Tribunal administratif N° 17604 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 18 février 2004 Audience publique du 20 octobre 2004
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Recours formé par les époux …, … contre une décision émanant du conseil communal de … et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 17604 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 18 février 2004 par Maître Patrick WEINACHT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, employé privé, et de son épouse, Madame …, sans état particulier, les deux demeurant ensemble à L-…, tendant à la réformation sinon à l’annulation 1) d’une résolution du conseil communal de … du 14 janvier 2003 procédant au vote définitif d’un projet d’aménagement particulier portant sur des fonds sis à … au lieu-dit « … » en vue d’un regroupement des infrastructures sportives à cet endroit et 2) de la décision du ministre de l’Intérieur du 21 novembre 2003 portant approbation de la délibération précitée du conseil communal de … du 14 janvier 2003 ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges NICKTS, demeurant à Luxembourg, du 2 mars 2004 portant signification de ce recours à l’administration communale de … en sa maison communale sise à L-6730 …, 24, Grand-Rue ;
Vu la constitution d’avocat de Maître Jean MEDERNACH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour l’administration communale de …, déposée au greffe du tribunal le 5 mars 2004 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 1er juin 2004 par Maître Jean MEDERNACH en nom et pour compte de l’administration communale de …, lequel mémoire a été notifié le même jour au mandataire constitué pour les demandeurs ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 29 juin 2004 en nom et pour compte des demandeurs, lequel mémoire a été notifié le même jour au mandataire constitué pour l’administration communale de … ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 29 septembre 2004 en nom et pour compte de l’administration communale de …, lequel mémoire a été notifié le même jour au mandataire constitué pour les demandeurs ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport et Maîtres Régis SANTINI, en remplacement de Maître Patrick WEINACHT, et Carla OLIVEIRA VIEIRA, en remplacement de Maître Jean MEDERNACH, entendus en leurs plaidoiries respectives.
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Un projet d’aménagement particulier portant sur des fonds sis à … au lieu- dit « … » en vue d’un regroupement des infrastructures sportives à cet endroit, ci-après désigné par le « PAP », favorablement avisé le 26 juin 2002 par la commission d’aménagement instituée auprès du ministre de l’Intérieur, prévue par l’article 6 de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, fut approuvé provisoirement par le conseil communal de …, statuant à l’unanimité des voix émises, par délibération du 11 septembre 2002.
Le 14 janvier 2003, le conseil communal de …, statuant à l’unanimité des voix émises, adopta définitivement le PAP.
Par lettre du 4 février 2003, les époux …, préqualifiés, par le biais de leur mandataire, agissant dans le cadre des dispositions de l’article 9, alinéa 5 de la loi précitée du 12 juin 1937, adressèrent une réclamation au ministre de l’Intérieur.
Ladite réclamation fut motivée comme suit :
« (…) Le projet en question vise donc plus particulièrement la construction d’un hall de sports avec toute une infrastructure sportive dans une zone aux alentours de laquelle se trouvent essentiellement des maisons d’habitation d’une hauteur réduite.
Tant la conception que l’implantation de l’ouvrage envisagé par la commune non seulement ne sont pas conformes à la politique actuelle d’aménagement du territoire, mais l’apparence esthétique de l’ouvrage ne s’intègre pas dans son environnement naturel et urbain bâtiment [sic] sans perdre de vue les futures nuisances que subiront les riverains de la zone d’habitation contiguë à cette zone public.
Ainsi la construction d’un centre sportif ne répond pas aux directives générales du programme directeur de l’aménagement du territoire élaboré en Conseil du gouvernement en date du 11 juillet 1986, qui demeure d’application.
Le principe actuel dégagé par ce programme est de regrouper toutes les constructions à partir du noyau central des villes et communes. Tous les terrains inoccupés doivent donc en principe être occupés en premier. Or il existe déjà, rue de Trèves, un complexe sportif, de sorte qu’il est inutile de construire un nouveau complexe.
De surcroît la construction d’un nouveau complexe ne répond pas à la notion de valorisation optimale des ressources économiques et humaines et au développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris l’habitat et les réseaux de communication, tels que dégagés par l’article 1 de la loi du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire.
En effet la commune de … possède déjà un complexe sportif et l’Etat construit également actuellement un complexe sportif près du lycée technique. Le fait que deux collectivités publiques distinctes construisent un projet identique sur le territoire d’une commune ne répond manifestement pas aux critères d’harmonisation et de valorisation optimale des ressources économiques, même si en définitif la destination de ces complexes est différente.
De surcroît ce complexe à destination également scolaire à l’extérieur du noyau de la commune exigera la mise en place d’une infrastructure routier [sic] et de communication pour pouvoir accueillir le trafic engendré par ce complexe. De même une coordination au niveau du transport des élèves devra se réaliser pour les amener de l’école vers le complexe augmentant ainsi les risques de ceux-ci.
En tout cas le motif d’un regroupement des infrastructures sportives est donc contredit par l’existence d’un hall des sports rue de Trèves et par la construction d’un hall pour le lycée technique de sorte qu’il appartient aux deux collectivités publiques de se concerter et d’élaborer un concept commun, qui aura l’avantage de constituer une économie au niveau des dépenses publiques.
De même si la zone d’aménagement destinée à recevoir ce complexe est intitulée zone d’aménagement public et aire de sport, elle ne prévoyait pas la construction d’un complexe de cette importance. Lors de la conception du plan d’aménagement, la création d’une zone sportive s’intégrait dans une politique environnementale et de loisirs avec respect des zones d’habitation adjacentes et excluait la construction d’un tel ouvrage. La création de ce complexe important entraîne donc une modification essentielle de la conception envisagée lors de votre plan d’aménagement général de la commune.
A l’heure actuelle il n’existe pourtant aucune raison économique suffisante pour modifier le concept initial de cette zone.
En définitif le projet actuel est contraire à l’article I, alinéa 6 des principes généraux du programme directeur de 1986 puisque tout projet d’investissement public doit être conçu en fonction des besoins actuels et futurs prévisibles de l’équipement existant et de son degré d’utilisation. Sa réalisation est subordonnée au résultat positif d’une utilité coût-utilité embrassant tous les aspects quantitatifs et qualitatifs.
Or, la construction de deux halls destinés aux mêmes activités, mais visant deux types d’utilisation différente est manifestement contraire à ce principe de la proportionnalité entre le coût et l’utilité.
Le projet aura également un impact sur l’environnement urbain par une augmentation du trafic (autobus et véhicules utilitaires et privés) vers ce complexe, lequel trafic s’accompagnera de nuisances sonores alors que le programme directeur prévoit au contraire dans son alinéa 60 que le bruit doit être réduit.
De surcroît, il est indiqué à l’alinéa 60 que toute construction doit s’intégrer harmonieusement dans son milieu environnemental tant par son implantation que par son architecture. Or ce bâtiment sera construit avec des matériaux réfléchissants gênants pour les voisins, inesthétiques et inappropriés à la configuration des lieux, et au style urbanistique voisin.
Finalement un tel bâtiment entraînera une augmentation considérable du débit des eaux usagées et aucune étude n’a été faite sur la capacité des stations d’épuration existantes nécessaires à l’élimination des eaux usagées. Un tel projet, exige la mise en place d’une station d’épuration réservée exclusivement au complexe.
En conclusion Le projet d’aménagement particulier n’a ni fait l’objet d’études préalables sur l’utilité d’un tel complexe en raison de l’existence de l’ancien complexe et de la construction d’un complexe identique par l’Etat, ni fait l’objet de coordination au niveau des collectivités en vue d’ériger un complexe unique ou bien de restaurer le complexe existant. Aucune étude d’impact sur l’urbanisme et l’habitat, ainsi que sur l’environnement, n’a été entreprise.
Enfin les matériaux de construction employés nuisent à l’intégration de l’ouvrage au niveau de l’urbanisme existant et de l’environnement tant d’un point de vue esthétique que des nuisances sonores et autres, de sorte que le projet ne répond pas tant au programme directeur de 1986 que du futur programme élaboré en mai 1999, non encore approuvé.
En conséquence les requérants vous prient de faire droit à leur réclamation formulée à l’encontre de la décision du 21 janvier 2003 portant approbation du projet d’aménagement particulier des fonds sis à … au lieu dit ….
A supposer que le projet devait présenter une utilité particulière et serait le plus favorable financièrement, une concentration des activités sportives sur le site près de la piscine et des terrains de tennis seraient plus appropriés, alors que de toute façon ce site est inapproprié à l’habitation. Une telle concentration sur ce site libérerait au demeurant la zone d’aménagement public pour l’habitation ; concept qui s’intègre très certainement plus dans le cadre du programme directeur de 1986 que le concept actuel. (…) ».
Par décision du 4 novembre 2003, le ministre de l’Intérieur rejeta la réclamation des époux … et approuva, sur base de l’article 9 de la loi précitée du 12 juin 1937, la délibération prévisée du 14 janvier 2003 du conseil communal de ….
Les motifs sous-tendant le rejet de la réclamation des époux … sont les suivants :
« (…) les réclamants reprochent à la décision du conseil communal d’autoriser un projet d’aménagement particulier en vue du regroupement des infrastructures sportives dont ni la conception, ni même l’implantation ne seraient conformes à la politique actuelle de l’aménagement du territoire, se basant dans leur réclamation sur le programme directeur de l’aménagement du territoire.
Or, il échet de constater ici que les arguments invoqués par les réclamants sont d’essence purement politiques, dont l’appréciation appartient exclusivement aux autorités communales.
En ce qui concerne la non-réalisation d’une étude d’impact pour le projet en question, étude prévue par le programme directeur, il convient de remarquer à ce sujet, qu’alors même si l’élaboration d’une telle étude est envisagée par le programme directeur pour certains projets, toujours est-il que le programme directeur n’émet que des objectifs qu’il s’agit de réaliser, des propositions, mais non pas des obligations à charge des communes. D’autre part, aucune disposition du projet d’aménagement général de la commune de … ne prévoit qu’une étude d’impact préliminaire à un projet devra au préalable être effectuée.
Concernant l’intégration du projet dans son environnement naturel et bâti, je voudrais toutefois souligner que, d’une part, les maisons d’habitations logeant la « rue Flohr » sont situées à une distance d’environ cent mètres des infrastructures sportives et que, d’autre part, il existe une dénivellation du terrain d’environ neuf mètres entre lesdites constructions et le site d’implantation des infrastructures projetées. De fait, le projet s’intègre aussi bien de par sa destination que de par son gabarit au tissu urbain existant.
Qui plus est, la commune, dans sa délibération définitive, a affirmé que les infrastructures nécessaires aux réseaux de distribution et d’assainissement communaux, y compris aux canalisations d’évacuation des eaux usées et de superficie sont assurées. (…) ».
Par requête introduite auprès du tribunal administratif le 18 février 2004, les époux … ont introduit un recours contentieux tendant à la réformation sinon à l’annulation de la résolution du conseil communal de … du 14 janvier 2003 procédant au vote définitif du PAP et de la décision du ministre de l’Intérieur du 21 novembre 2003 portant approbation de ladite délibération du conseil communal de ….
Aucune disposition légale ne conférant compétence à la juridiction administrative pour statuer comme juge du fond en la matière, c’est partant à bon droit que l’administration communale de … soulève l’incompétence du tribunal pour connaître de la demande principale en réformation des décisions critiquées.
Le tribunal est cependant compétent pour connaître du recours subsidiaire en annulation en application de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, étant relevé que les décisions sur des projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire.
Le recours est également recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi, étant relevé que les qualité et intérêt à agir des demandeurs sont patents, étant donné qu’en tant qu’habitants de la commune de … concernés directement en raison du fait qu’ils sont des voisins proches du terrain devant accueillir le complexe sportif projeté dans le cadre du PAP litigieux, ils ont un droit de réclamation contre la réalisation dudit projet d’aménagement.
A l’appui de leur recours, les demandeurs réitèrent les moyens et arguments soulevés par eux dans le cadre de leur réclamation devant l’autorité tutélaire, moyens ci-avant relatés dans leur intégralité, tout en reprochant au ministre de l’Intérieur de ne pas en avoir admis les pertinence et bien fondé.
L’administration communale de … conteste toute violation des dispositions du programme-directeur de l’aménagement du territoire du 11 juillet 1986 et de la loi modifiée du 21 mai 1999 concernant l’aménagement du territoire.
Dans ce contexte, elle admet que la commune dispose certes d’un complexe sportif situé rue de Trèves à …, érigé en 1977, mais elle soutient qu’à l’heure actuelle, ce complexe servirait à la fois de hall sportif et de centre culturel et que cette polyvalence ne serait pas facilement gérable. « Il s’agit en effet de faire cohabiter répétitions de la chorale, entraînements des divers clubs sportifs, cours de sport des élèves de l’école primaire et du lycée, concerts, bals et manifestations diverses ».
Ainsi, afin de remédier à cet état des choses, elle envisagerait de rénover ce hall communal et de l’affecter uniquement à des activités culturelles.
Selon l’administration communale de …, une fois les travaux entamés la commune sera dépourvue de hall sportif, ce pourquoi elle aurait décidé d’implanter un nouveau hall sportif au lieu-dit « Op Flohr », terrain s’y prêtant parfaitement.
Elle ajoute encore que le hall sportif que l’Etat ferait construire à côté du lycée technique Joseph Bech n’aurait pas l’ampleur requise pour accueillir des compétitions sportives et qu’il ne pourrait être utilisé à la fois par les élèves de cet établissement et les élèves de l’école primaire centrale en raison des horaires de cours identiques et de la taille du bâtiment.
En ce qui concerne l’aspect esthétique, elle soutient que le PAP ne ferait que reclasser l’actuelle « zone d’aménagement public – aire de sports » respectivement « zone de circulation – zone de parking » en secteur destiné à la construction d’un hall des sports et que les considérations générales d’ordre purement esthétique seraient à traiter sur base de la réglementation existante lors de la délivrance d’un permis de construire et que les considérations tenant aux matériaux de construction à utiliser seraient étrangères à la décision de classement du terrain proprement dit.
Elle ajoute que les critiques relatives à d’éventuelles nuisances sonores seraient étrangères à l’urbanisme, tout en contestant formellement que l’implantation d’un hall sportif au lieu-dit « Op Flohr » soit accompagnée d’une augmentation du bruit pour les riverains, l’école primaire centrale, dont les élèves utiliseront le hall litigieux, ne se trouvant qu’à quelques centaines de mètres du nouveau complexe, de sorte que ces élèves pourraient se rendre « à pied et en toute sécurité au hall ».
En ce qui concerne le déplacement du projet, l’administration communale de … soutient que l’opportunité de la construction d’un édifice public et le choix de l’implantation de celui-ci relèverait du pouvoir politique de l’administration communale.
Le rôle conféré au juge administratif en la matière ne l’appelle à apprécier les faits que pour autant que cet exercice est nécessaire pour lui permettre de vérifier la légalité formelle des décisions intervenues et dès lors que la motivation des autorités communale ou de tutelle est formellement légale, il leur appartient seules de peser en définitive la valeur des intérêts publics et privés en discussion et de prendre leurs décisions en conséquence.
Ainsi, s’il est vrai que les autorités communales lorsqu’elles initient des modifications de leurs projets d’aménagement doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et que, dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations, force est de constater qu’en l’espèce, l’accent mis par le conseil communal de … - accepté et confirmé par le ministre de l’Intérieur - sur un regroupement des infrastructures sportives au lieu-dit « … » répond indubitablement à des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations de nature à confluer de manière utile avec l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné et est de nature à tendre à une finalité d’intérêt général, de sorte que les décisions litigieuses ne sont pas critiquables sous ce rapport.
Ceci étant, force est encore de constater que les demandeurs se bornent à avancer des critiques générales sans cependant apporter le moindre élément objectif relativement à l’existence d’un risque concret ou, plus généralement, d’une circonstance de fait que l’autorité communale aurait négligée de prendre en considération, leurs arguments relativement à l’apparence esthétique inappropriée et les prétendus risques de nuisances pour les riverains que le complexe générerait ne tendent qu’à mettre en doute l’opportunité du regroupement des installations sportives et le choix du site devant accueillir le nouveau hall, décisions qui comme telles concernent des choix politiques dont le contrôle échappe aux juridictions administratives.
En ce qui concerne les reproches relativement au manque de l’administration communale de … d’avoir fait procéder à des études d’impact du projet sur l’habitat et l’environnement, il y a lieu de relever qu’aucune disposition légale ou réglementaire contraignante n’imposait l’élaboration de pareille étude.
Les demandeurs ont par ailleurs tort de vouloir se baser sur le fait que la conception antérieure de la zone d’implantation du PAP n’aurait pas prévu la construction d’un complexe sportif, alors que, compte tenu de la mutabilité intrinsèque des situations générales, due aux changements de circonstances de fait ou de droit, les plans d’aménagement des communes, comme tout acte réglementaire, ne confèrent en principe que des droits précaires et sont modifiables et que le PAP litigieux tend précisément à modifier ou compléter le plan d’aménagement général de … afin d’autoriser l’implantation du centre sportif projeté au lieu-
dit « Op Flohr ».
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours laisse d’être fondé et que les demandeurs sont à en débouter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties à l’instance ;
se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;
reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par:
M. Campill, vice-président, M. Schroeder, premier juge, Mme Gillardin, juge, et lu à l’audience publique du 20 octobre 2004, par le vice-président, en présence de M.
Legille, greffier.
Legille Campill 8
