Tribunal administratif N° 26200 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 15 octobre 2009 3e chambre Audience publique du 28 avril 2010 Recours formé par Monsieur …, contre une décision du ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration en matière de police des étrangers
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 26200 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 15 octobre 2009 par Maître Olivier Lang, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, né le … à … (Nigeria), de nationalité nigériane, demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’une décision de refus du ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration du 14 juillet 2009 de faire droit à sa demande en obtention d’une autorisation de séjour et contre l’ordre de quitter le territoire contenu dans cette décision ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 6 janvier 2010 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Olivier Lang et Monsieur le délégué du gouvernement Guy Schleder en leurs plaidoiries respectives.
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Le 18 février 2004, Monsieur …, de nationalité nigériane, introduisit auprès du service compétent du ministère de la Justice une demande en reconnaissance du statut de réfugié au sens de la Convention de Genève du 28 juillet 1951, relative au statut des réfugiés.
Par décision du 5 août 2008, le ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration, entretemps en charge du dossier, ci-après désigné par « le ministre », rejeta la demande de Monsieur … tendant à se voir reconnaître le statut de réfugié comme non fondée et refusa de lui accorder le bénéfice de la protection subsidiaire.
A travers un jugement du 19 février 2009 (n° 24810 du rôle), le tribunal administratif déclara non justifié le recours contentieux introduit contre cette décision. Ledit jugement fut confirmé en appel par la Cour administrative par un arrêt du 2 juillet 2009 (n° 25525C du rôle).
Par courriers du 26 février et 4 mars 2009, adressés à Son Altesse la Grand-Duchesse du Luxembourg, Monsieur … introduisit une demande « d’aide de régularisation ».
Par courrier des 14 juillet 2009, notifié à l’intéressé par lettre recommandée expédiée le 17 juillet 2009, le ministre, auquel la prédite demande fut transmise, la rejeta dans les termes suivants :
« J’ai l’honneur de me référer à vos courriers des 26 février et 4 mars 2009 adressés à Son Altesse Royale la Grande-Duchesse dans lesquels vous sollicitiez une « aide de régularisation ».
Je me permets de vous rappeler que vous avez déposé une demande d’asile en date du 18 février 2004, demande dont vous avez été définitivement débouté le 2 juillet 2009.
Après avoir procédé à l’examen de votre dossier conformément à l’article 103 de la loi du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et de l’immigration, je suis toutefois au regret de vous informer que je ne suis pas en mesure de réserver une suite favorable à votre demande. En effet, vous ne remplissez pas les conditions exigées pour entrer dans le bénéfice d’une des catégories d’autorisations de séjour prévues par l’article 38 de la loi précitée.
En effet, si vous entendez invoquer un droit de séjour en tant que travailleur salarié conformément à l’article 38 de la prédite loi du 29 août 2008, je me permets de vous rappeler qu’une demande en autorisation de séjour doit selon l’article 39 (1) être favorablement avisée avant l’entrée sur le territoire luxembourgeois, ce qui n’est pas le cas en espèce. Vous ne faites également pas état de motifs humanitaires d’une exceptionnelle gravité tels que prévus à l’article 78 (1) d) de la prédite loi justifiant une autorisation de séjour au Luxembourg.
Conformément à l’article 111 de la loi du 29 août 2008 vous disposez d’un mois à compter de la date de notification de la présente pour quitter le territoire luxembourgeois.
(…) ».
Par requête déposée le 15 octobre 2009 au greffe du tribunal administratif, Monsieur … a fait introduire un recours en annulation contre la prédite décision tant en ce que le ministre lui a refusé le séjour au Luxembourg, qu’en ce qui concerne le volet de la décision portant à son égard l’ordre de quitter le territoire.
Aucune disposition légale n’instaurant de recours au fond en la présente matière, seul un recours en annulation a pu être introduit contre la décision ministérielle de refus déférée prise en ses deux volets.
Le recours en annulation, introduit par ailleurs dans les formes et délai de la loi, est dès lors recevable.
1. Quant à la décision de refus de séjour Le demandeur reproche en premier lieu au ministre une violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », en ce que la décision de refus se limiterait à affirmer, par l’utilisation d’une formule générale et abstraite, que le ministre aurait procédé à l’examen du dossier conformément à l’article 103 de la loi du 29 août 2008.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet de ce moyen.
En vertu de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 « toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux.
La décision doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle :
- refuse de faire droit à la demande de l’intéressé (…) ».
Cette disposition consacre le principe que d’une manière générale toute décision administrative doit reposer sur des motifs légaux, et que certaines catégories de décisions doivent formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui leur sert de fondement et des circonstances de fait à leur base.
Force est au tribunal de relever qu’une motivation insuffisante, à elle seule, ne saurait emporter l’annulation de la décision, dans la mesure où l’administration peut produire ou compléter les motifs postérieurement et même pour la première fois devant le juge administratif (cf. Cour adm. 20 octobre 2009, n° 25738C du rôle, Pas. adm. 2009, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 68).
Le tribunal est amené à retenir qu’en l’espèce, la décision litigieuse est motivée à suffisance au regard des prescriptions de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, étant relevé qu’au regard de cette disposition il suffit que l’indication des motifs soit sommaire.
En effet, le ministre a constaté, en passant en revue différents cas de figure dans lesquels une autorisation de séjour pourra être sollicitée, que le demandeur ne remplit les conditions d’aucun de ces cas de figure.
A cet égard, il convient de relever par ailleurs qu’en l’espèce, le demandeur n’a pas indiqué sur quelles circonstances concrètes il base sa demande de régularisation. S’il est vrai qu’une demande succincte ne dispense pas le ministre d’instruire le dossier et plus particulièrement de prendre en compte les éléments que la loi du 29 août 2008, et notamment son article 103, l’oblige à prendre en compte, les éléments concrets qu’un demandeur d’une autorisation de séjour soumet au ministre ne sont cependant pas sans pertinence afin d’apprécier si la décision ministérielle est suffisamment motivée au regard des exigences de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979. Le demandeur qui s’est contenté d’introduire une demande très sommaire, sans indiquer de façon concrète quelles sont les circonstances particulières qui justifieraient d’après lui l’obtention d’une autorisation de séjour, ne saurait en effet reprocher au ministre de ne pas avoir donné une motivation sur des éléments qu’il n’a justement pas soumis au ministre.
Il convient encore de relever que si l’article 103 de la loi du 29 août 2008 impose des obligations au ministre en ce qui concerne l’instruction de la demande, le ministre n’a cependant aucune obligation, au regard des exigences de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, d’exposer en détail la manière de laquelle il a instruit le dossier, du moment qu’il ressort du dossier qu’il a respecté les obligations lui incombant, et du moment qu’il a indiqué de façon sommaire notamment les circonstances de fait à la base de sa décision. En l’espèce, il se dégage de la décision attaquée que le ministre a pris en compte plus particulièrement la durée de la présence du demandeur sur le territoire luxembourgeois, l’historique de sa demande de protection internationale et, par ailleurs, a constaté l’absence dans le chef du demandeur de motifs humanitaires d’une exceptionnelle gravité. Ainsi, au-
delà de toute considération quant au bien-fondé de l’argumentation avancée par le ministre, l’indication de ces éléments doit être considérée comme suffisante au regard des exigences de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979.
Il s’ensuit que le premier moyen d’annulation doit être rejeté pour ne pas être fondé.
En second lieu, le demandeur invoque une violation de l’article 103 de la loi du 29 août 2008. Il soutient que le ministre aurait dû relever chacun des éléments prescrits à l’article 103 et tenir compte de ceux qui sont propres à sa situation particulière.
Aux termes de l’article 103, précité, « avant de prendre une décision de refus de séjour (…) à l’encontre du ressortissant de pays tiers, le ministre tient compte notamment de la durée du séjour de la personne concernée sur le territoire luxembourgeois, de son âge, de son état de santé, de sa situation familiale et économique, de son intégration sociale et culturelle dans le pays et de l’intensité de ses liens avec son pays d’origine, sauf si sa présence constitue une menace pour l’ordre public ou la sécurité publique ».
Dans la mesure où la décision litigieuse s’analyse en une décision de refus de séjour au sens de l’article 109 de la loi du 29 août 2008, elle tombe sous les prévisions de l’article 103 de la même loi.
Il se dégage du prédit article 103 qu’il incombe au ministre, avant de prendre une décision de refus de séjour, de vérifier dans chaque affaire la situation personnelle de l’intéressé en tenant compte d’un certain nombre d’éléments énumérés à l’article 103 susvisé.
Il convient cependant de relever que cette obligation n’implique pas que le ministre relate en détail la démarche qu’il est amené à faire au regard des éléments qu’il est tenu de vérifier suivant la disposition légale sous revue, étant entendu qu’il suffit que la démarche du ministre, compte tenu des exigences de l’article 103, soit retraçable au plus tard au niveau du contrôle juridictionnel afférent à opérer (cf. Cour administrative 17 novembre 2009, n° 25899C du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu).
Au titre de sa situation personnelle, le demandeur donne à considérer qu’il se trouverait sur le territoire luxembourgeois depuis le 18 février 2004, et que pendant ce temps il aurait développé son intégration sociale et culturelle au Luxembourg et aurait parallèlement perdu ses liens avec son pays d’origine. Il souligne encore qu’il n’aurait été définitivement débouté de sa demande de protection internationale que le 2 juillet 2009.
Le délégué du gouvernement soutient que la durée de la présence du demandeur sur le territoire luxembourgeois ne constituerait pas un élément déterminant en l’espèce, dans la mesure où suite au dépôt de sa demande de protection internationale en 2004, celui-ci aurait disparu le 18 juin 2004 et ensuite le 15 octobre 2004 pour réapparaître le 28 juillet 2008 et dans la mesure où sa disparition aurait retardé le traitement de sa demande. Il relève enfin que le demandeur ne remplirait aucune des conditions dans lesquelles une autorisation de séjour peut être accordée et, plus particulièrement, que celui-ci ne serait ni travailleur salarié, ni travailleur indépendant, ni sportif, ni étudiant, élève ou stagiaire, ni volontaire, ni chercheur, ni membre de la famille et qu’il n’invoquerait pas non plus des raisons d’ordre privé, qu’il ne serait pas muni d’une autorisation de séjour de longue durée et qu’enfin il ne justifierait pas de motifs humanitaires d’une exceptionnelle gravité.
Le tribunal est amené à retenir que c’est à tort que le demandeur soutient que le ministre n’aurait pas tenu compte des éléments prévus à l’article 103 de la loi du 29 août 2008 avant de prendre sa décision. Plus particulièrement, il convient de relever que non seulement le ministre a expressément déclaré dans sa décision avoir examiné le dossier conformément audit article 103, mais encore il a fait état de la durée de la présence du demandeur sur le territoire luxembourgeois, élément que le demandeur reproche notamment au ministre de ne pas avoir pris en compte. Le ministre a encore retenu dans sa décision que le demandeur n’a pas fait état de motifs humanitaires d’une exceptionnelle gravité, impliquant qu’il a pris en compte plus particulièrement la durée du séjour du demandeur au Luxembourg ou encore l’existence éventuelle de liens particuliers avec le Luxembourg, respectivement l’absence d’attaches avec son pays d’origine. Compte tenu du libellé de la décision ministérielle litigieuse, ensemble les explications fournies par le délégué du gouvernement au cours de la présente instance dont il se dégage, d’un côté, que le ministre a tenu compte de la durée du séjour du demandeur au Luxembourg pour arriver à la conclusion qu’il ne s’agit là pas d’un élément déterminant vu que le demandeur a disparu au cours de la procédure d’instruction de la demande de protection internationale, et, d’autre part, que le demandeur n’a pas fait état de motifs humanitaires d’une exceptionnelle gravité, le tribunal est amené a retenir que contrairement à ce qui est soutenu par le demandeur, le ministre a pris en compte la durée de sa présence au Luxembourg. Si le demandeur reproche au ministre de ne pas avoir pris en compte son intégration au Luxembourg et la perte de ses attaches avec son pays d’origine, il convient de relever que le demandeur a fait état de cet élément pour la première fois au courant de la présente procédure contentieuse, de sorte que le ministre n’était pas saisi de tels éléments de fait précis et concrets. Dans ces conditions, il suffit que le ministre a constaté d’une manière générale l’absence de motifs humanitaires d’une exceptionnelle gravité. S’y ajoute que même à ce stade de la procédure, le demandeur reste en défaut de justifier l’existence d’une telle bonne intégration et la perte de ses liens avec son pays d’origine, au-
delà de la simple affirmation afférente.
Force est dès lors de constater que face à la déclaration du ministre d’avoir pris en compte les éléments prévus par l’article 103 précité et à défaut pour le demandeur de justifier l’existence d’éléments suffisamment pertinents au regard de l’article 103 que le ministre aurait dû prendre en compte et qu’il aurait omis d’examiner, le moyen fondé sur une violation dudit article 103 est à rejeter pour ne pas être fondé.
Il résulte des considérations qui précèdent et à défaut d’autres moyens que le recours sous examen, pour autant qu’il est dirigé contre la décision de refus de séjour, est à rejeter pour ne pas être fondé.
1. Quant à l’ordre de quitter le territoire Conformément à l’article 111 (1) de la loi du 29 août 2008, les décisions de refus visées à l’article 109 de la même loi, parmi lesquelles figurent notamment les décisions de refus d’une autorisation de séjour au ressortissant d’un pays tiers qui ne remplit pas les conditions de l’article 38 de la même loi, conformément à l’article 101 de ladite loi, sont assorties d’une obligation de quitter le territoire pour l’étranger.
Le demandeur conclut en premier lieu à l’annulation de l’ordre de quitter le territoire comme conséquence de l’annulation de la décision de refus de séjour.
Dans la mesure où le tribunal vient de retenir que le recours dirigé contre la décision de refus d’une autorisation de séjour est non fondé, le ministre a également valablement pu émettre un ordre de quitter le territoire, qui est la conséquence d’une décision de refus de séjour, conformément à l’article 111 (1) de la loi du 29 août 2008, précité.
Le demandeur soutient encore que la décision portant ordre de quitter le territoire serait intrinsèquement viciée en que cette décision ne comporterait pas l’indication du pays de renvoi, et se limiterait à fixer un délai pour quitter le territoire. A cet égard, le demandeur fait état de l’article 129 de la loi du 29 août 2008 et de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH).
Le délégué du gouvernement s’empare d’un arrêt de la Cour administrative du 19 novembre 2009 dont il cite une partie de la motivation.
L’article 111 de la loi du 29 août 2008 précise en son point (1) que l’ordre de quitter le territoire dont est assortie une décision de refus de séjour visée à l’article 109, comporte notamment l’indication du pays de renvoi et, en son point (3), que « l’étranger qui est obligé de quitter le territoire est renvoyé :
a) à destination du pays dont il a la nationalité, sauf si le statut de réfugié politique lui a été reconnu ou s’il n’a pas encore été statué sur sa demande de protection internationale, ou b) à destination du pays qui lui a délivré un document de voyage en cours de validité, ou c) à destination d’un autre pays dans lequel il est autorisé à séjourner ».
Dans l’affaire citée par le délégué du gouvernement, la Cour administrative a rappelé que l’exigence inscrite à l’article 111 (1) d’indiquer le pays de renvoi est destinée à informer l’étranger concerné, obligé de quitter le territoire luxembourgeois, sur le pays où il va concrètement être rapatrié en cas d’exécution forcée de cette obligation, cette information devant lui permettre d’assurer la sauvegarde de ses intérêts légitimes y relativement (cf. Cour adm. 19 novembre 2009, n° 25759C du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu).
Force est cependant de constater que, contrairement au cas d’espèce ayant donné lieu audit arrêt de la Cour administrative, dans lequel le ministre avait repris dans sa décision la formule prévue au point (3) de l’article 103 de la loi du 29 août 2008 et rendant ainsi déterminable, en l’absence de doute sur le pays d’origine de l’intéressé, le pays de renvoi, le ministre n’a, dans la présente affaire, pas du tout précisé le pays de renvoi, ni de manière directe, ni du moins de manière indirecte par la précision des critères permettant de dégager le pays de renvoi.
Or, les dispositions de l’article 111 (1) de la loi du 29 août 2008 sont claires en ce qu’elles prévoient que l’ordre de quitter le territoire comporte « l’indication du délai imparti pour quitter le territoire ainsi que le pays de renvoi ». S’il est vrai qu’en l’espèce, l’application des critères de détermination du pays de renvoi contenus au point (3) précité de l’article 111 pourrait permettre de dégager le pays de renvoi, il n’en reste pas moins que la seule application de ces critères, à défaut par le ministre d’indiquer le pays de renvoi de manière directe ou indirecte, ne saurait suffire pour rencontrer les exigences formelles du point (1) de l’article 111. Admettre qu’il suffise que le pays de renvoi soit suffisamment déterminable par la seule application des critères prévus au point (3) de l’article 111 de la loi du 29 août 2008 reviendrait en effet à vider de tout effet la disposition pourtant claire du point (1) de l’article 111 de la loi du 29 août 2008.
Il s’ensuit qu’à défaut d’indication du pays de renvoi en violation de l’article 111 (1) de la loi du 29 août 2008, l’ordre de quitter le territoire doit encourir l’annulation.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours est à rejeter pour autant qu’il vise la décision de refus de séjour et est à déclarer fondé pour autant qu’il vise l’ordre de quitter le territoire.
Compte tenu de l’issue du litige, il y a lieu de faire masse des frais et de les mettre à charge de chacune des parties pour moitié.
Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare partiellement justifié ;
partant, annule la décision du ministre du 14 juillet 2009 pour autant qu’elle comporte l’ordre de quitter le territoire ;
le déclare non justifié pour le surplus et en déboute ;
donne acte au demandeur qu’il déclare bénéficier de l’assistance judiciaire ;
fait masse des frais et les met à charge de chacune des partie pour moitié.
Ainsi jugé par :
Martine Gillardin, vice-président, Françoise Eberhard, juge, Annick Braun, juge, et lu à l’audience publique du 28 avril 2010 par le vice-président, en présence du greffier Judith Tagliaferri.
s. Judith Tagliaferri s. Martine Gillardin Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 29.04.2010 Le Greffier du Tribunal administratif 7
