Tribunal administratif N° 42837 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 13 mai 2019 2e chambre Audience publique du 14 juin 2021 Recours formé par Madame …, …, contre une décision du ministre de la Santé en matière d’autorisation d’exercer la profession de psychothérapeute
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 42837 du rôle et déposée le 13 mai 2019 au greffe du tribunal administratif par Maître Gaëlle Relouzat, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, demeurant à L-…, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision du ministre de la Santé du 11 avril 2019 refusant de lui accorder l’autorisation d’exercer la profession de psychothérapeute ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 10 octobre 2019 ;
Vu le mémoire en réplique déposé le 8 novembre 2019 au greffe du tribunal administratif par Maître Gaëlle Relouzat, préqualifiée, pour compte de la demanderesse ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 6 décembre 2019 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision déférée ;
Vu l’article 1er de la loi du 19 décembre 2020 portant adaptation temporaire de certaines modalités procédurales en matière civile et commerciale1 ;
Vu la communication de Maître Gaëlle Relouzat du 25 janvier 2021 informant le tribunal que l’affaire pouvait être prise en délibéré en dehors de sa présence ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport à l’audience publique du 25 janvier 2021 ;
Vu l’avis du tribunal administratif du 27 janvier 2021 prononçant la rupture du délibéré et refixant l’affaire à l’audience publique du 8 février 2021, pour continuation des débats ;
1 « Les affaires pendantes devant les juridictions administratives, soumises aux règles de la procédure écrite et en état d’être jugées, pourront être prises en délibéré sans comparution des mandataires avec l’accord de ces derniers. » 1Le juge-rapporteur entendu en son rapport complémentaire, ainsi que Maître Gaëlle Relouzat et Madame le délégué du gouvernement Danitza Greffrath en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 8 février 2021.
Le 24 janvier 2017, Madame … introduisit, par un formulaire de demande daté du 8 novembre 2016, une demande tendant à l’obtention de l’autorisation d’exercer la profession de psychothérapeute.
Par décision du 13 juillet 2017, le ministre de la Santé, ci-après désigné par « le ministre », refusa de faire droit à ladite demande, cette décision étant libellée comme suit :
« (…) En référence à votre demande du 8 novembre 2016, je suis au regret de vous informer que je ne suis pas en mesure de faire droit à votre demande d’autorisation d’exercer la profession de psychothérapeute.
En effet, je me rallie aux avis que viennent d’émettre le Collège médical et le Conseil scientifique de psychothérapie, qui retiennent que vous ne remplissez pas les conditions de formation prévues par l’article 20 de la loi du 14 juillet 2015 portant création de la profession de psychothérapeute.
Je vous prie de trouver en annexe une copie des avis négatifs qui font partie intégrante de la présente. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 10 août 2017, Madame … fit introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision ministérielle, précitée, du 13 juillet 2017.
Par jugement du 18 juin 2018, inscrit sous le numéro 40014 du rôle, le tribunal administratif déclara le recours principal en réformation justifié et annula la décision ministérielle du 13 juillet 2017 en renvoyant l’affaire devant le ministre en prosécution de cause. Le tribunal dit, par ailleurs, qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation. Pour arriver à cette conclusion, le tribunal releva que préalablement à la prise de la décision déférée à l’époque, le Collège médical n’avait pas convoqué Madame … à un entretien portant sur toutes les conditions légalement exigées pour l’accès et l’exercice de la profession de psychothérapeute, contrairement au prescrit de l’article 4 (3) du règlement grand-ducal modifié du 31 juillet 2015 fixant la procédure à suivre pour obtenir l’autorisation d’exercer la profession de psychothérapeute, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 31 juillet 2015 ».
Ledit jugement n’ayant pas été frappé d’appel, Madame … s’adressa par courriers de son mandataire des 21 août, 1er octobre, 6 novembre et 6 décembre 2018 au ministre pour s’enquérir des suites réservées au dossier, et notamment pour savoir si l’entretien avec le Collège médical pouvait « être d’ores et déjà fixé ».
A défaut de réponse du ministre, Madame … déposa le 14 janvier 2019 au greffe du tribunal administratif une demande sur base de l’article 84 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant 2organisation des juridictions de l’ordre administratif tendant à la désignation d’un commissaire spécial, avec la mission « de satisfaire aux prescrits du jugement du 18 juin 2018 précité et de prendre en lieu et place et aux frais de l’Etat la décision en lieu et place de l’autorité compétente et aux frais de celle-ci, après avoir mené à bien la procédure idoine ».
Par courrier électronique du 8 février 2019, le Collège médical adressa une convocation à un entretien à Madame … en application de l’article 4 (3) du règlement grand-ducal du 31 juillet 2015. Ledit rendez-vous fut fixé au 13 février 2019, à 18.30 heures. A défaut de réponse par Madame …, le secrétariat du Collège médical recontacta l’intéressée par SMS en date du 14 février 2019 et proposa un nouveau rendez-vous le 6 mars 2019 à 18.30 heures, ce que Madame … accepta par retour d’SMS.
L’entretien eut effectivement lieu à cette dernière date.
Le même jour, le Collège médical avisa négativement la demande de l’intéressée, ledit avis étant libellé comme suit :
« (…) Conformément à l’article 4(3) du Règlement, le Collège médical a convoqué la candidate à un entretien le 16 février 2019 « (…) portant sur toutes les conditions légalement exigées pour l’accès et l’exercice de la profession de psychothérapeute (…) ».
Le rapport d’entretien est joint au présent avis.
Le Collège médical a en outre examiné si la candidate satisfait aux exigences de la Loi à savoir :
L’article 2, qui requiert, entre autre, que le demandeur doit être titulaire soit d’un diplôme, certificat ou autre titre de formation luxembourgeois relatif à la profession de psychothérapeute, soit d’un diplôme, certificat ou autre titre étranger reconnu équivalent par le ministre ayant l’Enseignement supérieur dans ses attributions, selon les dispositions de la loi du 28 octobre 2016 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (point c) du 1er paragraphe) L’article 20 qui exige au candidat détenteur d’un diplôme de psychologie clinique de justifier d’une formation spécifique et continue en psychothérapie d’au moins 450 heures, ou d’une pratique de psychothérapie d’au moins cinq années reconnue par le Collège médical.
En ce qui concerne les diplômes exigées à l’article 2 de la Loi, 1er paragraphe point c) Le dossier de candidature ne contient pas de trace d’une équivalence d’un diplôme, certificat ou autre titre étranger, reconnue par le ministre ayant l’Enseignement supérieur dans ses attributions, selon les dispositions de la loi du 28 octobre 2016 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles.
De ce fait, les conditions de l’article 2 de la Loi ne sont pas remplies.
3 En ce qui concerne l’appréciation d’une formation spécifique et continue en psychothérapie, susceptible de rentrer dans le champ de l’article 20 de la Loi Le dossier de la candidate renseigne un Diplôme d’Université (DU) de l’Attachement ;
concepts et applications de l’Université Paris VII, obtenu en 2009.
Si le volume horaire de la formation menant à l’obtention de ce DU, n’y est pas renseigné, une recherche sur internet indique qu’il s’agit d’un DU sur 1 an, comportant 112 heures de formation.
Même si le concept de l’attachement est certes un élément important en psychologie et en psychothérapie, une étude approfondie de la théorie de l’attachement et de ses implications n’est pas de nature à constituer une formation spécifique en psychothérapie.
Par conséquent, le DU de l’attachement ne peut être considéré comme preuve d’une formation en Psychothérapie.
En outre, Mme … fait état d’un Diplôme d’Université de Psychopathologie Pénnatale délivré par l’Université Paris VII, en janvier 2012.
Ce DU correspondant à un volume de formation de 15 journées à 8 heures, ne répond pas non plus aux exigences d’une formation en psychothérapie.
Mme … a également joint une attestation de l’Interpersonal Psychotherapy Institute, pour un Level A basic training dans la branche de la thérapie interpersonnelle.
Or, si la thérapie interpersonnelle peut certes être considérée comme psychothérapie spécifique, le niveau de formation auquel a participé la candidate reste au stade d’une initiation.
En effet, suivant les informations retrouvées sur internet, le Level A Basic Training auquel la candidate a participé en octobre 2011, équivaut à une formation de 2 jours pour un total de 14 heures, ce qui est insuffisant.
D’autres attestations de formation fournis par la candidate portant sur des sujets divers et spécifiques, sont essentiellement des certificats de présences à des journées de formation, de conférence ou de formations courtes ne permettant pas non plus de conclure à une formation psychothérapeutique, continue et spécifique, de base.
Pour l’essentiel, les attestations cumulent un nombre d’heures dans différentes formations, conférences et journées d’études, sans lien direct entre elles, à fortiori sans forcément être à visée psychothérapeutique.
La preuve d’une formation spécifique et continue en psychothérapie de 450 heures n’est partant pas établie.
4En ce qui concerne l’expérience professionnelle, en particulier la pratique de la psychothérapie de 5 ans (article 20 de la Loi) Hormis une activité dans le domaine de la recherche, de l’enseignement, de publications scientifiques, d’expertises, de supervisions, de formations d’équipes etc la candidate mentionne également une expérience professionnelle en cabinet libéral où elle indique faire des entretiens thérapeutiques mais également des bilans cognitifs et affectifs, de la guidance parentale, des prises en charge d’enfants à haut potentiel, bref, d’activités qui ne peuvent pas être considérées comme psychothérapeutiques.
Les activités professionnelles de la candidate sont certes enrichissantes et très variées mais ne répondent aux yeux du Collège médical pas à un travail où le volet psychothérapeutique occupe une place prépondérante. Pour cette raison le Collège médical ne peut pas reconnaître une pratique de psychothérapie de 5 années.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, le Collège médical a conclu au rejet de la demande d’autorisation d’exercer la profession de psychothérapeute par Mme ….
Le vote a été pris à l’unanimité lors de la séance de travail du collège médical en date du 13 février 2019 dont la composition se trouve en annexe. (…) ».
Le 28 mars 2019, le Conseil scientifique de psychothérapie, ci-après désigné par « le Conseil », rendit, lui aussi, un avis défavorable par rapport à la demande de Madame …, au motif que l’intéressée ne « (…) rempli[rait] pas les conditions exigées par l’article 20 de la loi du 14 juillet 2015 portant création de la profession de psychothérapeute pour l’accès à l’exercice de la profession de psychothérapeute (…) », ledit avis indiquant plus spécifiquement comme motif de refus : « (…) pas de formation en psychothérapie qualifiante (…) », avec la précision que « (…) [c]onformément à l’article 20 paragraphe 2, Madame … ne [ferait] pas état d’une formation spécifique et continue en psychothérapie (…) ».
Par décision du 11 avril 2019, le ministre refusa, à nouveau, de faire droit à la demande de Madame …, cette décision étant libellée comme suit :
« (…) En référence à votre demande du 8 novembre 2016, je suis au regret de vous informer que je ne suis pas en mesure de faire droit à votre demande d’autorisation d’exercer la profession de psychothérapeute.
En effet, je me rallie aux avis que viennent d’émettre le Collège médical et le Conseil scientifique de psychothérapie, qui retiennent que vous ne remplissez pas les conditions de formation prévues par l’article 20 de la loi du 14 juillet 2015 portant création de la profession de psychothérapeute.
Je vous prie de trouver en annexe une copie des avis négatifs qui font partie intégrante de la présente (…) ».
5Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 13 mai 2019, Madame … fit introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision ministérielle, précitée, du 11 avril 2019.
Par jugement du 26 octobre 2020, portant le numéro 42216 du rôle, le tribunal administratif déclara sans objet la demande de Madame … tendant à la nomination d’un commissaire spécial, au vu de l’adoption de la décision du ministre du 11 avril 2019 portant rejet de sa demande tendant à l’obtention d’une autorisation d’exercer la profession de psychothérapeute.
Etant donné que l’article 2 (6) de la loi modifiée du 14 juillet 2015 portant création de la profession de psychothérapeute, ci-après désignée par « la loi du 14 juillet 2015 », prévoit un recours au fond contre les décisions de refus d’une autorisation d’exercer la profession de psychothérapeute, telles que la décision déférée, le tribunal est compétent pour connaître du recours principal en réformation, lequel est recevable pour avoir, par ailleurs, été introduit dans les formes et délai de la loi.
Il s’ensuit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation.
Il appartient au tribunal, au vu de l’ensemble des actes de procédure et des pièces versés au dossier, de déterminer la suite de traitement des moyens et arguments des parties compte tenu de la logique juridique dans laquelle ils s’insèrent. Ainsi, s’il est de principe que la juridiction administrative n’est pas tenue de suivre l’ordre dans lequel plusieurs moyens au fond lui ont été proposés, il n’en reste pas moins que la logique juridique impose que les questions de légalité externe soient traitées avant celles de légalité interne.2 Quant à la légalité externe de la décision déférée - Quant au moyen tiré d’un défaut de motivation de l’avis du Conseil La demanderesse soutient, en substance et par renvoi à l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », que l’avis du Conseil et, par conséquent, la décision déférée s’y référant ne seraient pas suffisamment motivés.
Quant à l’avis du Conseil, elle soutient que ce dernier contiendrait quatre cases correspondant à des motifs de refus, à savoir (i) une formation de base non reconnue, (ii) une pratique de psychothérapie non reconnue, (iii) l’absence de formation psychothérapeutique qualifiante et (iv) un volume horaire de formation en psychothérapie insuffisant.
L’avis actuellement litigieux se distinguerait de celui intervenu avant la prise de la décision initiale du ministre du 13 juillet 2017, en ce que seule la case relative à l’absence de formation psychothérapeutique qualifiante aurait été cochée, et plus celle relative à une pratique de psychothérapie non reconnue.
2 Cour adm., 12 octobre 2006, n° 20513C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Procédure contentieuse, n° 923 et les autres références y citées.
6La demanderesse s’interroge quant aux raisons de ce changement et soutient qu’un minimum de motivation aurait pu l’éclairer à cet égard.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse conteste le bien-fondé de la jurisprudence des juridictions administratives, telle qu’invoquée par le délégué du gouvernement, selon laquelle la motivation gisant à la base d’une décision peut être fournie au cours de la phase contentieuse, au motif qu’elle serait contraire au droit à une protection juridictionnelle effective, la demanderesse soulignant, dans ce contexte, que le présent recours constituerait le troisième recours qu’elle aurait dû introduire dans le cadre de sa demande tendant à l’octroi de l’autorisation d’exercer la profession de psychothérapeute.
En tout état de cause, le simple renvoi à la loi opéré par le Conseil, en cochant l’une des quatre cases figurant dans son avis litigieux, ne constituerait pas une motivation suffisante.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet de cet argumentaire de Madame ….
Le tribunal précise que l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 concerne la motivation des décisions administratives tombant dans son champ d’application et non pas celle d’avis d’organismes consultatifs rendus préalablement à l’adoption d’une telle décision, cette question étant régie par l’article 4 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, prévoyant, en son alinéa 1er, que « Les avis des organismes consultatifs pris préalablement à une décision doivent être motivés et énoncer les éléments de fait et de droit sur lesquels ils se basent. ».
Le moyen tiré de la violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 est, dès lors, à rejeter, pour autant qu’il vise l’avis du Conseil du 28 mars 2019, étant précisé que le caractère suffisant ou non de la motivation de la décision déférée elle-même sera analysé ci-après.
Quant à la motivation de l’avis du Conseil, le tribunal constate qu’il ressort du libellé de l’avis en question, dont un extrait a été cité ci-avant, que selon ce dernier, la demanderesse ne remplirait pas les conditions exigées par l’article 20 de la loi du 14 juillet 2015, en ce qu’elle ne justifierait « (…) pas [d’une] formation en psychothérapie qualifiante (…) », dans la mesure où « (…) elle ne [ferait] pas état d’une formation spécifique et continue en psychothérapie (…) », « (…) [c]onformément à l’article 20 paragraphe 2 [de la loi du 14 juillet 2015 (…) ».
Il s’ensuit que même si la formulation de l’avis sous examen est succincte, il n’en reste pas moins que l’avis en question énonce tant les éléments de droit que ceux de fait à sa base. Dans ces circonstances, le tribunal retient que l’avis du Conseil est conforme à l’article 4, alinéa 1er du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, étant précisé que la mission de développer davantage les motifs de refus incombait au ministre dans sa décision3 et, par la suite, au délégué du gouvernement, au cours de la phase contentieuse.
Sur ce dernier point, le tribunal constate qu’il ne s’est pas vu soumettre d’éléments de nature à l’amener à se départir de la jurisprudence constante des juridictions administratives4 3 Sur ce dernier point et par analogie : Cour adm., 28 juillet 2010, n° 26875C du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.
4 Cour adm., 20 octobre 2009, n° 25738C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 90 et les autres références y citées.
7admettant la possibilité de compléter ou de fournir la motivation à la base d’une décision administrative au cours de la phase contentieuse, la référence – non autrement étayée en droit – au principe de la protection juridictionnelle effective étant insuffisante à cet égard.
Par ailleurs, la question du bien-fondé de la motivation ainsi fournie par le Conseil et à laquelle le ministre s’est rallié relève de la légalité interne de la décision déférée.
Le moyen ayant trait à un défaut de motivation de l’avis du Conseil encourt, dès lors, le rejet.
- Quant au moyen tiré de l’absence, respectivement de l’insuffisance de motivation de la décision déférée La demanderesse soutient que la décision déférée devrait encourir l’annulation pour défaut de motivation, alors que le ministre n’aurait examiné sa demande que sous l’angle de l’article 20 de la loi du 14 juillet 2015. Elle explique, à cet égard, que lors de l’introduction de sa demande, il n’aurait existé qu’un seul formulaire pour tous les demandeurs. Ce formulaire n’aurait pas permis aux administrés de choisir entre l’article 2 et l’article 20 de ladite loi. Elle en déduit que le ministre aurait été tenu d’examiner sa demande sous l’angle de ces deux bases légales, ce qu’il serait cependant resté en défaut de faire. L’avis du Conseil ne mentionnerait, d’ailleurs, que l’article 20 (2) de la loi du 14 juillet 2015. Le fait que l’avis du Collège médical se référerait tant à l’article 2 qu’à l’article 20 de la même loi ne serait pas de nature à purger le vice affectant ainsi la décision ministérielle déférée, qui ne serait pas motivée quant à la demande de Madame … basée sur l’article 2 de la loi du 14 juillet 2015.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet de cet argumentaire de la demanderesse.
Le tribunal constate qu’il ressort sans équivoque du libellé de l’avis du Collège médical du 6 mars 2019, cité in extenso ci-avant, que ce dernier a analysé la demande de Madame …, non pas seulement au regard du régime transitoire prévu par l’article 20 de la loi du 14 juillet 2015, mais aussi par rapport au régime de droit commun résultant de l’article 2 de la même loi. Sur ce dernier point, le Collège médical a retenu que l’intéressée ne remplirait pas les conditions prévues par ledit article 2 de la loi du 14 juillet 2015, et plus particulièrement celle inscrite au point c) du paragraphe 1er de la disposition en question, alors que son « (…) dossier de candidature ne contien[drait] pas de trace d’une équivalence d’un diplôme, certificat ou autre titre étranger, reconnue par le ministre ayant l’Enseignement supérieur dans ses attributions, selon les dispositions de la loi du 28 octobre 2016 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (…) ».
Dès lors, et dans la mesure où dans sa décision litigieuse du 11 avril 2019, le ministre a déclaré se rallier aux avis du Collège médical et du Conseil, en précisant qu’ils feraient partie intégrante de sa décision, le tribunal retient que cette dernière est motivée au regard tant du régime transitoire prévu par l’article 20 de la loi du 14 juillet 2015 que du régime de droit commun se dégageant de l’article 2 de la même loi, contrairement à ce que soutient la demanderesse.
De manière plus générale, le tribunal constate que la décision déférée, qui renvoie aux susdits avis du Collège médical et du Conseil, est motivée tant en fait qu’en droit et que cette 8motivation, qui a encore été complétée en cours d’instance contentieuse par le délégué du gouvernement, qui a pris position de manière détaillée quant aux moyens de Madame …, est suffisamment précise et complète pour permettre à cette dernière d’assurer la défense de ses intérêts en connaissance de cause.
Le moyen tiré d’une absence, respectivement d’une insuffisance de motivation de la décision déférée encourt, dès lors, le rejet, étant encore précisé que la question du caractère erroné ou non de la motivation ainsi fournie par la partie étatique, telle que soulevée dans ce contexte par la demanderesse, relève de la légalité interne de la décision litigieuse.
- Quant au moyen tiré d’une violation de l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (« CEDH ») La demanderesse conclut encore à la violation de l’article 6 de la CEDH, au motif que le Collège médical, qui aurait été, du moins indirectement, son adversaire dans le cadre du litige ayant abouti au susdit jugement du tribunal administratif du 18 juin 2018, aurait « (…) émis son « avis », avis qui a[urait] manifestement dicté au Ministre de la Santé « sa » décision (…) », de sorte à avoir été « (…) à la fois « juge et partie » ou bien « juge et adversaire » (…) ».
Dans ce contexte, la demanderesse s’interroge quant à l’impartialité des membres du Collège médical, qui auraient déjà fait partie de la composition de ce dernier lors de l’adoption de l’avis initial de cet organe en date du 3 mai 2017. Cette question se poserait d’autant plus que dans son avis litigieux du 6 mars 2019, le Collège médical reprendrait presque mot par mot le mémoire en réponse déposé par le délégué du gouvernement dans le cadre de l’instance ayant abouti au jugement, précité, du tribunal administratif du 18 juin 2018.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse insiste sur le fait qu’au regard de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme, ci-après désignée par « la CourEDH », le cas d’espèce permettrait légitimement de douter de l’impartialité tant objective que subjective du Collège médical, la demanderesse se prévalant, plus particulièrement, des arrêts Devinar c. Slovénie du 22 mai 20185, Letinčić c. Croatie du 3 mai 20166, Fazli Aslaner c. Turquie du 4 mars 20147 et Vardanyan et Nanushyan c. Arménie du 27 octobre 20168.
A l’appui de cette argumentation, elle souligne qu’au moins quatre des membres du Collège médical, dont son président, à savoir le Dr. …, le Dr. …, le Dr. … et le Dr. …, auraient déjà pris part à la « (…) décision négative (…) » du 3 mai 2017. Elle donne à considérer qu’il lui serait impossible de déterminer si les membres du Collège médical ayant participé à l’adoption de l’avis du 16 mars 2019 auraient également participé à l’adoption de celui du 3 mai 2017. Dans ce contexte, la demanderesse insiste sur le fait que le délégué du gouvernement aurait, dans le cadre de la procédure contentieuse ayant abouti au susdit jugement du tribunal administratif du 18 juin 5 CourEDH, 22 mai 2018, Devinar c. Slovenie, req. n° 28621/15.
6 CourEDH, 3 mai 2016, Letinčić c. Croatie, req. n° 7183/11.
7 CourEDH, 4 mars 2014, Fazli Aslaner c. Turquie, req. n° 36073/04.
8 CourEDH, 27 octobre 2016, Vardanyan et Nanushyan c. Arménie, req. n° 8001/07.
92018, refusé de révéler la composition du Collège médical lors de l’adoption de l’avis, précité, du 3 mai 2017.
En se prévalant des articles 3 et 5 de la loi modifiée du 8 juin 1999 relative au Collège médical, elle soutient qu’aucun obstacle n’aurait empêché le Collège médical de s’assurer de l’impartialité de ses membres, tout en respectant l’exclusivité prévue par le législateur dans le cadre de la loi du 14 juillet 2015.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet du moyen tiré de la violation de l’article 6 de la CEDH.
Le tribunal précise que les garanties prévues par ledit article 6 de la CEDH n’ont pas vocation à s’appliquer au niveau d’une procédure purement administrative, en ce qu’elles n’entrent en ligne de compte qu’à un stade ultérieur, au niveau de l’instance juridictionnelle compétente pour connaître du recours dirigé contre la décision administrative traduisant l’aboutissement de ladite procédure.9 Dès lors, et dans la mesure où le moyen sous analyse ne vise que la procédure précontentieuse devant le Collège médical, qui constitue une procédure purement administrative, le moyen en question est à rejeter.
Les susdits arrêts de la CourEDH invoqués par la demanderesse ne sont pas de nature à ébranler cette conclusion.
En effet, les arrêts Fazli Aslaner c. Turquie du 4 mars 2014 et Vardanyan et Nanushyan c.
Arménie du 27 octobre 2016 concernent l’impartialité de membres d’une formation de jugement d’une juridiction, question non pertinente au regard du moyen sous analyse.
Quant aux arrêts Devinar c. Slovénie du 22 mai 2018 et Letinčić c. Croatie du 3 mai 2016, ceux-ci ont trait à la problématique de la prise en compte, à titre de preuve, par une juridiction appelée à connaître du bien-fondé d’une décision administrative, d’expertises médicales obtenues à un stade précontentieux par l’administration, cette problématique étant étrangère au litige actuellement déféré au tribunal.
- Quant aux contestations visant la délibération du Conseil La demanderesse soutient que l’avis du Conseil ne renseignerait que les noms des personnes composant cet organe, et non pas le nombre et les noms des membres présents lors de la délibération relative à l’avis litigieux du 28 mars 2019.
Par ailleurs, ce dernier ne mentionnerait pas le nombre de voix s’étant exprimées pour ou contre l’octroi de l’autorisation sollicitée à Madame ….
9 Trib. adm., 9 décembre 2013, n° 29910 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Droits de l’Homme et libertés fondamentales, n° 27 et les autres références y citées.
10Or, l’article 6 de la loi du 14 juillet 2015 prévoirait que pour que le Conseil puisse délibérer valablement, au moins deux tiers de ses membres devraient être présents et que le Conseil se prononcerait à la majorité des membres présents.
En l’absence d’un procès-verbal de séance, respectivement de précisions supplémentaires fournies dans l’avis lui-même, il serait impossible pour la demanderesse et pour le tribunal de s’assurer que le Conseil aurait valablement pu délibérer.
Dans son mémoire en réplique, Madame … soutient que la liste des présences versée par la partie étatique permettrait certes de vérifier les présences lors de la délibération du Conseil relative à l’avis litigieux. Il serait néanmoins toujours impossible de vérifier le décompte des voix favorables ou défavorables à l’octroi de l’autorisation sollicitée et ainsi de procéder à une « (…) vérification même basique de la décision (…) ».
Le délégué du gouvernement conclut au rejet de ces contestations.
Il soutient qu’il se dégagerait de la liste de présences versée en cause que lors de la délibération relative à l’avis litigieux du Conseil, le quorum légal de deux tiers des membres de ce dernier, tel que prévu par l’article 6 de la loi du 14 juillet 2015, aurait été respecté, le représentant étatique soulignant que le Conseil se composerait de six membres et que quatre membres auraient été présents, tout en précisant que le secrétaire du Conseil ne disposerait pas d’une voix délibérante.
Le tribunal relève que l’article 6 de la loi du 14 juillet 2015, prévoit ce qui suit, en ses alinéas 1er, 5, 6 et 7 :
« Il est créé un Conseil scientifique de psychothérapie, ci-après « le conseil », composé de six membres nommés par le ministre pour un mandat de six ans renouvelable.
(…) Pour que le conseil puisse délibérer valablement, au moins deux tiers des membres doivent être présents.
Le conseil se prononce à la majorité des membres présents.
Le conseil se dotera d’un règlement d’ordre intérieur. Les séances du conseil ne sont pas publiques. Les membres sont tenus au secret des délibérations. (…) ».
La demanderesse soutient qu’à défaut, pour l’avis en question, de contenir des renseignements afférents et en l’absence de procès-verbal de séance, il serait impossible de vérifier si le Conseil a valablement pu délibérer et si l’avis a été adopté à la majorité des membres présents.
Pour autant qu’à travers ces contestations, elle ait entendu viser l’article 4, alinéa 2 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, relatif aux conditions de forme à respecter par les avis d’organismes consultatifs pris préalablement à une décision, tels que l’avis litigieux, le tribunal 11précise que ladite disposition réglementaire prévoit que « Lorsqu’il s’agit d’un organisme collégial, l’avis doit indiquer la composition de l’organisme, les noms des membres ayant assisté à la délibération et le nombre de voix exprimées en faveur de l’avis exprimé. Les avis séparés éventuels doivent être annexés, sans qu’ils puissent indiquer les noms de leurs auteurs. ».
La finalité des mentions ainsi exigées pour les conditions de forme de l’avis est de permettre la vérification du respect des règles relatives à la composition de l’organisme et à la procédure suivie, de même que celles relatives à la majorité à laquelle l’avis a été adopté.10 Quant à la question de savoir si le Conseil a valablement pu délibérer lors de l’adoption de l’avis litigieux, le tribunal constate qu’il se dégage de l’alinéa 1er de l’article 6 de la loi du 14 juillet 2015 que le Conseil comprend six membres, de sorte que le quorum de deux tiers des membres fixé à l’alinéa 5 de la même disposition légale est atteint si au moins quatre membres sont présents lors de la délibération concernée.
En l’espèce, le tribunal relève que l’avis litigieux indique que le Conseil « (…) est composé des membres suivants : Dr …, …, Dr …, Dr …, Dr …, Dr …(…) », tandis que la liste de présences relatives à la réunion du Conseil du 28 mars 2019, lors de laquelle l’avis litigieux a été adopté, telle que figurant au dossier administratif, précise que parmi lesdits membres du Conseil, étaient présents lors de ladite réunion le Dr. …, Monsieur …, le Dr. … et le Dr. …, soit quatre membres, le Dr. … et Madame … ayant été absents.
Il s’ensuit que la règle de la présence d’au moins deux tiers des membres du Conseil, telle qu’inscrite à l’article 6, alinéa 5 de la loi du 14 juillet 2015 a été respectée.
Dans ces conditions et dans la mesure où, sur ce point, la finalité poursuivie par l’article 4, alinéa 2 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 de permettre la vérification du respect des règles relatives à la composition de l’organisme et à la procédure suivie a été atteinte par la production de la susdite liste de présences, le tribunal conclut que les contestations afférentes de la demanderesse sont à rejeter.
Quant à la question de savoir si l’avis litigieux a été adopté à la majorité requise, question quant à laquelle le délégué du gouvernement n’a pas pris position, le tribunal constate que ni l’avis en question, qui indique la composition du Conseil de la manière décrite ci-avant et qui est signé par le Dr. … et Monsieur …, en leurs qualités respectives de président et de vice-président du Conseil, ni la susdite liste des présences n’indiquent expressément le nombre de voix exprimées en faveur de l’avis litigieux, ni ne permettent de l’établir à suffisance de droit à partir des autres mentions y figurant.
Il est certes exact que l’article 6, alinéa 7 de la loi du 14 juillet 2015 prévoit le caractère secret des délibérations du Conseil.
Cependant, le secret des délibérations n’est pas, en principe, incompatible avec l’indication du seul nombre des voix exprimées en faveur de l’avis, du moment que les membres ayant voté en 10 Trib. adm., 10 mai 2004, n° 17365 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 39.
12faveur ou en défaveur de ce dernier ne sont pas nominativement désignés11, sauf l’hypothèse d’un vote à l’unanimité, où pareille indication révèle, par la force des choses, le sens dans lequel chacun des membres présents a voté12. Compte tenu de cette difficulté, une manière de concilier la finalité de l’exigence de l’indication du nombre de voix exprimées en faveur de l’avis, telle que prévue par l’article 4, alinéa 2 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, à savoir permettre la vérification du respect des règles relatives à la majorité à laquelle l’avis doit être adopté, avec le secret des délibérations serait, par exemple, d’y inclure une mention, selon laquelle l’avis a reçu au moins le nombre de votes favorables correspondant, dans le cas concret, à la majorité des membres présents.13 En l’espèce, à défaut de toute mention en ce sens et, par ailleurs, de tout autre élément d’information concluant, soumis, le cas échéant, exclusivement au tribunal, sans être communiqué à la partie demanderesse, le tribunal est dans l’impossibilité de vérifier si la condition légale ayant trait à l’adoption de l’avis à la majorité des membres présents du Conseil, telle que prévue par l’article 6, alinéa 6 de la loi du 14 juillet 2015, a été respectée et, ainsi, d’exercer son contrôle de légalité à cet égard, face aux contestations de la demanderesse.
La décision déférée, qui repose sur ledit avis du Conseil, encourt, dès lors, l’annulation de ce chef, dans le cadre du recours en réformation, pour être affectée d’un vice de forme auquel il n’a pas pu être remédié au cours de la procédure contentieuse, sans qu’il y ait lieu de statuer sur les autres moyens présentés par la demanderesse, cet examen devenant surabondant.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours principal en réformation en la forme ;
au fond, le déclare justifié, partant, dans le cadre du recours en réformation, annule la décision ministérielle du 11 avril 2019 et renvoie l’affaire devant le ministre de la Santé en prosécution de cause ;
dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation ;
condamne l’Etat aux frais et dépens.
Ainsi jugé par:
Françoise Eberhard, premier vice-président, Daniel Weber, premier juge, Michèle Stoffel, premier juge, 11 Par analogie : trib. adm., 20 juin 2001, n° 12467 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Fonction publique, n° 303.
12 Par analogie : trib. adm., 16 juin 2008, n° 21853 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Fonction publique, n° 303.
13 Trib. adm., 4 janvier 2021, n° 41671 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.
13et lu à l’audience publique du 14 juin 2021 par le premier vice-président, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Françoise Eberhard Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 15 juin 2021 Le greffier du tribunal administratif 14
