Tribunal administratif Numéro 45461 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 4 janvier 2021 2e chambre Audience publique extraordinaire du 13 janvier 2021 Recours formé par Monsieur …, Findel, contre une décision du ministre de l’Immigration et de l’Asile en matière de rétention administrative (art. 120, L. 29.8.2008)
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 45461 du rôle et déposée le 4 janvier 2021 au greffe du tribunal administratif par Maître Béatrice Ghioca, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, né le … à … (Albanie), de nationalité albanaise, actuellement retenu au Centre de rétention au Findel, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision du ministre de l’Immigration et de l’Asile du 16 décembre 2020 ordonnant son placement au Centre de rétention pour une durée d’un mois à partir de la notification de la décision en question ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 6 janvier 2021 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Ivanilde Da Silva Mendes Pereira, en remplacement de Maître Béatrice Ghioca et Monsieur le délégué du gouvernement Yannick Genot en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 11 janvier 2021.
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Le 19 avril 2013, Monsieur … et son épouse, Madame …, accompagnés de leurs fils … et …, introduisirent auprès du service compétent du ministère des Affaires étrangères, direction de l’Immigration, une demande de protection internationale au sens de la loi du 5 mai 2006 relative au droit d’asile et à des formes complémentaires de protection.
Par décision du 31 juillet 2013, le ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration rejeta leur demande de protection internationale comme n’étant pas fondée et leur ordonna de quitter le territoire luxembourgeois dans un délai de 30 jours.
Le recours contentieux introduit contre cette décision fut définitivement rejeté comme non fondé par un arrêt de la Cour administrative du 5 juin 2014, inscrit sous le numéro 34311C du rôle, suite à un jugement du tribunal administratif du 5 mars 2014, inscrit sous le numéro 33311 du rôle.
Par deux arrêtés séparés du 6 août 2015, le ministre de l’Immigration et de l’Asile, ci-
après désignée par « le ministre », prononça à l’encontre de Monsieur … une interdiction d’entrée sur le territoire luxembourgeois pour une durée de trois ans et prit une mesure de placement en rétention pour une durée d’un mois.
Le 15 janvier 2020, Monsieur … introduisit auprès du ministère des Affaires étrangères et européennes, direction de l’Immigration, ci-après désigné par « le ministère », une demande de protection internationale au sens de la loi du 18 décembre 2015 relative à la protection internationale et à la protection temporaire, ci-après désignée par « la loi du 18 décembre 2015 », ayant abrogé la prédite loi du 5 mai 2006, qui lui fut refusée par décision ministérielle du 29 janvier 2020 lui ordonnant de quitter le territoire.
Le recours contentieux introduit contre cette décision fut rejeté comme non fondé par jugement du tribunal administratif du 10 mars 2020, inscrit sous le numéro 44155 du rôle.
En date du 28 octobre 2020, Monsieur … fut convoqué pour un entretien au ministère dans le cadre d’un retour volontaire. Il ressort encore d’une note au dossier administratif qu’au cours de cet entretien qui eut lieu le 5 novembre 2020 Monsieur … déclara qu’il désirerait retourner volontairement dans son pays et qu’il s’inscrirait auprès de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) en vue de ce retour.
L’OIM informa en date du 1er décembre 2020 l’agent en charge du dossier auprès du ministère que Monsieur … attendrait son certificat de naissance afin de pouvoir s’identifier auprès de l’Ambassade de la République d’Albanie à Bruxelles.
Le même jour, les autorités luxembourgeoises envoyèrent une demande de réadmission aux autorisés albanaises, qui répondirent positivement en date du 3 décembre 2020.
Par arrêté du 15 décembre 2020, notifié à l’intéressé en mains propres le 22 décembre 2020, le ministre prononça à l’encontre de Monsieur … une interdiction d’entrée sur le territoire luxembourgeois pour une durée de trois ans sur le fondement de l’article 124 (2) de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration, ci-après désignée par « la loi du 29 août 2008 ».
Par un arrêté du 16 décembre 2020, notifié à l’intéressé en mains propres le 22 décembre 2020, le ministre ordonna le placement en rétention de Monsieur … pour une durée d’un mois à partir de la notification de la décision en question sur base de la loi du 29 août 2008. Ledit arrêté est basé sur les motifs et considérations suivants :
« (…) Vu les articles 111, 120 à 123 et 125 (1) de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l'immigration ;
Vu la loi modifiée du 28 mai 2009 concernant le Centre de rétention ;
Vu ma décision de retour du 29 janvier 2020, lui envoyée par courrier recommandé le même jour ;
Vu ma décision d’interdiction d’entrée sur le territoire du 15 décembre 2020 ;
Attendu que l'intéressé est démuni de tout document d'identité et de voyage valable ;
Attendu que l’intéressé s’est inscrit à l’Organisation internationale pour les migrations en vue de l’organisation de son retour volontaire dans son pays d’origine en date du 5 novembre 2020 ;
Attendu que l’intéressé n’a jusqu’à présent pas fait les démarches nécessaires pour retourner volontairement dans son pays d’origine malgré l’inscription auprès d’OIM ;
Attendu que l’intéressé n’est pas disposé à retourner volontairement dans son pays d’origine ;
Attendu que l’intéressé évite et empêche la préparation du retour et de la procédure d’éloignement ;
Attendu par conséquent que les mesures moins coercitives telles qu'elles sont prévues par l'article 125, paragraphe (1), points a), b) et c) de la loi modifiée du 29 août 2008 précitée ne sauraient être efficacement appliquées ;
Considérant que l’éloignement de l’intéressé est prévu pour le 7 janvier 2021 ;
Considérant que les démarches nécessaires en vue de l’éloignement de l’intéressé ont été engagées ;
Considérant que l'exécution de la mesure d'éloignement est subordonnée au résultat de ces démarches ; (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 4 janvier 2021, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de l’arrêté ministériel précité du 16 décembre 2020.
Etant donné que l'article 123, paragraphe (1) de la loi du 29 août 2008 institue un recours de pleine juridiction contre une décision de rétention administrative, le tribunal est compétent pour connaître du recours principal en réformation introduit contre l’arrêté ministériel du 16 décembre 2020. Il s’ensuit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation introduit contre le même arrêté ministériel.
Par courriel du 7 janvier 2021, le délégué du gouvernement a informé le mandataire du demandeur que ce dernier avait été éloigné vers l’Albanie le même matin, tout en s’enquérant des suites à réserver à ce litige.
Le mandataire du demandeur a répondu en exprimant le souhait de ce dernier de continuer la procédure et il a indiqué expressément vouloir maintenir le recours.
A l’audience publique, le tribunal a attiré l’attention des parties en cause sur le fait que le demandeur avait été éloigné vers l’Albanie en date du 7 janvier 2021, de sorte que le tribunal ne serait plus en mesure de procéder à la réformation sollicitée de la décision déférée ou d’ordonner la mise en liberté du demandeur.
Le mandataire du demandeur a indiqué vouloir dans ce cas limiter son recours aux moyens de légalité invoqués dans le cadre du recours en réformation.
Il ressort des pièces soumises au tribunal que le demandeur a été éloigné vers l’Albanie en date du 7 janvier 2021, de sorte que le tribunal n’est ainsi plus en mesure, au stade actuel de la procédure contentieuse, de faire droit à la demande tendant à la réformation de la décision déférée. Le recours ne devient cependant pas pour autant sans objet, en revanche le contrôle du tribunal ne peut désormais plus que porter sur les moyens de légalité invoqués dans le cadre du recours en réformation.
Au vu des considérations qui précèdent, le recours principal en réformation, qui a, par ailleurs, été introduit dans les formes et délai de la loi est recevable dans la limite des moyens d’annulation invoqués et doit être déclaré irrecevable pour le surplus.
A l’appui de son recours et après avoir relaté les faits et rétroactes tels que repris ci-
avant, Monsieur … précise encore qu’il se serait inscrit à l’OIM le 5 novembre 2020, qu’il aurait reçu son certificat de naissance pour établir son identité auprès de l’Ambassade de son pays en date du 19 novembre 2020, et qu’il aurait ensuite procédé immédiatement à une prise de rendez-vous auprès de l’Ambassade. Un rendez-vous aurait été fixé au … à … Or, le même jour, vers 9 heures, il aurait été retenu par la Police Grand-ducale en exécution d’une mesure de placement en rétention en vue de son éloignement forcé du territoire luxembourgeois.
Il est d’avis que ce serait à tort que le ministre lui reprocherait d’éviter et d’empêcher la préparation de son retour ainsi que de ne pas faire des démarches nécessaires pour retourner dans son pays d’origine. Il insiste sur le fait qu’il ne se serait à aucun moment soustrait aux autorités luxembourgeoises et que son adresse aurait été officielle et connue des autorités. Il n’existerait ainsi dans son chef aucun risque de fuite, le demandeur précisant qu’il aurait entamé toutes les démarches nécessaires à son retour volontaire. Il donne à considérer que l’appréciation du « délai raisonnable » pour effectuer ces démarches serait faussée par la crise sanitaire actuelle, ainsi que par la période de vacances d’été.
Il indique ensuite qu’il aurait toujours collaboré et qu’il aurait tout mis en place afin d’organiser son retour volontaire, de sorte qu’il ne serait pas indigne de se voir appliquer les mesures moins coercitives prévues par l’article 125 (1) de la loi du 29 août 2008.
Il reproche au ministre d’avoir violé les articles 111, 120 (1) et 125 (1) de la loi du 29 août 2008, par excès de pouvoir et violation de la loi, en le privant de sa liberté sans un fondement valable, tandis que d’autres mesures moins contraignantes auraient dû être appliquées. Il aurait rapporté la preuve de ces démarches afin de retourner volontairement dans son pays.
Il considère que la décision entreprise serait dès lors « basée sur des faux motifs, sinon [serait] entachée de nullité pour absence de motif. » Le délégué du gouvernement conclut au rejet du recours.
En ce qui concerne en premier lieu la légalité externe de la décision attaquée, s’il est vrai qu’en vertu de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », toute décision administrative doit reposer sur des motifs légaux et les catégories de décisions y énumérées doivent formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui leur sert de fondement et des circonstances de fait à leur base, le cas d’espèce sous examen ne tombe cependant dans aucune des hypothèses énumérées à l’alinéa 2 de l’article 6 précité, de sorte que l’obligation inscrite à l’article 6, alinéa 2, du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité ne trouve pas d’application en l’espèce. Dans la mesure où il n’existe en outre aucun autre texte légal ou réglementaire exigeant l’indication des motifs se trouvant à la base d’une décision de placement en rétention, sans demande expresse de l’intéressé, le ministre n’avait pas à motiver spécialement la décision de placement.
Par ailleurs, en tout état de cause, la sanction de l’absence de motivation ne consiste pas dans l’annulation de l’acte visé, mais dans la suspension des délais de recours et celui-ci reste a priori valable, l’administration pouvant produire ou compléter les motifs postérieurement et même pour la première fois pendant la phase contentieuse1.
Or, force est au tribunal de constater qu’en l’espèce, les motifs se trouvant à la base de la décision de placement en rétention ressortent à suffisance de droit de l’arrêté litigieux, étant donné que tant les motifs en fait que les motifs en droit sur lesquels repose la décision litigieuse 1 Cour adm. 20 octobre 2009, n° 25738C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 90 et les autres références y citées.
sont énoncés dans ledit arrêté. Plus particulièrement, le ministre s’est basé expressément sur les articles 111, 120 à 123 et 125 (1) de la loi du 29 août 2008 dans la décision déférée et il a, par ailleurs, précisé dans son arrêté l’existence d’une décision de retour à l’égard du demandeur et d’une décision d’interdiction d’entrée sur le territoire, ainsi que le fait que le demandeur serait dépourvu de documents d’identité et de voyage valables et qu’il n’aurait jusqu’à présent pas fait les démarches nécessaires pour retourner volontairement dans son pays d’origine malgré l’inscription auprès de l’OIM. Selon le ministre, Monsieur … ne serait ainsi pas disposé à retourner volontairement dans son pays d’origine et il éviterait et empêcherait la préparation du retour et de la procédure d’éloignement, de sorte que le ministre a, à suffisance de droit, exposé les motifs sous-tendant la décision déférée et que partant le moyen relatif à un défaut de motivation laisse d’être fondé.
En ce qui concerne ensuite la légalité interne de la décision litigieuse, l’article 120 (1) de la loi du 29 août 2008 prévoit que : « Afin de préparer l’exécution d’une mesure d’éloignement en application des articles 111, 116 à 118 (…), l’étranger peut, sur décision du ministre, être placé en rétention dans une structure fermée, à moins que d’autres mesures moins coercitives telles que prévues à l’article 125, paragraphe (1), ne puissent être efficacement appliquées. Une décision de placement en rétention est prise contre l’étranger en particulier s’il existe un risque de fuite ou si la personne concernée évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure d’éloignement. (…) ».
L’article 120 (1) de la loi du 29 août 2008 permet ainsi au ministre, afin de préparer l’exécution d’une mesure d’éloignement, de placer l’étranger concerné en rétention dans une structure fermée pour une durée maximale d’un mois, ceci plus particulièrement s’il existe un risque de fuite ou si la personne concernée évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure d’éloignement. En effet, la préparation de l’exécution d’une mesure d’éloignement nécessite en premier lieu l’identification de l’intéressé et la mise à la disposition de documents d’identité et de voyage valables, lorsque l’intéressé ne dispose pas des documents requis pour permettre son éloignement et que des démarches doivent être entamées auprès d’autorités étrangères en vue de l’obtention d’un accord de reprise de l’intéressé. Il y a encore lieu d’organiser ensuite l’exécution matérielle de l’éloignement, le cas échéant avec une escorte.
C’est précisément afin de permettre à l’autorité compétente d’accomplir ces formalités que le législateur a prévu la possibilité de placer un étranger en situation irrégulière en rétention pour la durée maximale d’un mois, mesure qui peut être prorogée par la suite.
Il est constant en cause que le demandeur est en séjour irrégulier sur le territoire luxembourgeois, n’étant pas retourné volontairement dans son pays d’origine dans le délai lui imparti pour le faire suite à l’ordre de quitter le territoire figurant dans la décision ministérielle du 29 janvier 2020.
Il est encore constant en cause que le demandeur ne dispose pas d’un document d’identité ou de voyage en cours de validité, de sorte qu’il ne remplit pas les conditions énoncées à l’article 34 (2), point 1. de la loi du 29 août 2008. Il s’ensuit que l’existence, dans son chef, d’un risque de fuite est présumée, en vertu de l’article 111 (3) c), point 1. de la même loi, aux termes duquel « (…) Le risque de fuite est présumé (…) si l’étranger ne remplit pas ou plus les conditions de l’article 34 (…) ».
Or, dans la mesure où le demandeur ne fournit aucun élément susceptible de renverser cette présomption, le ministre pouvait a priori valablement, sur base de l’article 120 précité, de la loi du 29 août 2008, le placer en rétention afin d’organiser son éloignement. En effet, les faits qu’il ait de son côté tenté d’organiser un retour volontaire et se soit montré coopératif ne permettent pas, à défaut d’autres éléments, de renverser ladite présomption.
Le moyen tiré du défaut de risque de fuite dans le chef du demandeur est partant à rejeter pour ne pas être fondé.
S’agissant de l’argumentation du demandeur selon laquelle son placement en rétention aurait été disproportionné, l’article 125 (1) de la loi du 29 août 2008 dispose que : « Dans les cas prévus à l’article 120, le ministre peut également prendre la décision d’appliquer une autre mesure moins coercitive à l’égard de l’étranger pour lequel l’exécution de l’obligation de quitter le territoire, tout en demeurant une perspective raisonnable, n’est reportée que pour des motifs techniques et qui présente des garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque de fuite tel que prévu à l’article 111, paragraphe (3) (…).
On entend par mesures moins coercitives :
a) l’obligation pour l’étranger de se présenter régulièrement, à intervalles à fixer par le ministre, auprès des services de ce dernier ou d’une autre autorité désignée par lui, après remise de l’original du passeport et de tout document justificatif de son identité en échange d’un récépissé valant justification de l’identité ;
b) l’assignation à résidence pour une durée maximale de six mois dans les lieux fixés par le ministre ; l’assignation peut être assortie, si nécessaire, d’une mesure de surveillance électronique qui emporte pour l’étranger l’interdiction de quitter le périmètre fixé par le ministre. Le contrôle de l’exécution de la mesure est assuré au moyen d’un procédé permettant de détecter à distance la présence ou l’absence de l’étranger dans le prédit périmètre. La mise en œuvre de ce procédé peut conduire à imposer à l’étranger, pendant toute la durée du placement sous surveillance électronique, un dispositif intégrant un émetteur. Le procédé utilisé est homologué à cet effet par le ministre. Sa mise en œuvre doit garantir le respect de la dignité, de l’intégrité et de la vie privée de la personne.
La mise en œuvre du dispositif technique permettant le contrôle à distance et le contrôle à distance proprement dit, peuvent être confiés à une personne de droit privé ;
c) l’obligation pour l’étranger de déposer une garantie financière d’un montant de cinq mille euros à virer ou à verser soit par lui-même, soit par un tiers à la Caisse de consignation, conformément aux dispositions y relatives de la loi du 29 avril 1999 sur les consignations auprès de l’Etat. Cette somme est acquise à l’Etat en cas de fuite ou d’éloignement par la contrainte de la personne au profit de laquelle la consignation a été opérée. La garantie est restituée par décision écrite du ministre enjoignant à la Caisse de consignation d’y procéder en cas de retour volontaire.
Les décisions ordonnant des mesures moins coercitives sont prises et notifiées dans les formes prévues aux articles 109 et 110. L’article 123 est applicable. Les mesures prévues peuvent être appliquées conjointement. En cas de défaut de respect des obligations imposées par le ministre ou en cas de risque de fuite, la mesure est révoquée et le placement en rétention est ordonné. ».
Les dispositions des articles 120 et 125 de la loi du 29 août 2008, précités, sont à interpréter en ce sens qu’en vue de la préparation de l’exécution d’une mesure d’éloignement, les trois mesures moins coercitives énumérées à l’article 125 (1) sont à considérer comme mesures proportionnées bénéficiant d’une priorité par rapport à une rétention, pour autant qu’il soit satisfait aux deux exigences posées par ledit article 125 (1) pour considérer ces autres mesures moins coercitives comme suffisantes, et que la rétention ne répondrait à l’exigence de proportionnalité et de subsidiarité que si aucune des autres mesures moins coercitives n’entre en compte au vu des circonstances du cas particulier.
L’article 125 (1) de la loi du 29 août 2008 prévoit plus particulièrement que le ministre peut prendre la décision d’appliquer, soit conjointement, soit séparément, les trois mesures moins coercitives y énumérées à l’égard d’un étranger pour lequel l’exécution de l’obligation de quitter le territoire, tout en demeurant une perspective raisonnable, est reportée pour des motifs techniques, à condition que l’intéressé présente des garanties de représentation effectives propres à prévenir le risque de fuite tel que prévu à l’article 111 (3) de la même loi.
Ainsi, s’il existe une présomption légale d’un risque de fuite dans le chef de l’étranger se trouvant en situation irrégulière sur le territoire national, celui-ci doit la renverser en justifiant notamment de garanties de représentation suffisantes.
En l’espèce, le tribunal vient de constater que le demandeur ne lui a pas soumis d’éléments de nature à renverser la présomption d’un risque de fuite existant dans son chef. Le tribunal relève qu’il ne dispose d’aucun domicile fixe déclaré au Luxembourg et n’a présenté aucun autre élément permettant de retenir l’existence, dans son chef, de garanties de représentation suffisantes au sens de l’article 125 (1), de la loi du 29 août 2008 nécessaires pour que le recours aux mesures moins contraignantes visées aux points a), b) et c) dudit article se serait imposé.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent et en l’absence d’autres moyens, le recours principal en réformation est à rejeter pour ne pas être fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit en la forme le recours principal en réformation dans la limite des moyens de légalité invoqués et le déclare irrecevable pour le surplus ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation ;
condamne le demandeur aux frais et dépens.
Ainsi jugé par :
Françoise Eberhard, vice-président, Hélène Steichen, premier juge, Daniel Weber, premier juge, et lu à l’audience publique extraordinaire du 13 janvier 2021, par le vice-président, en présence du greffier Lejila Adrovic.
s.Lejila Adrovic s.Françoise Eberhard Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 13 janvier 2021 Le greffier du tribunal administratif 8
