Tribunal administratif Numéro 43010 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 2 janvier 2019 2e chambre Audience publique du 14 juin 2021 Recours formé par Madame …, …, contre une décision du ministre de la Santé en matière d’exercice de la profession de psychothérapeute
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 43010 du rôle et déposée le 24 mai 2019 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean-Jacques Lorang, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, demeurant à B-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du ministre de la Santé du 6 mai 2019 par laquelle il n’a pas été fait droit à sa demande tendant à se voir autoriser à exercer la profession de psychothérapeute ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 23 octobre 2019 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 21 novembre 2019 par Maître Jean-Jacques Lorang pour compte de sa mandante ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 20 décembre 2019 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Gaëlle Relouzat, en remplacement de Maître Jean-Jacques Lorang, et Madame le délégué du gouvernement Danitza Greffrath en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 8 février 2021.
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Par une demande signée en date du 21 décembre 2017, Madame … sollicita l’autorisation d’exercer la profession de psychothérapeute.
En date du 31 janvier 2018, le Collège médical du Grand-Duché de Luxembourg, ci-après désigné par « le Collège », émit un avis négatif quant à la demande d’autorisation de Madame … d’exercer comme psychothérapeute et de porter le titre y relatif, et ce, au motif que « la candidate ne satisfait pas aux critères exigés par [la loi modifiée du 14 juillet 2015 portant création de la profession de psychothérapeute, ci-après désignée par « la loi du 14 juillet 2015 »] et du [règlement grand-ducal du 31 juillet 2015 fixant la procédure à suivre pour obtenir l’autorisation d’exercer la profession de psychothérapeute, ci-après désignée par « le règlement grand-ducal du 31 juillet 2014 »] », dans la mesure où elle ne ferait pas état d’une formation spécifique et continue en psychothérapie d’au moins 450 heures et qu’elle ne satisferait pas à l’article « 2c » de la loi du 14 juillet 2015.
En date du 2 avril 2019, le Conseil scientifique de psychothérapie, ci-après désigné par « le Conseil », émit un avis défavorable quant à la demande d’autorisation d’exercer la profession de psychothérapeute présentée par Madame …, aux motifs qu’elle ne disposerait pas « [d’une] formation en psychothérapie qualifiante », de sorte à ne pas remplir « les conditions exigées par l’article 20 de la loi du 14 juillet 2015 portant création de la profession de psychothérapeute pour l’accès à l’exercice de la profession de psychothérapeute ». Il se dégage encore de l’avis du 2 avril 2019 que ce dernier était basé sur les considérations suivantes : « Conformément à l’article 20 paragraphe 2, Madame … ne fait pas état d’une formation spécifique et continue en psychothérapie ».
En date du 6 mai 2019, le ministre de la Santé, ci-après dénommé le « ministre », informa Madame … de ce qui suit :
« (…) En référence à votre demande du 21 décembre 2017, je suis au regret de vous informer que je ne suis pas en mesure de faire droit à votre demande d’autorisation d’exercer la profession de psychothérapeute.
En effet, je me rallie aux avis que viennent d’émettre le Collège médical et le Conseil scientifique de psychothérapie, qui retiennent que vous ne remplissez pas les conditions de formation prévues par l’article 20 de la loi du 14 juillet 2015 portant création de la profession de psychothérapeute.
Je vous prie de trouver en annexe une copie des avis négatifs qui font partie intégrante de la présente. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 24 mai 2019, Madame … a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision ministérielle précitée du 6 mai 2019.
L’article 2, paragraphe (6) de la loi du 14 juillet 2015 prévoit la possibilité d’introduire un recours en réformation « qui peut être introduit dans le mois qui suit sa notification contre toute décision d’octroi, de refus, de suspension ou de retrait d’une autorisation d’exercer », de sorte que le tribunal administratif est compétent pour connaître du recours principal en réformation introduit contre la décision ministérielle précitée du 6 mai 2019.
Il s’ensuit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation.
Le recours principal en réformation est encore à déclarer recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
En premier lieu, la demanderesse conclut à la nullité de la délibération du Conseil du fait que l’avis se trouvant à la base de la décision sous examen n’indiquerait pas le nombre de membres présents, ainsi que le nombre de voix qui ont été exprimées, pour ou contre l’octroi du titre de psychothérapie en sa faveur. Ainsi, et faute de procès-verbal de la séance litigieuse, il serait impossible de déterminer si au moins deux tiers des membres étaient présents et si le Conseil s’était prononcé à la majorité des membres présents.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet de ces contestations. Après s’être référé à l’article 6 de la loi du 14 juillet 2015 suivant lequel ledit conseil ne pourrait valablement délibérer qu’en présence d’au moins deux tiers de ses membres, il soutient qu’il ressortirait du compte-rendu de la réunion du 2 avril 2019 qu’un seul membre aurait été absent à ladite réunion du conseil, de sorte que du fait que la présence d’au moins quatre membres aurait été atteinte, le conseil aurait valablement pu délibérer. A titre subsidiaire, il soutient qu’aucun membre se serait opposé à l’avis négatif, de sorte qu’il pourrait être conclu que la décision aurait été prise à l’unanimité.
En deuxième lieu, la demanderesse reproche au ministre de ne pas avoir motivé la décision sous examen et ce, au regard des exigences de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après dénommé le « règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », du fait que le ministre se serait limité à renvoyer à l’avis émis par le Conseil qui, lui, ne serait pas davantage motivé à suffisance de droit. A cet égard, la demanderesse relève que, dans son avis émis dans le cadre de sa demande, le Conseil se serait limité, en ce qui concerne l’indication des motifs se trouvant à la base de son avis défavorable, de cocher l’une des quatre cases pré-imprimées, sans prévoir une quelconque autre motivation y afférente.
Elle donne encore à considérer à cet égard que les cases « pratique de psychothérapie non reconnue » et « volume horaire de la formation psychothérapie insuffisant » n’auraient pas été cochées, de sorte qu’on pourrait conclure que le Conseil serait d’avis qu’elle possèderait une pratique reconnue ainsi qu’une formation spécifique et continue en psychothérapie, seules conditions requises par la loi dans le cadre de la phase transitoire. Il existerait par ailleurs un hiatus entre l’avis du Conseil et l’avis du Collège et elle se demande comment le ministre aurait pu arbitrer de manière éclairée entre ces deux avis.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet de ce moyen.
En troisième lieu, la demanderesse reproche au ministre de s’être basé sur un avis du Collège qui ne respecterait pas l’article 4, paragraphe (3) du règlement grand-ducal du 31 juillet 2015 en ce qu’à aucun moment, elle n’aurait été invitée à un quelconque entretien auprès du Collège ni a fortiori entendue par celui-ci, de sorte qu’il y aurait ainsi lieu de retenir la violation d’une formalité substantielle devant entraîner l’annulation de la décision sous examen.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse insiste sur le fait que, contrairement à ce que suggérerait le délégué du gouvernement, l’entretien ne serait pas accessoire et que tout demandeur devrait être entendu par le Collège.
Le délégué du gouvernement soutient que le Collège n’aurait pas estimé nécessaire d’organiser un tel entretien, dans la mesure où Madame … ne remplirait pas les conditions nécessaires pour exercer la profession de psychothérapeute.
Dans son mémoire en duplique, la partie gouvernementale fait valoir que le caractère substantiel de cette formalité devrait être relativisé par le fait que l’entretien ne porterait pas d’incidence sur l’existence des conditions intrinsèques donnant accès à la profession de psychothérapeute. L'avis du Collège serait par nature consultatif, dans la mesure où l’autorité ministérielle conserverait en tout état de cause la discrétion d’accorder ou non l’autorisation d’exercer. En plus, l’entretien du candidat auprès du Collège ne serait pas de nature à modifier les conditions légales et règlementaires exigées et encore moins les éléments du dossier fondant la motivation de l’avis, qui serait de toute façon porté à la connaissance de l’intéressée. Il en conclut que l’omission de la convocation par le Collège n’aurait entraîné aucun grief à la demanderesse.
Quant au fond, la demanderesse fait valoir, en substance, qu’elle remplirait tous les critères prévus par l’article 20 de la loi du 14 juillet 2015 en ce qui concerne la formation spécifique et continue en psychothérapie ainsi que la pratique de la psychothérapie.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet des moyens avancés par la demanderesse quant au fond.
S’il est de principe que la juridiction administrative n’est pas tenue de suivre l’ordre dans lequel plusieurs moyens au fond lui ont été proposés, il n’en reste pas moins que la logique juridique impose que les questions de légalité externe soient traitées avant celles de légalité interne1.
S’agissant en premier lieu du moyen ayant trait à un défaut de motivation de la délibération du Conseil, il y a lieu de préciser que l'article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 concerne la motivation des décisions administratives tombant dans son champ d'application et non pas celle d'avis d'organismes consultatifs rendus préalablement à l'adoption d'une telle décision, cette question étant régie par l'article 4 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, prévoyant, en son alinéa 1er, que «Les avis des organismes consultatifs pris préalablement à une décision doivent être motivés et énoncer les éléments de fait et de droit sur lesquels ils se basent. ».
Le moyen tiré de la violation de l'article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 est, dès lors, à rejeter, pour autant qu'il vise l'avis du Conseil du 2 avril 2019.
Quant à la motivation de l'avis du Conseil, le tribunal constate qu'il ressort du libellé de l'avis en question que la demanderesse ne remplirait pas les conditions exigées par l'article 20 de la loi du 14 juillet 2015, en ce qu'elle ne justifierait « pas [d'une] formation en psychothérapie qualifiante », dans la mesure où « (…) elle ne [ferait] pas état d'une formation spécifique et continue en psychothérapie », « (…) [c]onformément à l'article 20 paragraphe 2 [de la loi du 14 juillet 2015] ».
Il s'ensuit que même si la formulation de l'avis sous examen est succincte, il n'en reste pas moins que l'avis en question énonce tant les éléments de droit que ceux de fait à sa base. Dans ces circonstances, le tribunal retient que l'avis du Conseil est conforme à l'article 4, alinéa 1er du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, étant précisé que la mission de développer davantage les motifs de refus incombait au ministre dans sa décision2 et, par la suite, au délégué du gouvernement, au cours de la phase contentieuse.
1 Cour adm. 12 décembre 2006, n° 20513C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Procédure contentieuse, n° 923 et les autres références y citées.
2 Sur ce dernier point et par analogie : Cour adm., 28 juillet 2010, n° 26875C du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.
Par ailleurs, la question du bien-fondé de la motivation ainsi fournie par le Conseil et à laquelle le ministre s'est rallié relève de la légalité interne de la décision déférée.
Le moyen ayant trait à un défaut de motivation de l'avis du Conseil encourt, dès lors, le rejet.
S’agissant du moyen ayant trait à un défaut de convocation de la demanderesse par le Collège, il échet de constater que Madame … reproche au Collège médical de ne pas l’avoir convoquée à un entretien, en violant ainsi l’article 4, paragraphe (3) du règlement grand-ducal du 31 juillet 2015, entretien au cours duquel elle aurait pu présenter en détail ses qualifications professionnelles devant aboutir, d’après elle, à son autorisation d’exercer la profession de psychothérapeute.
A cet égard, le tribunal relève tout d’abord qu’aux termes de l’article 4 du règlement grand-
ducal du 31 juillet 2015, « (1) Le Collège médical est chargé de procéder à l’instruction du dossier en vue d’émettre un avis sur la recevabilité et la justification de la demande d’établissement des psychothérapeutes.
(…) (3) Le Collège médical convoque l’intéressé en vue d’un entretien portant sur toutes les conditions légalement exigées pour l’accès et l’exercice de la profession de psychothérapeute. Si, à l’occasion de cet entretien, il s’avère que les connaissances du candidat concernant les législations sanitaire et sociale et, le cas échéant, la déontologie luxembourgeoise nécessaires à l’exercice de la profession sont insuffisantes, le Collège médical attire l’attention du candidat sur les dispositions des paragraphes 2 et 3 de l’article 2 de la loi du 14 juillet 2015 portant création de la profession de psychothérapeute.
Il lui recommande d’élargir lesdites connaissances et lui indique les possibilités dont il dispose pour les améliorer. Mention de cette recommandation est faite dans l’avis. (…) ».
Il est constant en cause que la demanderesse n’a pas été convoquée à l’entretien prévu par le paragraphe (3) dudit article 4 du règlement grand-ducal du 31 juillet 2015.
Le tribunal ne saurait partager l’argumentation de la partie gouvernementale quant au caractère facultatif de la convocation à l’entretien prévu par l’article 4, paragraphe (3), précité, du règlement grand-ducal du 31 juillet 2015. Force est, en effet, au tribunal de constater que le libellé de la disposition réglementaire en question ne permet pas de conclure au caractère facultatif de cette convocation. Au contraire, il ressort de l’emploi des termes non équivoques « [l]e Collège médical convoque (…) », au lieu d’une formulation telle que, par exemple : « le collège médical peut convoquer (…) », que ladite convocation revêt un caractère obligatoire. Cette conclusion est encore corroborée par le fait qu’il ressort de la disposition réglementaire en question que le but de l’entretien y prévu est, notamment, de détecter d’éventuelles lacunes dans les connaissances de l’intéressé des législations sanitaire et sociale, voire de la déontologie luxembourgeoise nécessaires à l’exercice de la profession et d’indiquer au demandeur les démarches à suivre pour les améliorer. Or, il est manifestement dans l’intérêt des patients que cette vérification soit faite pour l’ensemble des demandeurs d’une autorisation d’exercer la profession de psychothérapeute. Il suit partant encore de ces développements que contrairement à l’argumentation défendue par la partie gouvernementale, il n’appartient pas seulement au Collège de vérifier que les conditions intrinsèques donnant accès à la profession de psychothérapeute soient remplies dans un cas d’espèce, mais son rôle est encore d’accompagner l’intéressé dans le cadre de son perfectionnement afin de remplir l’intégralité des conditions légalement exigées, en lui fournissant des recommandations à cet égard, tel qu’il se dégage du deuxième alinéa du paragraphe (3) dudit article 4 précité.
Le tribunal est ainsi amené à conclure que dans la mesure où la demanderesse n’a pas été convoquée par le Collège en vue d’un entretien portant sur toutes les conditions légalement exigées pour l’accès et l’exercice de la profession de psychothérapeute, contrairement au prescrit de l’article 4, paragraphe (3) du règlement grand-ducal du 31 juillet 2015, la décision déférée a été adoptée en violation de la disposition réglementaire en question.
L’annulation de la décision litigieuse du 6 mai 2019 à laquelle le recours sous examen doit, dès lors, aboutir est d’autant plus justifiée que Madame … était dans l’impossibilité de vérifier la composition, respectivement le respect des règles relatives à l’avis du Conseil.
Ainsi, il échet de constater que l'article 6 de la loi du 14 juillet 2015, prévoit ce qui suit, en ses alinéas 1er, 5, 6 et 7 :
« Il est créé un Conseil scientifique de psychothérapie, ci-après « le conseil », composé de six membres nommés par le ministre pour un mandat de six ans renouvelable.
( . . . ) Pour que le conseil puisse délibérer valablement, au moins deux tiers des membres doivent être présents.
Le conseil se prononce à la majorité des membres présents.
Le conseil se dotera d'un règlement d'ordre intérieur. Les séances du conseil ne sont pas publiques. Les membres sont tenus au secret des délibérations. (…) ».
Pour autant qu'à travers ses contestations, Madame … ait entendu viser l'article 4, alinéa 2 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, relatif aux conditions de forme à respecter par les avis d'organismes consultatifs pris préalablement à une décision, tels que l'avis litigieux, le tribunal précise que ladite disposition réglementaire prévoit que « Lorsqu'il s'agit d'un organisme collégial, l'avis doit indiquer la composition de l'organisme, les noms des membres ayant assisté à la délibération et le nombre de voix exprimées en faveur de l'avis exprimé. Les avis séparés éventuels doivent être annexés, sans qu'ils puissent indiquer les noms de leurs auteurs. ».
La finalité des mentions ainsi exigées pour les conditions de forme de l'avis est de permettre la vérification du respect des règles relatives à la composition de l'organisme et à la procédure suivie, de même que celles relatives à la majorité à laquelle l'avis a été adopté.3 3 Trib. adm., 10 mai 2004, n° 17365 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 39.
Quant à la question de savoir si le Conseil a valablement pu délibérer lors de l'adoption de l'avis litigieux, le tribunal constate qu'il se dégage de l'alinéa 1er de l'article 6 de la loi du 14 juillet 2015 que le Conseil comprend six membres, de sorte que le quorum de deux tiers des membres fixé à l'alinéa 5 de la même disposition légale est atteint si au moins quatre membres sont présents lors de la délibération concernée.
En l'espèce, le tribunal relève que l'avis litigieux indique que le Conseil « (…) est composé des membres suivants : Dr …, …, Dr …, Dr …, Dr …, Dr … (…) ». Le tribunal constate que, contrairement à l’affirmation du délégué du gouvernement, aucun compte-rendu de la réunion du Conseil du 2 avril 2019 n’est versé en cause, de sorte que le tribunal est mis dans l’impossibilité de vérifier si les règles relatives à la composition de l’organisme consultatif ont été respectées.
Quant à la question de savoir si l'avis litigieux a été adopté à la majorité requise, le tribunal constate que ni l'avis en question, qui indique la composition du Conseil de la manière décrite ci-
avant et qui est signé par le Dr. … et Monsieur …, en leurs qualités respectives de président et de vice-président du Conseil, ni un quelconque autre élément soumis à l’appréciation du tribunal n'indiquent expressément le nombre de voix exprimées en faveur de l'avis litigieux, ni ne permettent de l'établir à suffisance de droit à partir des autres mentions y figurant.
Il s’ensuit que le tribunal est dans l'impossibilité de vérifier si la condition légale ayant trait à l'adoption de l'avis à la majorité des membres présents du Conseil, telle que prévue par l'article 6, alinéa 6 de la loi du 14 juillet 2015, a été respectée et, ainsi, d'exercer son contrôle de légalité à cet égard, face aux contestations de la demanderesse.
Il suit de tout ce qui précède que la décision déférée, qui repose sur lesdits avis du Conseil et du Collège, encourt l'annulation dans le cadre du recours en réformation, pour être affectée de deux vices de forme auxquels il n'a pas pu être remédié au cours de la procédure contentieuse, sans qu'il y ait lieu de statuer sur les autres moyens présentés par la demanderesse, cet examen devenant surabondant.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours principal en réformation en la forme ;
au fond, le déclare justifié, partant, dans le cadre du recours en réformation, annule la décision du ministre de la Santé du 6 mai 2019 et renvoie le dossier en prosécution de cause audit ministre ;
dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation ;
condamne l’Etat aux frais et dépens.
Ainsi jugé par :
Françoise Eberhard, premier vice-président, Daniel Weber, premier juge, Michèle Stoffel, premier juge, et lu à l’audience publique du 14 juin 2021 par le premier vice-président, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Françoise Eberhard Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 16 juin 2021 Le greffier du tribunal administratif 8
