Tribunal administratif Numéro 24837 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 22 septembre 2008 2e chambre Audience publique du 8 juin 2009 Recours formé par Madame …, … contre une décision du ministre des Classes moyennes, du Tourisme et du Logement en matière d’autorisation d’établissement
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 24837 du rôle et déposée le 22 septembre 2008 au greffe du tribunal administratif par Maître Mourad Sebki, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’une décision du 18 juin 2008 par laquelle le ministre des Classes moyennes, du Tourisme et du Logement a refusé de faire droit à sa demande en obtention d’une autorisation d’établissement pour l’exercice du métier d’esthéticienne ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif par le délégué du gouvernement en date du 18 décembre 2008 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 19 janvier 2009 par Maître Mourad Sebki pour compte de la demanderesse ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif par le délégué du gouvernement en date du 19 février 2009 ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment la décision attaquée ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Mourad Sebki et Monsieur le délégué du gouvernement Daniel Ruppert en leurs plaidoiries respectives.
Titulaire d’une autorisation d’établissement délivrée le 16 décembre 1996 pour l’activité de « manucure avec vente des articles de la branche – application d’ongles artificiels », Madame … introduisit le 17 mars 2008 auprès du ministre des Classes moyennes, du Tourisme et du Logement, ci-après désigné par « le ministre », une demande d’autorisation d’établissement en vue de l’exercice de l’activité d’esthéticienne.
Par lettre du 8 avril 2008, le ministre invita Madame … à lui fournir le programme détaillé des matières dispensées concernant son diplôme d’esthéticien. L’intéressée répondit à cette demande par lettre du 18 avril 2008.
Par décision du 5 mai 2008, le ministre, en se ralliant à l’avis unanimement défavorable de la commission prévue à l’article 2 de la loi modifiée du 28 décembre 1988 réglementant l’accès aux professions d’artisan, de commerçant, d’industriel ainsi qu’à certaines professions libérales, ci-après dénommée « loi d’établissement », refusa de faire droit à la demande d’autorisation d’établissement au motif que Madame … ne remplissait pas la condition de qualification professionnelle requise pour l’exercice du métier d’esthéticien, classé sous le numéro 215-00 de la liste artisanale prévue au règlement grand-ducal du 4 février 2005 ayant pour objet notamment d’établir une nouvelle liste des métiers principaux et secondaires, ci-après dénommé « le règlement grand-ducal du 4 février 2005 ». Le ministre précisa que ce métier était soumis à la possession d’un brevet de maîtrise afférent ou de pièces justificatives équivalentes, conformément aux dispositions de l’article 13 (2) de la loi d’établissement et du règlement grand-ducal du 15 septembre 1989 déterminant les critères d’équivalence prévus à l’article 13 (2) de la loi d’établissement, ci-après dénommé « règlement grand-ducal du 15 septembre 1989 », ou aux conditions de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles et que l’intéressée n’avait pas produit ces preuves.
Contre cette décision de refus, Madame …, par lettre de son mandataire du 9 juin 2008, fit introduire auprès du ministre un recours gracieux, dans lequel elle releva tout d’abord qu’elle n’avait pas produit toutes les pièces dont elle disposait en vue de l’instruction de sa demande. Elle précisa ensuite qu’elle n’entendait exercer le métier d’esthéticien qu’« à titre de métier secondaire », étant donné qu’elle disposait déjà d’une autorisation d’établissement pour l’exercice de l’activité de manucure avec vente des articles de la branche - application d’ongles artificiels. Elle estima partant qu’au lieu d’appliquer l’article 13 (2) de la loi d’établissement, il y aurait lieu d’appliquer l’article 13 (3) de la même loi qui dispenserait les artisans exerçant un métier secondaire de l’exigence d’un brevet de maîtrise.
Le 18 juin 2008, le ministre prit une décision par laquelle il confirma le maintien de sa décision de refus initiale, tout en précisant que le métier d’esthéticien était bien un métier principal pour lequel il faudrait impérativement disposer soit d’un brevet de maîtrise, soit des pièces équivalentes au sens du règlement grand-ducal du 15 septembre 1989, soit remplir les conditions de la directive 2005/36/CE. Il conclut au vu des pièces fournies que Madame … ne remplirait aucune de ces conditions.
Par requête déposée le 22 septembre 2008 au greffe du tribunal administratif, Madame … a fait introduire un recours en annulation contre la décision confirmative du ministre du 18 juin 2008.
Il y a lieu de relever tout d’abord que le recours introduit en temps utile contre la seule décision confirmative est valable, étant donné qu’une décision sur recours gracieux, purement confirmative d’une décision initiale, tire son existence de cette dernière et dès lors, les deux décisions doivent être considérées comme formant un seul tout. Le fait de diriger un recours contentieux contre la seule décision confirmative entraîne ainsi nécessairement que le recours est également dirigé contre la décision initiale.
Etant donné que la loi d’établissement prévoit expressément en son article 2, dernier alinéa, qu’en matière d’octroi, de refus ou de révocation d’autorisations d’établissement, seul un recours en annulation est ouvert devant les juridictions administratives, un recours en annulation a valablement pu être introduit contre la décision litigieuse.
Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement conclut à l’irrecevabilité du recours pour avoir été introduit tardivement. Il fait valoir que la décision litigieuse du 18 juin 2008 aurait été notifiée le 20 juin 2008, de sorte qu’à la date du 22 septembre 2008, date du dépôt du recours, le délai pour agir en justice aurait expiré.
Conformément à l’article 13 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, lorsqu’un recours gracieux a été adressé à l’autorité compétente avant l’expiration du délai de recours contentieux de trois mois, le recours contentieux doit être introduit dans un délai de trois mois à compter de la notification de la décision qui intervient à la suite de ce recours gracieux.
Selon l’article 3, paragraphe 1er de la Convention européenne sur la computation des délais, signée à Bâle, le 16 mai 1972, approuvée par la loi du 30 mai 1984, les délais exprimés en mois courent à partir du dies a quo, minuit, jusqu’au dies ad quem, minuit.
L’article 1258 du nouveau Code de procédure civile dispose en outre que lorsqu’un délai est exprimé en mois, il expire le jour du dernier mois qui porte le même quantième que le jour de l’acte, de l’événement, de la décision ou de la signification qui fait courir le délai.
L’article 1260 du même Code prévoit encore que tout délai qui expirerait normalement un samedi ou un dimanche est prorogé jusqu’au premier jour ouvrable suivant.
En l’espèce, il ressort des éléments du dossier administratif que la décision confirmative sur recours gracieux du 18 juin 2008 a été notifiée le 20 juin 2008, de sorte que le délai légal de recours de trois mois a expiré le 22 septembre 2008 à minuit, le 20 septembre ayant été un samedi.
Il s’ensuit que le moyen tiré de la tardivité du recours laisse d’être fondé.
Le recours ayant par ailleurs été introduit dans les formes de la loi, il est recevable.
A l’appui de son recours, la demanderesse soutient tout d’abord qu’il n’existerait pas de brevet de maîtrise pour le métier d’esthéticien. Elle affirme ensuite qu’une autre élève qui aurait suivi la même formation qu’elle au Collège International d’études supérieures d’esthétique-cosmétique de Namur et qui aurait achevé ses études en 2006 se serait vu délivrer une carte d’artisan par la Chambre des métiers le 27 décembre 2006. Dans ces conditions, le raisonnement du ministre suivant lequel, en vertu du règlement grand-ducal du 4 février 2005, le métier d’esthéticien ne serait plus un métier qu’il serait possible d’exercer à titre secondaire, mais uniquement à titre principal, ce qui supposerait dorénavant soit la détention d’un brevet de maîtrise qui ne serait toutefois pas encore mis en place, soit l’exercice effectif antérieur de trois années de la profession avant l’introduction du règlement grand-ducal du 4 février 2005, serait à considérer comme erroné, respectivement constitutif d’un détournement de pouvoir, d’une violation de la loi, sinon d’un excès de pouvoir.
Elle fait ensuite valoir que la décision attaquée violerait le principe de confiance légitime, en ce que le service de la formation professionnelle du ministère de l’Education nationale et de la Formation professionnelle lui aurait assuré qu’elle allait obtenir une autorisation d’établissement à l’issue de sa formation de trois ans, tout en précisant que cette formation aurait comporté pour elle des sacrifices importants en termes de temps et de dépenses.
La demanderesse soutient que le règlement grand-ducal du 4 février 2005 ne saurait valablement motiver le refus lui opposé, au motif que l’autre candidate ayant obtenu une autorisation d’établissement aurait été scolarisée du 14 octobre 2004 au mois de juin 2006, de sorte qu’au moment de la prise dudit règlement, cette candidate n’avait pas encore accompli l’intégralité de sa formation et qu’elle n’avait pas encore pu introduire une demande d’autorisation. Elle en déduit que la décision du ministre serait entachée d’un détournement de pouvoir.
Elle soutient ensuite que la décision de refus litigieuse serait encore entachée d’illégalité, au motif que le directeur du Service de la formation professionnelle lui aurait assuré en 2006, soit postérieurement à l’introduction du règlement grand-ducal du 4 février 2005, que la formation qu’elle suivait était de nature à lui garantir l’accès à la profession envisagée.
Elle reproche encore à la décision de refus d’être arbitraire au motif qu’elle lui refuserait l’autorisation sollicitée bien que sa situation soit en tous points pareille à celle de l’autre candidate qui se serait vu délivrer une autorisation d’établissement.
La demanderesse soutient finalement que la décision litigieuse serait entachée d’un excès de pouvoir au motif qu’elle violerait le principe de proportionnalité, en ce qu’elle comporterait l’invitation implicite, nonobstant les assurances antérieures, d’accomplir un brevet de maîtrise inexistant à ce jour, respectivement d’avoir antérieurement à l’introduction du règlement grand-ducal du 4 février 2005 exercé l’activité pendant une durée de trois années. La décision serait également disproportionnée en ce qu’il n’aurait pas été tenu compte de l’exercice d’une activité professionnelle antérieure d’une durée de douze ans dans une activité connexe à celle envisagée.
Le délégué du gouvernement rétorque que le métier d’esthéticien serait, conformément aux termes du règlement grand-ducal du 4 février 2005, un métier principal et que pour obtenir l’autorisation d’établissement afférente, le postulant devrait disposer de la qualification professionnelle requise par l’article 13 (2) de la loi d’établissement qui exigerait soit un brevet de maîtrise, soit un diplôme universitaire ou d’enseignement supérieur ou un certificat de fins d’études universitaires ou d’enseignement supérieur d’ingénieur de la branche sanctionnant l’accomplissement d’un cycle complet d’au moins quatre années. Dans la mesure où le diplôme présenté par la demanderesse ne correspondrait même pas à un niveau de CATP, ce serait à bon droit que le ministre aurait rejeté la demande. Il précise en outre que, contrairement à ce qui serait soutenu par la demanderesse, il existerait un brevet de maîtrise pour le métier d’esthéticien qui serait organisé par la Chambre des métiers. Il fait encore valoir que le fait qu’une autre personne ait obtenu avec le même diplôme que celui détenu par la demanderesse une autorisation d’établissement ne saurait justifier la demande de cette dernière. Aucune violation du principe constitutionnel d’égalité devant la loi ne serait vérifiée en l’espèce, puisque les conditions légales et réglementaires à remplir pour obtenir l’autorisation d’établissement seraient les mêmes pour tous.
Aux termes de l’article 3 de la loi d’établissement, l’autorisation d’exercer l’une des activités réglementées ne peut être accordée à une personne physique que si celle-ci présente les garanties nécessaires d’honorabilité et de qualification professionnelles.
Tel que soutenu à juste titre par le délégué du gouvernement, il échet de constater que le métier d’esthéticien, qui est repris sous le numéro 215-00 de la classification établie par l’article 1er du règlement grand-ducal du 4 février 2005, est à considérer comme un métier principal en vertu de l’article 1er, troisième tiret, dudit règlement grand-ducal du 4 février 2005. A cet égard, il convient encore de préciser que les métiers de l’artisanat sont divisés en métiers principaux et secondaires et que le règlement grand-ducal du 4 février 2005 a notamment pour objet d’établir une nouvelle liste des métiers principaux et secondaires.
Contrairement à ce que prétend la demanderesse, la distinction entre métiers principaux et métiers secondaires n’a pas trait à la question de savoir si un métier est exercé à titre principal ou à titre secondaire, mais cette division doit notamment permettre de connaître les qualifications professionnelles qui sont requises pour exercer tel ou tel métier. En effet, les artisans exerçant les métiers principaux ne peuvent en principe s’établir que s’ils sont en possession d’un brevet de maîtrise attestant leur qualification professionnelle, tandis que les conditions de qualification professionnelle dans les métiers secondaires sont moins sévères.
S’il est vrai que sous l’empire du règlement grand-ducal du 19 février 1990 qui a été remplacé par le règlement grand-ducal du 4 février 2005, le métier d’esthéticien était classé comme un métier secondaire, de sorte qu’il bénéficiait d’une dispense du brevet de maîtrise, il n’en demeure pas moins qu’aux termes du règlement grand-ducal du 4 février 2005, qui était déjà en vigueur avant que la demanderesse ne débute sa formation à Namur, le métier d’esthéticien est classé comme un métier principal.
Selon l’article 13 (2) de la loi d’établissement, les artisans exerçant un métier principal doivent être en possession du brevet de maîtrise ou du diplôme universitaire d’ingénieur de la branche, le ministre pouvant cependant, sous certaines conditions, reconnaître à un postulant, démuni des diplômes précités, une qualification professionnelle suffisante soit pour l’ensemble, soit pour une partie d’un métier repris sur la liste établie par règlement grand-
ducal sur la base de pièces justificatives reconnues comme équivalentes, conformément aux critères déterminés par le règlement grand-ducal du 15 septembre 1989.
Quant à la question litigieuse entre les parties de savoir, s’il existe ou non une formation menant à un brevet de maîtrise dans le métier d’esthéticien, cette question est sans pertinence en l’espèce, étant donné que même à admettre qu’il n’existe pas une telle formation, cette circonstance n’est pas de nature à dispenser la demanderesse de l’exigence légale d’un tel diplôme.
En l’espèce, les seules pièces soumises par la demanderesse consistent en une attestation de résultat, délivrée le 15 avril 2008 par le Collège International d’études supérieures d’esthétique-cosmétique de Namur, un diplôme délivré par le même établissement le 30 juin 2007 attestant que l’intéressée a suivi les deux années d’enseignement avec mention satisfaction, ainsi qu’une attestation de fréquentation du même établissement certifiant que celle-ci y a été inscrite pendant la période académique 2005-2008 pour y suivre des études supérieures théoriques et pratiques dans la section esthétique-cosmétique.
Force est dès lors de constater que la demanderesse ne dispose ni du brevet de maîtrise pour le métier en question, ni d’un autre des diplômes énoncés à l’article 13 (2) de la loi d’établissement et qu’elle n’a pas non plus rapporté la preuve de sa qualification professionnelle par le biais d’une pièce justificative reconnue comme équivalente par le règlement grand-ducal du 15 septembre 1989.
Le ministre a dès lors légalement et sans commettre une erreur manifeste d’appréciation pu refuser à Madame … l’autorisation d’établissement sollicitée pour l’exercice du métier d’esthéticien.
Cette conclusion ne saurait être énervée par l’argumentation selon laquelle le principe d’égalité de traitement aurait été méconnu en l’espèce par le ministre, en ce qu’une autre postulante, ayant suivi la même formation que la demanderesse, ait obtenu l’autorisation d’établissement pour le métier d’esthéticien. En effet, il convient de rappeler que le juge est appelé à dire le droit dans le cas concret. Or, même à admettre qu’une autre postulante se soit trouvée dans une situation de droit et de fait analogue à celle de la demanderesse et qu’elle se soit vu accorder une autorisation d’établissement, question dont n’est pas saisi le tribunal dans le cadre du présent litige, un tel état des choses n’est pas de nature à justifier dans le chef de la demanderesse un droit à réclamer un traitement identique, étant donné que l’égalité devant la loi, impliquant l’égalité de traitement de tous les administrés, n’a lieu que dans les limites de la stricte légalité. D’autre part, il convient de relever que si le délégué du gouvernement ne conteste pas qu’une autre candidate se soit vu accorder une autorisation d’établissement, il conteste toutefois que les dossiers de celle-ci et de la demanderesse soient identiques, étant donné que l’autre candidate, outre la formation accomplie au Collège International d’études supérieures d’esthétique-cosmétique de Namur, aurait disposé encore d’autres qualifications, justifiant l’octroi d’une autorisation d’établissement dans son chef.
Par ailleurs, il ne ressort pas des développements de la demanderesse que la décision du ministre soit entachée d’un détournement de pouvoir, étant donné que la demanderesse reste en défaut d’établir que le ministre a exercé son pouvoir dans un but autre que celui lui conféré par la loi.
Concernant le moyen tiré d’une violation du principe de confiance légitime, en vertu duquel l’administré peut exiger que l’administration ne l’induise pas en erreur, il convient de souligner que ce principe ne peut pas s’imposer contra legem, mais qu’il doit se mouvoir dans le cadre des dispositions constitutionnelles, légales et réglementaires.
En l’espèce, il ressort certes d’une lettre du 3 août 2006 émanant du directeur à la formation professionnelle du ministère de l’Education nationale et de la Formation professionnelle, produite par la demanderesse dont elle n’est même pas le destinataire, que le cycle de formation de trois années enseigné audit collège de Namur est reconnu assimilable à un CATP d’esthéticien. La lettre ne contient cependant pas de promesses quant à l’octroi d’une éventuelle autorisation d’établissement. Or, même à admettre que la demanderesse ait été informée par le directeur du Service de la formation professionnelle que la formation dispensée par le prédit collège de Namur lui permettrait d’obtenir une autorisation d’établissement pour l’activité d’esthéticienne, ce qui reste à l’état de simple allégation, elle ne saurait se prévaloir d’une violation d’une attente légitime quant à l’octroi d’une autorisation d’établissement, étant donné qu’elle ne remplit pas les conditions légales et réglementaires requises au titre de la qualification professionnelle. Le moyen afférent laisse partant d’être fondé. Pour le surplus, il convient encore de relever que les cours que la demanderesse a suivis au prédit collège à Namur ont débuté le 15 septembre 2005, tandis que le règlement grand-ducal, qui prévoit que le métier d’esthéticien est un métier principal, date du 4 février 2005. Il s’ensuit qu’au moment d’entreprendre sa formation, la situation légale avait déjà changé et le métier d’esthéticien n’était plus considéré comme un métier secondaire, mais comme un métier principal nécessitant la détention d’un brevet de maîtrise.
Quant à l’argumentation de la demanderesse suivant laquelle la décision de refus serait disproportionnée dans la mesure où elle ne tiendrait pas compte du fait qu’elle serait déjà depuis 12 ans bénéficiaire d’une autorisation d’établissement dans le métier de manucure – application de faux ongles, il convient de la rejeter comme non fondée, étant donné que cette circonstance n’est pas de nature à établir à suffisance de droit la qualification professionnelle de la demanderesse dans le métier principal d’esthéticien.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours en annulation est à rejeter comme n’étant pas fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par :
Carlo Schockweiler, premier vice-président, Martine Gillardin, premier juge, Annick Braun, juge, et lu à l’audience publique du 8 juin 2009 par le premier vice-président, en présence du greffier Claude Legille.
Claude Legille Carlo Schockweiler 7
