demanderesses déclarent se rapporter à prudence de justice en ce qui concerne le moyen d’irrecevabilité leur ainsi opposé.

Il y a lieu de rappeler que, conformément aux articles 2, paragraphe (1) et 7 de la loi du 7 novembre 1996, l’acte émanant d’une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit constituer, dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte de nature à produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame. Si le caractère décisoire de l’acte attaqué est une condition nécessaire à la recevabilité du recours contentieux, il n’est pas pour autant une condition suffisante. En effet, pour être susceptible de faire l’objet d’un recours la décision critiquée doit encore être de nature à faire grief, c’est-à-dire être de nature à produire par elle-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame5.

En effet, le législateur luxembourgeois n’a pas prévu dans le chef des juridictions de l’ordre administratif un recours en annulation ouvert directement contre toute disposition à caractère réglementaire, mais a limité le recours direct en annulation à l’encontre d’un acte administratif à caractère réglementaire aux seuls actes de nature à produire un effet direct sur les intérêts privés d’une ou de plusieurs personnes dont ils affectent immédiatement la situation sans nécessiter pour autant la prise d’un acte administratif individuel d’exécution6.

Le tribunal est encore amené à relever qu’il r…rt d’une jurisprudence constante de la Cour administrative7 que le recours introduit devant le juge administratif contre un projet d’aménagement général communal n’est recevable qu’à condition de l’épuisement de la procédure non contentieuse de réclamation, entraînant qu’en particulier l’omission d’emprunter la voie de la réclamation durant la procédure d’adoption d’un projet entraîne l’irrecevabilité omisso medio du recours devant le juge administratif. En contrepartie, peu importe que cette réclamation ait été déclarée irrecevable ou non fondée par le ministre, le réclamant en question dispose d’un intérêt à voir vérifier la légalité de la décision ministérielle prise à son encontre et, plus loin, de la délibération communale ainsi approuvée, de sorte que son recours en annulation est recevable sous l’aspect de l’intérêt à agir au-delà de toutes autres considérations.

Quant à la recevabilité du recours en annulation dirigé contre la délibération du conseil communal 15 mars 2019, force est d’abord de constater que celle-ci n’a pas fait l’objet d’une réclamation auprès du ministre de la part des demanderesses sans que ces dernières n’allèguent et a fortiori établissent que les formalités de publicité n’auraient pas été respectées pour ledit acte, de sorte qu’en vertu de la jurisprudence, précitée, de la Cour 5 Trib. adm., 18 juin 1998, n° 10617 et 10618 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes administratifs, n° 40 et les autres références y citées.

6 Trib. adm., 16 février 2000, n° 11491 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes réglementaires, n° 2 et les autres références y citées.

7 Cour adm., 17 avril 2008, n° 23846C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 292 et les autres références y citées.

10 administrative, elles ne peuvent a priori pas se prévaloir d’un intérêt à agir contre la délibération en question.

Par ailleurs, la délibération litigieuse est a priori sans incidence concrète sur la situation personnelle des demanderesses.

En effet, force est de constater qu’il ressort tant des pièces versées en cause, que des explications circonstanciées des parties défenderesses qu’à travers ladite délibération le conseil communal a refusé de procéder à un vote complémentaire dans le cadre de la procédure d’adoption du PAG, tel qu’il y avait été invité par le ministre de l’Environnement dans un précédent courrier datant du 27 février 2019. Il convient encore de relever que dans le prédit courrier du 27 février 2019, le ministre de l’Environnement, au motif qu’il ne saurait approuver la modification de la zone verte telle que délimitée sur une partie du parking en périphérie est du centre commercial « City Concorde », c’est-à-dire un endroit sans aucun lien avec les parcelles litigieuses, lesquelles se situent en effet à l’Est de la commune de Bertrange, le long de la route de l’Industrie, demanda au conseil communal de procéder à un vote complémentaire en ce qui concerne la délimitation de la zone verte au niveau du parking du prédit centre commercial.

Au vu de ces considérations c’est à bon droit que les parties défenderesses soutiennent que la délibération du conseil communal du 15 mars 2019 de ne pas procéder à une vote complémentaire tel que sollicité par le ministre de l’Environnement est sans incidence aucune sur la situation des demanderesses, de sorte que le recours en annulation est également à déclarer irrecevable, pour autant qu’il est dirigé contre ladite délibération du conseil communal du 15 mars 2019.

Les défenderesses concluent encore au caractère circonscrit du présent recours en arguant que les moyens des sociétés … et … ne concerneraient que les seules parcelles cadastrales portant les numéros …, … et …, les défenderesses déniant tout intérêt à agir auxdites sociétés pour attaquer les décisions sous analyse pour autant qu’elles visent des terrains appartenant à des tiers.

Dans leur mémoire en réplique, les demanderesses rétorquent que du seul fait de l’activité exercée sur les parcelles litigieuses, les « illégalités des dispositions du PAG » couvriraient l’ensemble des terrains occupés par les dépôts pétroliers, de sorte que ce serait à tort que les parties défenderesses estimeraient que le recours sous analyse ne viserait qu’à critiquer le classement de leurs propres parcelles.

Force est au tribunal de rappeler que toute partie demanderesse introduisant un recours contre une décision administrative doit pouvoir se prévaloir d’une lésion à caractère individuel dérivant directement de l’acte attaqué et distinct de l’intérêt général. Il est nécessaire qu’il existe un lien suffisamment direct entre la décision objet du recours et la situation personnelle du requérant. Autrement dit, l’intérêt à agir implique un lien personnel avec l’acte attaqué et une lésion individuelle par le fait de l’acte. Le recours ne sera déclaré recevable que si la décision attaquée est susceptible de causer un préjudice au demandeur, respectivement si ce dernier peut justifier d’une lésion à caractère individualisé et retirer de l’annulation de la décision une satisfaction certaine et personnelle8.

8 Trib. adm. 22 octobre 2007, n°22714 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Procédure contentieuse, n°48 et les autres références y citées.

11 Ainsi, et conformément à la règle « nul ne plaide par procureur » un demandeur n’est admis qu’à se prévaloir de la lésion de ses propres intérêts, et non pas de ceux d’individus non identifiés, ces derniers devant le cas échéant personnellement faire valoir la lésion de leurs droits devant le juge administratif. En effet, les citoyens ne sont pas recevables à se pourvoir dans l’intérêt de la collectivité à seule fin de faire respecter la règle de droit en général et de juger la loi violée ou la morale juridique méconnue, à moins d’admettre, en droit administratif, l’action populaire, ce qui n’est pas le cas en droit positif luxembourgeois actuel9.

Enfin, il convient de rappeler qu’en cas de recours contre un acte règlementaire, tel qu’en l’espèce, l’application de cette condition doit être particulièrement sévère, le législateur, à travers l’article 7 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ayant pris soin de limiter un tel recours « aux personnes justifiant d’une lésion ou d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain ».

Or, en l’espèce, les demanderesses restent en défaut de préciser dans quelle mesure les décisions litigieuses leur porteraient préjudice pour autant qu’elles visent les parcelles de tiers, la seule allégation non autrement circonstanciée que les prétendues illégalités du PAG affecteraient l’ensemble des parcelles accueillant une activité de dépôts pétroliers étant insuffisante à cet égard, les demanderesses restant en effet en défaut d’expliquer en quoi un classement prétendument illégal de parcelles de propriétaires tiers, non autrement identifiés et n’ayant a priori introduit aucun recours contre le PAG litigieux, soit susceptible d’affecter leur situation personnelle et patrimoniale.

C’est partant à juste titre que les demanderesses concluent à un défaut d’intérêt à agir dans le chef des demanderesses pour autant que les décisions litigieuses concernent des parcelles de personnes tiers, ainsi qu’au caractère circonscrit du recours sous analyse.

En l’absence d’autres moyens d’irrecevabilité et au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, le tribunal est amené à conclure que le recours en annulation est recevable, pour autant qu’il vise les décisions du conseil communal et du ministre des 10 janvier 2019 et 19 juillet 2019 portant adoption, respectivement approbation du PAG de la commune de Bertrange et ce pour autant que les décisions litigieuses concernent les parcelles des demanderesses.

III. Quant au fond A l’appui de leur recours et en fait, les demanderesses font d’abord valoir que la refonte litigieuse du PAG aurait profondément modifié les règles d’urbanisme régissant leurs parcelles, de sorte à rendre l’exploitation du dépôt pétrolier par la société …, ainsi que le respect des dispositions de la loi du 10 février 2015 relative à l’organisation du marché des produits pétroliers, ci-après désignée par « la loi du 10 février 2015 », difficile, voire impossible à terme.

A cet égard, elles donnent à considérer que sous l’égide de l’ancien PAG leurs parcelles auraient été classées en zone « secteur pétrolier » et se seraient trouvées au sein « du périmètre de la zone interdite pour toute construction destinée à l’habitation ». Cette zone 9 Trib. adm. 18 mai 2015, n° 34275, confirmé par arrêt du 17 décembre 2015, n° 36488C, Pas. adm. 2020, V° Procédure contentieuse, n° 169 ; voir aussi les jurisprudences citées sous le n° 171.

12 aurait correspondu à trois ensembles distincts, lesquels auraient été entourés par des terrains sis en « secteur rue de l’Industrie ». Les demanderesses ajoutent que d’après la partie écrite de l’ancien PAG le « secteur pétrolier » aurait compris « les parties du territoire de la commune dans lesquelles peuvent être maintenues et développées des installations servant à l’entreposage d’hydrocarbures » et elles précisent que toute autre activité, dont celle de l’habitation, y aurait été interdite.

Les demanderesses exposent ensuite les faits et rétroactes tels que retranscrits ci-

avant, tout en soulignant plus particulièrement que dans le cadre du nouveau PAG leurs parcelles seraient classées en « zone d’activités économiques communales type 1 », ci-après désignée par « zone [ECO-c1] » et auraient par ailleurs été superposées, par une « zone soumise à un plan d’aménagement particulier nouveau quartier », ci-après désignée par « zone soumise à un PAP NQ » et une « zone d’aménagement différé », ci-après désignée [ZAD], ainsi que d’une « zone à risques concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses ».

Après avoir cité les définitions de ces différentes zones, telles qu’elles figurent dans la partie écrite du PAG, les demanderesses précisent encore que le schéma directeur « Quartier Gare - rue de l’Industrie » dont feraient partie leurs parcelles, les ferait apparaître dans une zone de concept de développement « Artisanat/Industrie/Agriculture », alors que d’autres sites pétroliers auraient été classés en concept de développement urbain en tant que « Commerce/Services ».

Elles expliquent ensuite avoir introduit leurs objections auprès du collège échevinal en faisant notamment valoir que le classement en zone [ECO-c1] méconnaîtrait le principe de la réalité de l’activité de dépôt pétrolier, alors qu’un tel dépôt ne serait pas une industrie légère et devrait être classé en zone spéciale ou du moins en « zone d’activités économiques communale - type 2 », ci-après désignée par « zone [ECO-c2] ». Elles auraient encore mis en exergue la contradiction qui aurait existé entre la partie graphique et la partie écrite du projet d’aménagement général en ce qui concerne la dénomination de la zone à risques, ainsi que l’ambiguïté de l’article 22 de la partie écrite du PAG, article d’après lequel la zone à risques ne serait qu’indicative, alors que ce même article se référerait à l’article 21 de la loi du 28 avril 2017 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, lequel prévoirait, quant à lui, des mesures de maîtrise de l’urbanisation dans la zone de risque et proscrirait toute affectation telle qu’admise notamment dans les zones d’habitation. Finalement, elles auraient encore relevé le défaut de pertinence du classement de leurs parcelles en zone soumise à un PAP NQ, alors qu’elles seraient situées en zone urbanisée, ainsi que l’absence de toute pertinence de leur classement en zone de développement « Artisanat/Industrie/Agriculture » par le schéma directeur.

Suite à la réunion d’aplanissement des difficultés, laquelle aurait eu lieu le 15 novembre 2018, elles se seraient vues envoyer une proposition de modification de la partie écrite du projet d’aménagement général par courrier électronique du 26 novembre 2018, proposition sur laquelle elles auraient pris position par courrier du 7 décembre 2018.

Elles auraient finalement adressé une réclamation au ministre en date du 31 juillet 2019, laquelle n’aurait toutefois été déclarée que partiellement fondée.

En droit, les demanderesses reprochent en premier lieu une erreur d’appréciation à la commune, erreur qui aurait été entérinée par le ministre. A cet égard, elles font valoir qu’il 13 ressortirait de la délibération litigieuse du conseil communal que la commune souhaite vivement que les différents dépôts pétroliers sis le long de la rue de l’Industrie soient relocalisés ailleurs dans les meilleurs délais. Or, non seulement, elles n’auraient pas été informées du fait que la commune souhaiterait voir relocaliser lesdits dépôts pétroliers, mais une telle relocalisation à moyen terme ne serait, par ailleurs, pas évidente, les demanderesses précisant encore que lesdits dépôts seraient installés sur le territoire de la commune depuis 1953 et qu’à l’époque une zone spéciale « secteur pétrolier » aurait été créée par la commune dans son PAG, zone qui prévoirait le maintien et le développement de ces mêmes installations.

Les demanderesses insistent ensuite sur les obligations qui pèseraient sur les importateurs de produits pétroliers en matière de stockage en application de la loi du 10 février 2015 relative à l’organisation du marché de produits pétroliers et plus particulièrement aux niveaux minima de stock de sécurité sur le territoire national tels qu’ils seraient fixés par le règlement grand-ducal du 17 juin 2015 portant exécution des articles 6, 7, 8 et 40 de la prédite loi du 10 février 2015.

Elles en concluent que quelle que soit la force du souhait communal d’une relocalisation de leurs activités à moyen terme, l’hypothèse du maintien desdits dépôts pétroliers rue de l’Industrie pour une période indéterminée ne devrait pas être négligée, de sorte qu’il s’agirait de veiller à ce que les dépôts pétroliers puissent continuer à être modifiés pour d’autres travaux que ceux visant à augmenter la sécurité, à implanter de nouvelles technologies pour l’emploi de biocarburants, respectivement pour des travaux n’augmentant la surface construite brute existante pas plus 25 m2, comme cela aurait été prévu par la commune.

Dans leur mémoire en réplique, et après avoir rappelé que si le juge administratif siégeant en tant que juge de légalité ne pourrait certes pas se prononcer sur des questions de pure opportunité politique, il lui appartiendrait néanmoins de vérifier si les faits à la base des décisions litigieuses sont matériellement établis et répondent à un objectif d’intérêt général, les demanderesses soutiennent que les effets juridiques attachés au classement d’une zone devraient pouvoir se déployer immédiatement et consécutivement, dès l’entrée en vigueur du PAG.

Elles ajoutent que l’exploitation des entreprises litigieuses devrait pouvoir continuer dans des conditions normales, surtout au regard des impératifs de sécurité en cause. Or, les réservoirs présents sur les lieux seraient anciens et ne pourraient plus, d’après le classement retenu, être reconstruits en l’état, les demanderesses précisant encore qu’au vu de l’augmentation de la population, la capacité de stockage des compagnies pétrolières devrait également augmenter, de sorte que de nouveaux réservoirs devraient, le cas échéant, être construits. En outre une relocalisation des dépôts pétroliers à court ou à moyen terme semblerait purement chimérique alors qu’elle ne serait, à ce jour, ni envisagée ni planifiée par une quelconque autorité.

Les demanderesses en concluent que les décisions litigieuses devraient encourir l’annulation pour erreur manifeste d’appréciation.

Dans un deuxième temps, les demanderesses soutiennent que le classement de leurs parcelles en zone [ECO-c1] méconnaîtrait la réalité de l’activité du dépôt pétrolier. A cet égard, elles font valoir que l’article 11 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant 14 le plan d’aménagement général d’une commune, ci-après dénommé le « règlement du 8 mars 2017 » prévoirait que de telles zones seraient réservées aux activités industrielles légères, artisanales, de commerce de gros, de transport ou de logistique ainsi qu’aux équipements collectifs techniques.

Les demanderesses précisent, par ailleurs, que les zones [ECO-c2] prévues par l’article 12 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, seraient, quant à elles, réservées aux établissements industriels et aux activités de production, d’assemblage et de transformation qui, de par leurs dimensions ou leur caractère, ne seraient pas compatibles avec les zones d’activités.

Elles donnent ensuite à considérer que dans la mesure où un dépôt pétrolier ne serait pas une activité compatible avec les zones d’activités définies à l’article 11 du même règlement grand-ducal, les parcelles accueillant un tel dépôt pétrolier ne sauraient être classées qu’en zone [ECO-c2].

Elles s’interrogent encore sur la possibilité de superposer une zone [ECO-c1], d’une zone à risques concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses et elles soulignent que la commune n’aurait intégré au sein de l’article 6.1 de la partie écrite du PAG aucune définition de la notion « d’activités industrielles légères » telles que visée par une zone [ECO-c1].

Dans leur mémoire en réplique, les demanderesses insistent sur l’erreur manifeste d’appréciation qui aurait été commise par la commune de par la qualification d’un dépôt pétrolier en industrie légère. Elles ajoutent que si le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 devait ne pas imposer aux communes de fixer des règles d’affectation et de procéder au zonage de son territoire sur base de la réalité actuelle ou passée de l’affectation d’un site, tel que l’affirmerait la partie étatique, ceci reviendrait à nier l’existence d’un établissement nécessaire à l’activité économique du pays, qui aurait, en outre, été régulièrement autorisé au titre de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés et dont le changement d’implantation ne serait a priori pas prévu, quelle que soit la volonté de la commune à cet égard.

Les demanderesses sont ainsi d’avis que l’attitude des autorités communales présenterait des risques graves en ce qui concerne la santé et la sécurité des personnes vivant aux alentours des parcelles litigieuses, et elles concluent à l’annulation des décisions déférées lesquelles seraient entachées d’une erreur manifeste d’appréciation et violeraient les dispositions de l’article 11 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017.

Dans le même ordre d’idées, les demanderesses, en se prévalant des articles 7 et 22 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, font encore plaider que des zones spéciales pourraient être définies lorsque les caractéristiques ou les particularités d’un site l’exigeraient. Or, et dans la mesure où il serait manifeste que les zones accueillant des dépôts pétroliers présenteraient des caractéristiques et des particularités qui les distingueraient de toutes les autres zones prévues par le règlement grand-ducal du 8 mars 2017, elles auraient dû faire l’objet d’une zone spéciale au même titre que les zones militaires, les zones d’aérodrome, les zones portuaires et les zones de gares ferroviaires et routiers, les demanderesses rappelant encore à cet égard que sous l’égide du PAG antérieur leurs parcelles auraient été classées en zone spéciale.

15 Le classement retenu serait d’autant plus étonnant que l’article 7 de la partie écrite du PAG comprendrait de telles zones spéciales.

Dans leur mémoire en réplique, les demanderesses insistent sur le fait que des zones spéciales seraient prévues par la partie écrite du PAG, tout en affirmant que la logique inhérente à la définition de ces différentes zones au regard des dispositions de l’article 7 du règlement du 8 mars 2017 serait difficile à saisir, alors que certains sites visés ne présenteraient pas de caractéristiques particulières, telle que notamment la zone « Siège Administration des Ponts et Chaussées ».

En réitérant leurs conclusions selon lesquelles le site litigieux présenterait des particularités et des caractéristiques propres, dans la mesure où il accueillerait depuis des années un certain nombre de réservoirs de pétrole et dont l’accès serait aisé non seulement du point de vue du ravitaillement mais également pour les services de secours et d’intervention d’urgence, les demanderesses font valoir qu’il aurait dû être classé en zone spéciale et elles concluent à l’annulation des décision litigieuses.

En quatrième lieu, les demanderesses font valoir que les articles 17.1 et 18 de la partie écrite du PAG, articles qui devraient d’après les autorités communales permettre la réalisation de certains travaux sous conditions, ne leur permettraient pas de se voir délivrer une quelconque autorisation de construire. Par ailleurs, si elles devaient néanmoins bénéficier d’une telle autorisation de construire, celle-ci serait en tout cas facilement contestable devant les juridictions administratives si les travaux visés ne respectent pas les affectations permises par la zone [ECO-c1], ce qui serait, au vu des leurs conclusions antérieures jamais le cas puisque les dépôts pétroliers ne pourraient pas relever d’une telle zone. Elles estiment partant que toute modification ou amélioration des installations pétrolières, ainsi que tous les travaux qui leur incomberaient sur base de la loi du 28 avril 2017 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, ci-après dénommée la « loi du 28 avril 2017 » seraient rendus impossibles et elles concluent à l’annulation des décisions litigieuses.

Dans leur mémoire en réplique, les demanderesses réitèrent en substance leurs développements figurant dans la requête introductive d’instance tout en soutenant plus particulièrement que le texte de l’article 17.1 de la partie écrite du PAG tiendrait expressément compte du respect des affectations permises par la zone de base du PAG puisque il distinguerait entre les travaux servant à augmenter la sécurité et à implanter de nouvelles technologies, travaux qui porteraient dès lors sur des constructions non conformes à l’affectation de la zone et « les travaux visés (qui) respectent les affectations permises par la zone de base du PAG et n’augmentent pas la surface construite brute existante de plus de 25 m2 ».

Les demanderesses s’emparent ensuite de l’article 22 de la partie écrite du PAG, article qui prévoirait d’un côté que la zone à risques concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses ne serait qu’indicative et renverrait toutefois de l’autre côté à l’article 21 de la loi du 28 avril 2017 lequel prévoirait des mesures de maîtrise de l’urbanisation dans ladite zone à risques, proscrivant toute affectation telle qu’admise dans les zones d’habitation. Elles ajoutent que l’article 21 de la loi du 28 avril 2017 prévoirait qu’un règlement grand-ducal délimite les zones résultant des distances de sécurité appropriées, règlement grand-ducal qui ne serait certes pas encore intervenu, mais dont l’absence ne saurait empêcher que toutes les mesures de protection et de sécurité soient 16 prises par les communes, lesquelles seraient tenues de garantir la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. Ce serait partant à tort que l’article 22 de la partie écrite du PAG ne délimiterait la zone à risque concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses que de manière indicative, laissant ainsi croire à une certaine souplesse, alors que la commune se serait basée sur un rayon de danger défini par l’Inspection du Travail et des Mines pour délimiter cette même zone à risques. Elles en concluent qu’il y aurait lieu d’annuler les décisions litigieuses.

Les demanderesses affirment en outre que les dispositions de la partie écrite du PAG seraient incompatibles entre elles, ainsi qu’à l’article 21 de la loi du 28 avril 2017. A cet égard elles soulignent que l’article 6.1 de la partie écrite du PAG indiquerait que dans les zones [ECO-c1] des logements de service à l’usage de certains membres du personnel seraient admis, tandis que l’article 22 de la même partie écrite, de même que l’article 21 de la loi du 28 avril 2017, interdiraient toute habitation dans la zone à risques concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, telles qu’elle aurait été superposée en l’espèce. Au vu de ces incompatibilités des dispositions légales et réglementaires, il y aurait lieu d’annuler les décisions litigieuses.

Finalement, les demanderesses s’emparent de l’article 9, paragraphe (1) alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004, ainsi que de l’article 34 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 et du principe de sécurité juridique pour conclure à l’illégalité de la délimitation de la zone à risques telle que définie à l’article 22 de la partie écrite du PAG.

En donnant à considérer que d’après l’article 9, paragraphe (1) alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004 les dispositions d’un PAG d’une commune devraient être conformes au règlement grand-ducal du 8 mars 2017, lequel prévoirait en son article 34 que les zones à risques concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses sont définies en application de l’article 12 du règlement grand-ducal du 23 septembre 2005 et en application du règlement grand-ducal du 14 septembre 2000. Or, l’article 22 de la partie écrite du PAG définirait la zone à risque non pas par référence auxdits règlements grand-ducaux, mais par référence à l’article 21, paragraphe (2) de la loi du 28 avril 2017, de sorte qu’il y aurait lieu de constater son illégalité.

Dans leur mémoire en réplique, les demanderesses réfutent encore les affirmations de la partie étatique selon lesquelles l’article 9, paragraphe (1), alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004 ne figerait pas le contenu d’un PAG en arguant qu’il résulterait des travaux préparatoires de la loi du 19 juillet 2004 que le législateur a tenu d’uniformiser tant l’intitulé des zones que leurs définitions et ce pour toutes les communes du Luxembourg. De même, la Cour administrative, aurait dans un arrêt du 12 février 2015, n°34667C, 34671C et 34683C retenu que l’article 9, paragraphe (1) alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004 prévoirait que, de manière générale, le degré d’utilisation des diverses zones à prévoir serait fixé par règlement grand-ducal.

Au vu de l’ensemble de ces considérations, les demanderesses concluent à l’annulation des décisions litigieuses.

La partie étatique et la commune de Bertrange concluent au rejet de l’ensemble de ces moyens pour ne pas être fondés.

17 A titre liminaire, le tribunal relève qu’il lui appartient de déterminer la suite du traitement des moyens et arguments des parties compte tenu de la logique juridique dans laquelle ils s’inscrivent, sans être lié par l’ordre dans lequel les moyens ont été présentés par les parties.

1. Quant aux moyens relatifs à une erreur manifeste d’appréciation, au fait que le classement en zone [ECO-c1] méconnaîtrait la réalité de l’activité de dépôt pétrolier et à la nécessité de classer les fonds litigieux en zone spéciale ou en zone [ECO-c2] En ce qui concerne le classement des parcelles litigieuses, il convient d’abord de rappeler que saisi d’un recours en annulation, la mission de juge de la légalité exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué et inclut la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute. Dans cette démarche de vérification des faits et des motifs à la base de l’acte déféré, le tribunal est encore amené à analyser si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits dont l’existence est vérifiée, le tribunal étant ainsi appelé à opérer une balance valable et équilibrée des éléments en cause et à vérifier plus particulièrement si l’acte posé est proportionné à son but10.

Il échet ensuite de rappeler qu’aux termes de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:

(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux;

(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire;

(c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables;

(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités;

(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-

dessus;

(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. ».

L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit, quant à lui, que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».

Il s’ensuit que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales d’ordre 10 Cour adm. 12 janvier 2021, n°44684C du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.

18 urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations.

Il échet encore de noter que la modification d’un PAG est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire11.

Il convient ensuite de rappeler que la mutabilité des PAG relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné12. Il s’ensuit qu’en se fondant sur des considérations d’ordre urbanistique correspondant à une finalité d’intérêt général, les autorités communales peuvent procéder à des modifications de leur règlementation urbanistique, pourvu toutefois que la décision soit proportionnelle à son objectif et qu’elle soit dépourvue d’erreur d’appréciation, analyse qui sera effectuée ci-après.

En l’espèce, il est constant en cause pour ne pas être contesté que sous l’ancien PAG, les parcelles litigieuses étaient classées en zone dite « secteur pétrolier » tandis que le nouveau PAG les classe en zone [ECO-c1], superposée d’une zone soumise à un PAP NQ, d’une ZAD, ainsi que d’une zone à risques concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses.

Force est ensuite de constater qu’à travers les moyens sus-énoncés, les demanderesses soutiennent en substance que le classement retenu pour les parcelles litigieuses ne permettrait pas l’exploitation des dépôts pétroliers qui y seraient installés depuis 1953, exploitation qui ne correspondraient par ailleurs pas à une industrie légère telle qu’elle serait visée par la zone [ECO-c1], et dont une relocalisation ne serait pas envisageable à court ou moyen terme, les demanderesses estimant ainsi que le classement retenu baserait sur une erreur manifeste d’appréciation.

Face aux contestations ainsi soulevées par les demanderesses à l’encontre des motifs avancés par les autorités communale et ministérielle à la base du classement opéré, il convient d’abord de rappeler qu’en matière d’urbanisme, une commune bénéficie d’un droit d’appréciation très étendu en vertu du principe de l’autonomie communale inscrit à l’article 107 de la Constitution13, l’analyse de la légalité des décisions étant à opérer par les juridictions administratives selon les préceptes ci-avant détaillés.

Quant aux contestations des demanderesses relatives au fait que le classement litigieux reviendrait à méconnaître la réalité du site, alors qu’il ne tiendrait pas compte de l’existence des dépôts pétroliers, il y a lieu de souligner qu’il ressort tant du libellé de la décision du conseil communal litigieuse que du schéma directeur « Quartier Gare/Rue de l’Industrie » et des explications circonstanciées de la commune en cours d’instance que les 11 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Recours en annulation, n° 10 et les autres références y citées.

12 Trib. adm., 7 mars 2001, n° 12233 du rôle, confirmé par Cour adm., 20 décembre 2001, n° 13291C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 192 et les autres références y citées.

13 Trib. adm., 30 septembre 2013, n° 30838 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Tutelle administrative, n° 35, de même que Trib. adm., 9 juillet 2007, n° 22242 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Tutelle administrative, n° 37 et les autres références y citées.

19 autorités communales, bien que conscientes que les dépôts pétroliers occupent actuellement le site et ne seront pas enlevés à court terme, souhaitent les voire relocaliser à moyen terme et ce en raison des risques inhérents à une telle exploitation et en considération du fait que de nombreuses habitations se trouvent à proximité de ces mêmes dépôts, les autorités communales visant une réaffectation et un redéveloppement de l’ensemble du site.

Ainsi, et dans la mesure où c’est dans l’optique d’une réaffectation future du site et non pas pour qualifier sa situation actuelle, que les autorités communales ont choisi de classer les fonds litigieux en zone de base [ECO-c1], laquelle est définie à l’article 6.1 de la partie écrite du PAG comme étant : « […] réservé[e] aux activités industrielles légères, artisanales, de commerce de gros, de transport ou de logistique, ainsi qu’aux équipements collectifs techniques […] », les développements des demanderesses selon lesquels la commune aurait commis une erreur d’appréciation en qualifiant l’exploitation de dépôts pétroliers d’industrie légère sont d’ores et déjà à rejeter, ces développements tombant en effet à faux.

Il convient ensuite de souligner que ces considérations tenant à une réaffectation du site relèvent du pouvoir discrétionnaire de la commune, s’agissant de considérations de pure opportunité politique qui échappent à la compétence du juge administratif, étant rappelé, comme retenu ci-avant, que la mission du juge de la légalité conférée au tribunal à travers l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué. Au vu de ces considérations, il y a également lieu de rejeter d’ores et déjà les affirmations des demanderesses selon lesquelles, leurs parcelles litigeuses auraient dû être classées en zone [ECO-c2] ou zone spéciale admettant des dépôts pétroliers, alors que ces zones seraient contraires au choix politique opéré, visant à destiner le site litigieux à d’autres activités, étant rappelé à cet égard que la création d’une zone spéciale, telle que visée à l’article 7 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, constitue une simple possibilité pour les autorités communales et non pas une obligation, tel que semblent le suggérer les demanderesses.

Par ailleurs, et si les demanderesses considèrent certes que la commune ne saurait procéder au classement des différentes parties du territoire communal en se basant sur ses visions urbanistiques futures, mais devrait tenir compte de la situation actuelle, il convient toutefois de souligner qu’un PAG se conçoit comme outil légal permettant aux communes de déterminer pour l’avenir un concept cohérent d’urbanisation pour l’intégralité de leur territoire14 et ce en prenant en considération et en maintenant une cohérence entre différents facteurs regroupés par les objectifs énoncés à l’article 2 précité de la loi du 19 juillet 2004, le PAG étant en effet un instrument de planification de l’urbanisation du territoire communal.

Il convient à cet égard encore de préciser que la commune, tel que relevé ci-avant, a justifié le classement litigieux par un souci de sécurité et salubrité publique, tel que visé au point f) de l’article 2 précité de la loi du 19 juillet 2004, de telles considérations répondant indubitablement à une finalité d’intérêt général, cette finalité n’étant d’ailleurs pas remise en cause par les demanderesses.

En ce qui concerne l’argumentation des demanderesses suivant laquelle le classement litigieux empêcherait l’exploitation des dépôts pétroliers existants depuis 1953, il convient en premier lieu de noter, tel que relevé à juste titre par la partie étatique, que la pérennité matérielle des constructions présentes sur le site litigieux n’est pas remise en cause par le 14 Trib. adm. 19 avril 2018, n°39032 du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.

20 classement opéré. En outre, il échet de constater que le conseil communal a, à travers sa décision du 10 janvier 2019, intervenue suite aux objections des demanderesses et la réunion d’aplanissement des difficultés, choisi de garantir une certaine flexibilité en ce qui concerne le site en question en modifiant les articles 17.1 et 18 de la partie écrite du PAG de façon à y permettre certains travaux sans modification préalable du PAG et sans élaboration préalable d’un PAP NQ et ce à condition que lesdits travaux servent à l’augmentation de la sécurité, respectivement concernent l’implantation de nouvelles technologies pour l’emploi des biocarburants ou encore respectent les affectations permises par la zone [ECO-c1] et ce sans augmenter la surface construite brute existante de plus de 25 m2, le conseil communal ayant ainsi veillé à garantir l’exploitation des dépôts pétroliers pendant la phase transitoire précédant leur relocalisation. C’est partant à tort que les demanderesses affirment que le classement opéré reviendrait à nier l’existence d’un établissement nécessaire à l’activité économique du pays.

Si les demanderesses peuvent dès lors prétendre à un droit acquis en ce qui concerne les installations d’ores et déjà présentes sur leurs parcelles et qu’elles peuvent en outre, procéder à divers travaux supplémentaires sur lesdites parcelles pour autant que ces travaux respectent les conditions visées aux articles 17.1 et 18 de la partie écrite du PAG, elles ne sauraient en tout état de cause prétendre à un droit acquis en ce qui concerne le classement initial des parcelles litigieuses sans nier le principe de la mutabilité des PAG tel que mis en exergue ci-avant. En effet, et si des droits acquis peuvent le cas échéant avoir été engendrés par une réglementation communale d’urbanisme au titre de droits individuels dérivés, l’existence de pareils droits ne saurait toutefois empêcher tout changement des règles générales d’urbanisme, étant précisé à cet égard que l’immutabilité des règles d’urbanisme communales se heurte à la fois au principe même de leur changement autorisé dans le cadre de la loi, et à celui du caractère général des règles d’urbanisme posées à travers les plans successivement adoptés. Les garanties légales posées autour de la mutabilité de principe des règles d’urbanisme communales font que les changements des plans d’aménagement généraux ne peuvent être fondés que sur des considérations d’ordre urbanistique et politique d’intérêt général15, tel que c’est le cas en l’espèce.

Quant aux développements non autrement circonstanciés des demanderesses sur les obligations qui pèseraient sur les importateurs de produits pétroliers en matière de stockage en application de la loi du 10 février 2015 relative à l’organisation du marché de produits pétroliers et plus particulièrement aux niveaux minima de stock de sécurité sur le territoire national tels qu’ils seraient fixés par le règlement grand-ducal du 17 juin 2015 portant exécution des articles 6, 7, 8 et 40 de la prédite loi du 10 février 2015, ceux-ci sont à rejeter pour être simplement suggérés, les demanderesses restant en effet non seulement en défaut de préciser la nature exacte de ces obligations, mais restant en tout état de cause en défaut de préciser les raisons concrètes pour lesquelles le classement opéré ne leur permettrait pas de remplir ces mêmes obligations.

En ce qui concerne les interrogations des demanderesses sur la possibilité de superposer une zone [ECO-c1] d’une zone à risques concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, il échet de souligner que non seulement aucune disposition légale ou réglementaire n’empêche une telle superposition, mais que par ailleurs, cette superposition tient compte de la situation actuelle et du danger émanant des installations litigieuses et est, en tout état de cause, destinée à être supprimée en cas de 15 Trib. adm., 8 avril 2013, n°28956 du rôle, confirmé par la Cour adm., 6 février 2014, n°32552C du rôle Pas.

adm. 2020, V° Urbanisme, n°192 et les autres références y citées.

21 relocalisations des dépôts pétroliers, étant encore relevé que l’article 22 de la partie écrite du PAG, article relatif aux zones à risques concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses prévoit à cet égard qu’en « cas de suppression ou de diminution de la source de danger, les surfaces à risques consécutives inscrites dans le PAG seront implicitement soit supprimées soit réduites en conséquence et pourront soit à nouveau être utilisées pleinement ou partiellement en fonction de la réduction du danger » et que « [l]es prescriptions fixées par le présent article ne produisent plus d’effets dès que l’exploitation des entreprises à risque a cessé. ». Ainsi et contrairement aux affirmations des demanderesses, le classement opéré tend à garantir la sécurité et la santé des habitations aux alentours de la zone litigieuse, ledit classement étant, par ailleurs, conforme à l’intérêt général et proportionnel au but visé.

Au vu de l’ensemble de ces considérations les moyens relatifs à une erreur manifeste d’appréciation et au fait que le classement en zone [ECO-c1] méconnaîtrait la réalité de l’activité de dépôt pétrolier et la nécessité de classer les fonds litigieux en zone [ECO-c2], respectivement en zone spéciale sont à rejeter pour ne pas être fondés.

2. Quant aux critiques relatives aux articles 17.1 et 18 de la partie écrite du PAG Suite aux modifications de la partie écrite du PAG, telles que retenues dans le cadre du vote définitif du conseil communal, l’article 17.1 du PAG, article ayant trait aux zones soumises à un PAP NQ, dispose que : « Le développement urbain dans ces zones est orienté par le schéma directeur. Ces zones peuvent être exécutées par un ou plusieurs plans d’aménagement particulier « nouveau quartier », correspondant à une ou plusieurs phases d’exécution.

Dans ces zones, des aménagements et des constructions d’utilité publique, nécessaires à la mise en œuvre du plan d’aménagement général, en application de l’article 23 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, à réaliser par la Commune, l’Etat ou des gestionnaires de réseaux peuvent être admis sans qu’un PAP soit nécessaire, à condition que leur implantation se limite au stricte minimum et qu’un soin particulier soit apporté à leur intégration dans le site.

Pour les constructions existantes situées dans cette zone des travaux peuvent exceptionnellement être admis sans qu’un PAP soit nécessaire, à condition que les travaux visés respectent les affectations permises par la zone de base du PAG et n’augmentent pas la surface construite brute existante de plus de 25m2.

Pour les constructions existantes érigées sur les sites des entreprises à risque (loi du 28 avril 2017 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses et portant modification de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés) des travaux peuvent exceptionnellement être admis sans qu’un PAP soit nécessaire, ceci au conditions suivantes  que les travaux visés servent à l’augmentation de la sécurité ou  que les travaux visés concernent l’implantation de nouvelles technologies pour l’emploi des biocarburants ou  que les travaux visés respectent les affectations permises par la zone de base du PAG et n’augmentent pas la surface construite brute existante de plus de 25m2.», 22 tandis que l’article 18 relatif aux [ZAD] prévoit que : « Les zones d’aménagement différé constituent des zones superposées, frappées d’une interdiction temporaire de construction et d’aménagement. Seules peuvent y être autorisés des dépendances et aménagements de faible envergure ainsi que des équipements publics et collectifs relatifs à la télécommunication, l’approvisionnement en eau potable et en énergie et à l’évacuation des eaux résiduaires et pluviales.

Pour les constructions existantes situées dans cette zone des travaux peuvent exceptionnellement être admis sans qu’une modification du plan d’aménagement général ni l’établissement d’un PAP soient nécessaires, ceci à condition que les travaux visés respectent les affectations permises par la zone de base du PAG et n’augmentent pas la surface construite brute existante de plus de 25m2.

Pour les constructions existantes érigées sur les sites des entreprises à risque (loi du 28 avril 2017 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses et portant modification de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés) des travaux peuvent exceptionnellement être admis sans qu’une modification du plan d’aménagement général ni l’établissement d’un PAP ne soient nécessaires, ceci au conditions suivantes  que les travaux visés servent à l’augmentation de la sécurité ou  que les travaux visés concernent l’implantation de nouvelles technologies pour l’emploi des biocarburants ou  que les travaux visés respectent les affectations permises par la zone de base du PAG et n’augmentent pas la surface construite brute existante de plus de 25m2.».

Les zones d’aménagement différé constituent en principe des réserves foncières destinées à être urbanisées à moyen ou long terme.

La décision de lever le statut de la zone d’aménagement différé fait l’objet d’une procédure de modification du plan d’aménagement général. […] ».

Il r…rt de ces dispositions réglementaires, que les autorités communales ont voulu garantir une certaine flexibilité dans les zones y visées en général et dans les zones des entreprises à risque en particulier, en prévoyant pour ces dernières, des exceptions aux principes y retenus à savoir la possibilité de procéder à des travaux sur les constructions existantes sans devoir au préalable élaborer un PAP, respectivement procéder à une modification du PAG, à condition toutefois que ces travaux servent à augmenter la sécurité, respectivement concernent des nouvelles technologies pour l’emploi de biocarburants ou encore respectent la zone de base, en l’occurrence la zone [ECO-c1], sans augmenter la surface brute de plus de 25m2, lesdites conditions étant alternatives.

Les demanderesses critiquent les modifications ainsi entreprises en arguant en substance que les dispositions réglementaires en question rendraient impossible toute modification ou amélioration des installations pétrolières, ainsi que tous les travaux qui leur incomberaient sur base de la loi du 28 avril 2017, alors qu’elles ne pourraient jamais prétendre à une autorisation de construire, laquelle serait de surcroît facilement attaquable par la suite.

23 Le tribunal ne saurait toutefois suivre le raisonnement des demanderesses. En effet, il convient de rappeler que lors de la délivrance d’une autorisation de construire, il appartient au bourgmestre de vérifier si les travaux projetés sont conformes aux dispositions du PAG, de sorte que le tribunal n’entrevoit pas pourquoi, le bourgmestre devait refuser une autorisation de construire aux demanderesses si celle-ci concerne des travaux explicitement autorisés par le PAG. Cette même conclusion s’impose en ce qui concerne le prétendu caractère attaquable d’une éventuelle autorisation de construire, alors que la légalité de celle-ci repose en principe sur la seule question de savoir si les travaux projetés sont conformes au PAG en vigueur.

Si à travers leur moyen les demanderesses entendent critiquer le fait que la nature des travaux leurs permis à l’avenir est assez restreinte, il échet de souligner que s’il est vrai que le classement retenu empêche les demanderesses de procéder notamment à la construction de nouveaux dépôts pétroliers, cette circonstance relève, tel que précisé ci-avant, de la volonté politique des autorités communales de voire relocaliser lesdits dépôts pétroliers et de procéder à une réaffectation du site litigieux, volonté qui échappe, comme retenu ci-avant, au contrôle du tribunal de céans et qui est, par ailleurs, conforme à l’intérêt général pour s’inscrire dans les objectifs visés à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 et plus particulièrement au point f) dudit article.

Ainsi, et si les dispositions réglementaires sous analyse ne permettent certes pas une expansion de l’exploitation pétrolière sur le site litigieux, elles en garantissent toutefois la continuité en permettant des travaux en relation avec la sécurité des dépôts, lesdits dépôts pouvant, par ailleurs, être adaptés aux nouvelles technologies.

Cette conclusion n’est pas ébranlée par les affirmations des demanderesses que le classement litigieux ne leur permettrait pas de procéder aux travaux qui leur incomberaient d’après la loi du 28 avril 2017, alors que les intéressées restent en défaut de préciser la nature exacte de ces travaux et la raison pour laquelle ces mêmes travaux seraient irréalisables, les critiques afférentes devant dès lors être rejetées pour être simplement suggérées.

Au vu de ces considérations le moyen sous analyse doit être rejeté pour ne pas être fondé.

3. Quant au moyen relatif à la délimitation de la zone à risques concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses A travers ledit moyen, les demanderesses critiquent en substance l’indication à titre indicatif de la zone à risque susvisée en arguant qu’une telle indication laisserait conclure à une certaine souplesse de la délimitation de cette même zone, alors que la commune se serait toutefois basée sur un rayon de danger défini par l’Inspection du Travail et des Mines.

L’article 22 du PAG dispose que : « Cette zone délimite à titre indicatif le rayon de danger des entreprises à risque, tel que défini par l’Inspection du Travail et des Mines (ITM) sur base de l’article 21(2) de la loi du 28 avril 2017 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses et portant modification de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés.

Aucun bâtiment ou aménagement fréquenté par le public, aucune habitation et, dans la mesure du possible aucune voie de transport principale ne peut être autorisée à l’intérieur de cette zone.

24 Une augmentation des risques majeurs sur les constructions existantes est à éviter et est en tout état de cause soumise à autorisation des autorités compétentes. [… ] ».

Il est vrai que ladite disposition réglementaire prévoit que la zone à risques concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses délimite le rayon de danger en ce qui concerne les dépôts pétroliers qu’à titre indicatif. Or, une telle délimitation à titre indicatif du rayon de danger n’entraîne pas, tel que l’affirment les demanderesses une quelconque souplesse vis-à-vis des administrés, mais ne fait que tenir compte de la situation juridique actuelle.

En effet, et tel que relevé à juste titre par les demanderesses, l’article 21, paragraphe (2) de la loi du 28 avril 2017 aux termes duquel « Les zones résultant des distances de sécurité appropriées ainsi que, le cas échéant, les distances de sécurité adéquates visées au paragraphe 1er induites par les établissements sont arrêtés par règlement grand-ducal. Ce règlement grand-ducal délimite ces zones sur fond de plan cadastral pour lesquelles il fixe les servitudes prévues au paragraphe 1er. […] », prévoit que les zones à risques concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses sont destinées à être arrêtés par règlement grand-ducal. Or, et tel que souligné par les demanderesses-mêmes, un tel règlement grand-ducal, n’est, à l’heure actuelle pas encore intervenu.

Cette problématique a d’ailleurs été explicitement soulevée par la commission d’aménagement dans son avis du 10 octobre 2018, celle-ci ayant en effet précisé que : « […] En ce qui concerne la thématique « SEVESO », la commission rend attentif au fait que les zones à risques concernant les accidents majeurs impliquant des substances dangereuses seront dorénavant fixées par le règlement grand-ducal sur base de l’article 21(2) de la loi du 28 avril 2017 concernant la maîtrise des dangers liés aux activités majeures impliquant des substances dangereuses.

Si toutefois rien ne s’oppose à ce que les autorités communales reprennent d’ores et déjà cette zone superposée dans leur PAG, il importe toutefois, pour le contenu de la partie écrite notamment, d’épouser de plus près l’article 21(3) de la loi du 28 avril 2017 pré mentionnée […] ».

Or, et tel que cela résulte des explications circonstanciées des défenderesses, c’est précisément l’absence de règlement grand-ducal qui a conduit à l’emploi des termes « à titre indicatif » dans l’article 22 précité de la partie écrite du PAG ; la désignation de cette zone reposant actuellement que sur les seules indications de l’Inspection du Travail et des Mines.

Si la commune a dès lors choisi, et ce dans la mission lui impartie par l’article 2 point f) de la loi du 19 juillet 2004, de prévoir néanmoins cette zone dans son PAG, il est constant que la délimitation exacte de cette zone devra le cas échéant être modifiée lors de l’entrée en vigueur du règlement grand-ducal visé à l’article 21 de la loi du 28 avril 2017.

Dans la mesure où les termes « à titre indicatif » tels que repris dans l’article 22 de la partie écrite du PAG s’expliquent dès lors par l’absence de règlement grand-ducal actuelle en ce qui concerne la délimitation exacte des zones à risques visées par la loi du 28 avril 2017, ainsi que par la modification éventuelle que l’entrée en vigueur de ce même règlement grand-ducal sera susceptible d’entrainer d’office en ce qui concerne la délimitation de cette zone, et que par ailleurs, une telle façon de procéder ne se heurte pas à une quelconque disposition réglementaire ou légale, les criques y afférentes sont à rejeter.

25 Quant aux affirmations des demanderesses relatives à une incompatibilité des dispositions de la partie écrite du PAG entre elles, celle-ci sont également à rejeter alors que s’il est vrai que l’article 6.1 de la partie écrite du PAG prévoit que « des logements de service à l’usage du personnel dont la présence permanente est nécessaire pour assurer la direction ou la surveillance » dans la zone [ECO-c1], zone de base en l’espèce, tandis que l’article 22 de la partie écrite du PAG interdit toute habitation dans la zone à risques concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, ces mêmes dispositions ne sont toutefois pas incompatibles, alors que, et tel que retenu ci-avant, la zone [ECO-c1] reflète la volonté politique de la commune de procéder à moyen terme à un réaménagement de l’ensemble du site, alors que la zone à risques superposée prend compte de la réalité actuelle et du danger émanant des dépôts pétroliers.

Ainsi toute habitation demeurera interdite aussi longtemps que les dépôts pétroliers n’auront pas fait l’objet d’une relocalisation. Or, dès que l’exploitation pétrolière aura été relocalisée, les logements de service pourront être autorisés sur les parcelles litigieuses, ce qui r…rt d’ailleurs du libellé de l’article 22 de la partie écrite du PAG lequel prévoit, comme exposé ci-avant qu’en « cas de suppression ou de diminution de la source de danger, les surfaces à risques consécutives inscrites dans le PAG seront implicitement soit supprimées soit réduites en conséquence et pourront soit à nouveau être utilisées pleinement ou partiellement en fonction de la réduction du danger » et que « [l]es prescriptions fixées par le présent article ne produisent plus d’effets dès que l’exploitation des entreprises à risque a cessé. ».

C’est partant à tort que les demanderesses concluent à une incompatibilité des dispositions du PAG entre elles.

4. Quant au moyen tenant à l’illégalité de la définition de la zone à risques concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses A l’appui de ce dernier moyen, les demanderesses soutiennent en substance que la définition de la zone à risques concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses telle que définie à l’article 22 de la partie écrite du PAG ne serait pas conforme à l’article 34 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 et ce en violation de l’article 9, paragraphe (1) alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004 lequel prévoirait que les dispositions d’un PAG d’une commune devraient être conformes au règlement grand-ducal du 8 mars 2017.

L’article 9 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit que le contenu des parties graphique et écrite du PAG est arrêté par règlement grand-ducal. En application dudit article 9 a été adopté le règlement grand-ducal du 8 mars 2017, dont l’article 34 prévoit que : « Ces zones à risques sont définies en application de l’article 12 du règlement grand-ducal du 23 décembre 2005 modifiant le règlement grand-ducal du 17 juillet 2000 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, ainsi qu’en application du règlement grand-ducal du 14 septembre 2000 concernant les études des risques et les rapports de sécurité.

Ces zones fixent les distances appropriées ainsi que toutes les prescriptions nécessaires à la prévention et à la limitation d’accidents majeurs définies dans le plan d’aménagement général. Les zones à risques concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses sont marquées de la surimpression « S » ».

26 Il est partant constant en cause que l’article 34 précité du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 diverge de par son contenu de l’article 22 de la partie écrite du PAG, ce dernier ne faisant en effet pas référence, contrairement au prédit article 34, aux règlements grand-

ducaux du 23 décembre 2005 et 14 septembre 2000, mais à l’article 21, paragraphe (2) de la loi du 28 avril 2017.

S’il est vrai, comme l’affirment les demanderesses, qu’à travers l’adoption de la loi du 19 juillet 2004 et les règlements grand-ducaux y afférents, le législateur a tenu de garantir une certaine uniformité en ce qui concerne l’intitulé des zones que leurs définitions, il n’en reste pas moins qu’il a néanmoins également veillé à garantir une certaine flexibilité aux communes, en prévoyant à l’article 7 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 que : « Pour chaque zone ou partie de zone, les modes d’utilisation du sol peuvent être précisés en fonction des particularités et des caractéristiques propres du site. Exceptionnellement, si les caractéristiques ou les particularités du site l’exigent, la création de nouvelles zones dénommées « zones spéciales » est admise. », ledit article permettant non seulement aux communes d’adapter les modes d’utilisation du sol en fonction des spécificités des sites concernés, mais même de créer des « zones spéciales » dont les modes et degré d’utilisation du sol n’ont pas été prédéfinies par le législateur.

En l’espèce, il ressort des explications circonstanciées et non utilement remises en cause de la partie étatique, que la formulation de l’article 22 de la partie écrite du PAG diverge de celle de l’article 34 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 en raison du fait que l’adoption du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 a précédé de quelques semaines celle de la loi du 28 avril 2017, loi qui était pourtant en vigueur lors de l’élaboration et de l’adoption du PAG litigieux. Cette même loi, transposant la directive 2012/18/UE du 4 juillet 2012 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, a pour objet, d’après son article 1er, de réaliser la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, de limiter les conséquences des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses pour la sécurité et la santé des personnes ainsi que l’environnement et d’assurer un niveau de protection élevé. Elle pose dès lors le nouveau cadre légal en ce qui concerne la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, de sorte qu’on ne saurait reprocher aux autorités communales de s’y être référées, lesquelles ont ainsi agi dans leur marge d’appréciation.

Au vu de ces considérations, et compte tenu du fait que si l’article 22 de la partie écrite du PAG ne reprend pas à la lettre le texte prévu à l’article 34 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, il a, tout comme le prédit article 34 pour but de fixer des zones à risques concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, certes d’après un cadre légal nouveau, afin de garantir des distances appropriées entre, d’une part, les établissements dans lesquels des substances dangereuses trouvent dans une ou plusieurs installations, d’autre part, les zones d’habitation, les immeubles et zones fréquentés par le public, le moyen relatif à une prétendue illégalité de la définition de la zone à risques concernant la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses laisse également d’être fondé.

En guise de conclusion et à défaut d’autres moyens, le tribunal constate que le recours en annulation est à rejeter pour n’être fondé dans aucun de ses moyens.

IV. Quant à la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure formulée par les demanderesses 27 Les demanderesses sollicitent la condamnation de la partie étatique et de la commune à leur payer une indemnité de procédure de 5.000,- euros sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 10 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, demande qui est à rejeter compte tenu de l’issue du litige.

Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement ;

se déclare incompétent pour statuer sur le recours en réformation introduit à titre principal ;

déclare le recours en annulation irrecevable pour autant qu’il est dirigé contre les délibérations du conseil communal du 8 juin 2018 et du 15 mars 2019 ;

le déclare recevable pour le surplus ;

au fond, le déclare non justifié partant en déboute ;

rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par les demanderesses ;

condamne les demanderesses aux frais et dépens.

Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique de vacation du 1er septembre 2021 par :

Thessy Kuborn, vice-président, Géraldine Anelli, premier juge, Marc Frantz, juge, en présence du greffier Marc Warken.

s.Marc Warken s.Thessy Kuborn Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 1er septembre 2021 Le greffier du tribunal administratif 28

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Origine de la décision

Formation : Troisième chambre
Date de la décision : 31/08/2021
Date de l'import : 14/09/2021

Fonds documentaire ?:

Interview de JP Jean secrétaire général de l’AHJUCAF dans « Le Monde du droit » sur l’accès à la jurisprudence francophone.


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