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§ Luxembourg, Tribunal administratif, 20 novembre 2019, 41698

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Numérotation :

Numéro d'arrêt : 41698
Identifiant URN:LEX : urn:lex;lu;tribunal.administratif;arret;2019-11-20;41698 ?

Texte :

Tribunal administratif N° 41698 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 12 septembre 2018 1re chambre Audience publique du 20 novembre 2019 Recours formé par Monsieur …, …, et, pour autant que de besoin, par Monsieur …, …, contre une décision du bourgmestre de la commune de Sanem en matière de permis de construire

JUGEMENT

Vu la requête inscrite sous le numéro 41698 du rôle et déposée le 12 septembre 2018 au greffe du tribunal administratif par Maître Nicolas Bauer, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à … et, pour autant que de besoin, par Monsieur …, architecte, demeurant professionnellement à …, agissant en sa qualité de mandataire spécial de Monsieur …, préqualifié, tendant à l’annulation de « la décision du Bourgmestre de la Commune de SANEM du 25 juin 2018 refusant de répondre favorablement à la demande présentée par … pour le compte d’… le 03 janvier 2018 relative à la conformité d’un projet de construction d’une maison de retraite avec le Plan d’Aménagement Général de la Commune de Sanem et à l’autorisation de celui-ci » ;

Vu l’exploit de l’huissier de justice Nadine, dite Nanou Tapella, demeurant à L-4050 Esch-sur-Alzette, 14-16, rue du Canal, portant signification de la prédite requête à l’administration communale de Sanem représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, établie en sa maison communale sise à L-4477 Belvaux, 60, rue de la Poste ;

Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 24 septembre 2018 par Maître Steve Helminger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, pour la commune de Sanem, préqualifiée ;

Vu le mémoire en réponse de Maître Steve Helminger, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 14 décembre 2018, pour le compte de la commune de Sanem, préqualifiée ;

Vu le mémoire en réplique de Maître Nicolas Bauer, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 28 décembre 2018, pour le compte de Monsieur … et de Monsieur …, préqualifiés ;

Vu le mémoire en duplique de Maître Steve Helminger, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 21 janvier 2019, pour le compte de la commune de Sanem, préqualifiée ;

Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;

Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Nicolas Bauer et Maître Steve Helminger en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 2 octobre 2019.

___________________________________________________________________________

Par courrier électronique du 3 janvier 2018, l’architecte, Monsieur …, s’adressa en sa qualité de mandataire de Monsieur …, à la commune de Sanem afin de l’interroger sur la possibilité de construire un Centre intégré pour personnes âgées (CIPA) sur des terrains inscrits au cadastre de la commune de Sanem, section … de …, sous les numéros …, … et …, classés selon la partie écrite du plan d’aménagement général en vigueur au sein de la commune de Sanem, ci-après désigné par « le PAG », en « zone de bâtiments et d’équipements publics », ledit courrier électronique ayant été libellé comme suit :

« […] ich sende Ihnen wie nach unserem Telefongespräch soeben vereinbart die Angaben zum fraglichen Grundstück als PDF hier im Anhang.

Wir beabsichtigen auf dem Grundstück ein Altenheim zu errichten und haben auch schon ein Schema für die Bebaubarkeit/Grundstücksnutzung entwickelt.

Da es sich jedoch um eine blaue Zone handelt, würde ich zunächst gerne wissen, ob eine solche Funktion auf diesem Grundstück für die Gemeinde vorstellbar ist.

Gerne können wir einen Termin vereinbaren, damit ich Ihnen die ersten Konzeptüberlegungen vorstellen kann. […] ».

Par courrier du 21 février 2018, la commune de Sanem sollicita une étude de faisabilité relative au projet de construction en question, ledit courrier ayant la teneur suivante :

« Suite à votre mail du 03 janvier 2018 concernant la demande d’autorisation pour la construction d’un centre intégré pour personnes agées, aux terrains des numéros cadastraux …, … et … section … de …, nous vous demandons de bien vouloir nous envoyer une copie de votre étude de faisabilité. […] ».

Suite à la communication de ladite étude, le collège échevinal de la commune de Sanem s’adressa, par courrier du 25 juin 2018, à Monsieur …pour lui faire part de ce qui suit :

« Nous accusons réception de votre courriel du 9 mars 2018 relatif à l’étude de faisabilité pour une maison de retraite, voir des chambres en colocation, des logements étudiants et une structure d’accueil, projetés sur les parcelles n°…, … et …, section … de ….

Nous tenons à vous informer qu’en date du 27 avril 2018, le Conseil Communal a lancé la procédure d’adoption d’un nouveau Plan d’aménagement général (PAG). Pendant toute la procédure en cours, conformément à la loi modifiée du 19 juillet 2004, toute autorisation de construire ne peut être autorisée que sous condition d’être conforme au PAG actuellement en vigueur et au Projet d’aménagement général. Néanmoins, le Projet d’aménagement général actuellement en procédure n’est pas encore définitif et peut encore être adapté ou modifiée conformément à la loi modifiée du 19 juillet 2004. Les approbations finales des Ministres de l’Intérieur et de l’Environnement rendront le Plan d’Aménagement Général ensuite définitif.

En attendant l’approbation du PAG, nous vous informons que les parcelles sur lesquelles vous planifiez votre projet sont classées selon le PAG actuellement en vigueur dans une « zone de bâtiments et d’équipements publics » et suivant le Projet d’aménagement général en procédure dans une « zone de bâtiments et d’équipements publics » couverte par une servitude IP (intégration paysagère) et également par un couloir pour projets routiers et transport en commun.

Tout d’abord nous tenons à vous faire part que l’article 2.14 de la partie écrite du PAG actuel cite en détail les affectations autorisées dans une « zone de bâtiments et d’équipements publics ». Les structures destinées à l’habitation d’intérêt privé ne sont pas mentionnées et ne peuvent donc pas y être réalisées.

Suite à l’analyse de votre dossier par rapport au Projet d’aménagement général en procédure, veuillez trouver ci-dessous les articles non respectés :

 L’article 5 de la partie écrite du Projet d’aménagement général permet la création de maisons de retraite et de logements étudiants, certes, mais uniquement dans l’intérêt de servir à l’utilité publique ou pour satisfaire des besoins collectifs. Votre projet de maison de retraite, logements étudiants, chambres en collocation et structure d’accueil, ne sert exclusivement qu’à couvrir le besoin d’un nombre restreint de citoyens et est principalement lié à une activité de type commercial. Nous ne pouvant donc en aucun cas parler de projet d’utilité publique.

 L’article 30 définit les zones de servitudes « urbanisation ». La zone IP longeant les parcelles doit absolument rester libre de toute construction.

 L’article 31 relatif aux « couloirs et espaces réservés pour projets routier » ne permet pas non plus de construction à l’intérieur de la zone définie dans la parte graphique. Or, votre projet couvre quasiment la parcelle entière et entre dans le couloir réservé.

Concernant la construction même, nous tenons aussi à vous faire part de certaines remarques. Vu que votre projet est encore au stade d’esquisse, une analyse détaillée s’avère actuellement impossible et la liste des articles non respectés n’est donc pas exhaustive :

 La surface minimale pour tout appartement est définie par l’article 7.9 de la partie écrite du PAG actuel. Les appartements tels que décrits et représentés sur vos plans n’ont pas la surface minimale requise.

 Le nombre minimal d’emplacement de parking nécessaire pour chaque affectation est fixé par l’article 4.11 du PAG actuel. Notamment, le règlement prescrit la réalisation de deux emplacements intérieurs pour chaque unité d’habitation alors que votre projet ne dispose pas d’emplacements intérieurs.

Vu tout ce qui précède, nous ne pouvons donc pas vous donner de réponse favorable à votre demande.

Conformément au règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, je tiens à vous informer qu’un recours en annulation contre la présente décision peut être introduit auprès du Tribunal Administratif du Grand-Duché de Luxembourg par un avocat à la Cour. Ce recours doit être introduit sous peine de déchéance dans un délai de trois mois à partir de la notification de la présente décision. […] ».

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 12 septembre 2018, Monsieur … et, pour autant que de besoin, Monsieur … ont fait introduire un recours en annulation contre « la décision du Bourgmestre de la Commune de SANEM du 25 juin 2018 refusant de répondre favorablement à la demande présentée par … pour le compte d’… le 03 janvier 2018 relative à la conformité d’un projet de construction d’une maison de retraite avec le Plan d’Aménagement Général de la Commune de Sanem et à l’autorisation de celui-ci ».

A titre liminaire, le tribunal relève que si Monsieur …s’est enquis, par le biais de son architecte, Monsieur …, de la simple la possibilité d’ériger sur des fonds inscrits au cadastre de la commune de Sanem, section … de …, sous les numéros …, … et …, un centre intégré pour personnes âgées, sans solliciter concrètement la délivrance d’une autorisation de construire y afférente, il n’en reste pas moins qu’il est constant en cause qu’après s’être vu communiquer par l’architecte de Monsieur …une étude de faisabilité en relation avec le projet de construction en question, la commune a, par le biais du courrier du 25 juin 2018, précité, manifesté son opposition actuelle et future à émettre une quelconque autorisation de construire en relation avec le projet en question en ce qu’il viserait la création d’une « maison de retraite, voir des chambres en colocation, des logements étudiants et une structure d’accueil », en motivant ce refus principalement par le constat que, suivant le PAG en vigueur au moment de la prise de la décision litigieuse, les parcelles devant accueillir le projet litigieux seraient classées dans une « zone de bâtiments et d’équipements publics », tandis que suivant le projet d’aménagement général en cours de procédure à ce moment-là, lesdites parcelles seraient classées en « zone de bâtiments et d’aménagements publics ». Or, dans la mesure où, sous le PAG en vigueur, seuls des projets répondant soit à un but d’intérêt public ou privé d’utilité générale seraient autorisables dans ladite zone, tandis que sous le projet d’aménagement général, la zone en question, en ce qu’elle est destinée à satisfaire des besoins collectifs, ne pourrait accueillir que les constructions et aménagements d’utilité publique, la commune a estimé que le projet litigieux ne serait en aucun cas autorisable dans la zone en question, en ce qu’il ne servirait « exclusivement qu’à couvrir le besoin d’un nombre restreint de citoyens » et qu’il serait « principalement lié à une activité de type commercial ». Elle a ajouté que la « zone de bâtiments et d’équipements publics » serait, suivant le projet d’aménagement général en procédure, en outre, couverte par une servitude d’intégration paysagère (IP) et par un couloir pour projets routiers et transport en commun impliquant que la zone IP longeant les parcelles en question devrait rester libre de toute construction et que toute construction à l’intérieur de la zone définie dans la partie graphique comme « couloirs et espaces réservés pour projets routiers » serait, par ailleurs exclue.

Dans le présent contexte, outre le fait que le caractère décisionnel du courrier du 25 juin 2018 n’est remis en cause par aucune des parties, le tribunal est amené à constater que la prise de position adoptée par la commune dans le courrier en question vise des terrains se trouvant à l’intérieur du périmètre d’agglomération et dès lors a priori constructibles comme tels à condition que la construction projetée soit compatible avec l’affectation de la « zone de bâtiments et d’équipements publics », respectivement de la « zone de bâtiments et d’aménagements publics », compatibilité que la commune a, sans équivoque, exclue à travers le courrier du 25 juin 2018.

Dès lors, le tribunal vient à la conclusion que, par le biais de son courrier du 25 juin 2018, la commune a effectivement mis en avant des éléments de balisage de nature à conditionner, non pas de manière définitive, mais pour le moins de façon certaine, à la date de sa prise de position, une réalisation future d’urbanisation des terrains concernés à travers des autorisations de construire à délivrer1, conférant de la sorte un caractère décisionnel à son courrier du 25 juin 2018.

Ces premiers constats préliminaires quant à la nature et à la portée du courrier du 25 juin 2018 ayant été faits, il appartient tout d’abord au tribunal de trancher la question de la recevabilité du recours en ce qu’il a été introduit par Monsieur … contre la décision du 25 juin 2018, la commune contestant, en effet, tout intérêt à agir dans le chef de celui-ci.

Dans son mémoire en réplique, le litismandataire de Monsieur …et de Monsieur …a, à cet égard, demandé qu’il lui soit donné acte de ce que Monsieur …renonce à son recours dirigé, par le biais de la requête introductive d’instance du 12 septembre 2018, contre la décision entreprise du 25 juin 2018, en admettant que seul Monsieur …serait le destinataire de la décision en question et disposerait, en conséquence, d’un intérêt à agir contre celle-ci.

Il y a, en conséquence, lieu de lui en donner acte.

A défaut d’autres moyens d’irrecevabilité soulevés, le recours en annulation tel qu’introduit par Monsieur …contre la décision entreprise du 25 juin 2018 est à déclarer recevable pour avoir, par ailleurs, été introduit dans les formes et délai de la loi.

Quant au fond, le tribunal relève à titre liminaire qu’à l’audience des plaidoiries, il a soulevé d’office la question de la compétence de l’auteur du courrier du 25 juin 2018 - le courrier en question ayant été signé par le bourgmestre de la commune de Sanem « Pour le Collège des Bourgmestre et Échevins » -, la question de savoir si un organe administratif dispose de la compétence nécessaire pour prendre une décision dans une matière déterminée constituant, en effet, une question de fond touchant à l’ordre public et devant être soulevée d’office par le juge2.

Il y a, à cet égard, lieu de relever que l’article 37, alinéas 1er et 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par « la loi du 19 juillet 2004 », dispose comme suit : « Sur l’ensemble du territoire communal, toute réalisation, transformation, changement du mode d’affectation, ou démolition d’une construction, ainsi que les travaux de remblais et de déblais sont soumis à l’autorisation du bourgmestre.

L’autorisation n’est accordée que si les travaux sont conformes au plan ou au projet d’aménagement général et, le cas échéant, au plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », respectivement au plan ou projet d’aménagement particulier « quartier existant » et au règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites. ».

1 En ce sens : Cour adm. 17 juin 2014, n° 34153C du rôle, Pas. adm. 2018, V° Urbanisme, n°69 et les autres références y citées.

2 Trib. adm. 11 février 1998, n° 9746 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Compétence, n° 1 et les autres références y citées.

Il se dégage des dispositions qui précèdent que le bourgmestre est l’autorité compétente pour vérifier la conformité d’un projet de construction soumis à autorisation par rapport à la réglementation d’urbanisme applicable et, dans la négative, pour refuser de délivrer l’autorisation de construire sollicitée.

En l’espèce, il y a lieu de constater que si la décision du 25 juin 2018 portant refus d’octroyer à Monsieur …une quelconque autorisation de construire en relation avec le projet de construction litigieux est bien signée par le bourgmestre, il n’en reste pas moins que celui-ci l’a signée non pas en son nom et pour son compte, mais au nom et pour compte du collège des bourgmestre et échevins.

Or, au vu de l’attribution claire et indiscutable donnée par l’article 37 de la loi du 19 juillet 2004 au seul bourgmestre pour prendre une décision en matière d’autorisation de construire sur le terrain communal, il y a lieu d’annuler la décision du 25 juin 2018 pour avoir été prise par une autorité incompétente, sans qu’il n’y ait lieu d’examiner plus en avant les moyens et arguments développés à l’appui du recours sous analyse, le tribunal, étant, en effet, amené à rappeler que les juridictions administratives n’ont pas été instituées pour fournir aux plaideurs des consultations juridiques3 et qu’il est exclusivement saisi d’un recours contre la décision du 25 juin 2018 du collège des bourgmestre et échevins, autorité pourtant incompétente, que le tribunal vient d’annuler.

Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;

donne acte à Monsieur … de ce qu’il déclare renoncer à son recours dirigé, par sa requête introductive d’instance du 12 septembre 2018, contre la décision du collège échevinal de la commune de Sanem du 25 juin 2018 ;

pour le surplus, reçoit en la forme le recours en annulation dirigé par Monsieur … contre la décision du collège échevinal du 25 juin 2018 ;

au fond, le dit justifié ;

partant, annule la décision du 25 juin 2018 pour incompétence de l’autorité l’ayant prise ;

renvoie le dossier en prosécution de cause devant le bourgmestre de la commune de Sanem ;

condamne la commune de Sanem aux frais.

Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 20 novembre 2019 par :

3 En ce sens : Trib. adm. 14 janvier 2009, n°22029 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Procédure contentieuse, n°55 et les autres références y citées.

Annick Braun, vice-président, Alexandra Castegnaro, premier juge, Alexandra Bochet, juge, en présence du greffier assumé Luana Poiani.

s. Luana Poiani s. Annick Braun Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 20 novembre 2019 Le greffier du tribunal administratif 7

Source :

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Origine de la décision

Formation : Première chambre
Date de la décision : 20/11/2019
Date de l'import : 12/12/2019

Fonds documentaire ?:

Interview de JP Jean secrétaire général de l’AHJUCAF dans « Le Monde du droit » sur l’accès à la jurisprudence francophone.


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