N° 11206 du rôle Inscrit le 23 mars 1999 Audience publique du 21 février 2000
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Recours formé par Madame … GALLO, Luxembourg contre deux délibérations du conseil communal de Y. et une décision d’approbation tutélaire du ministre de l’Intérieur en présence de la société à responsabilité limitée X., Y.
en matière de plan d’aménagement particulier
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Vu la requête inscrite sous le numéro 11206C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative en date du 23 mars 1999 par Maître Jean MEDERNACH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame … GALLO, employée privée, demeurant à L-…, tendant à l’annulation sur base de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif 1.
de la délibération du conseil communal de Y. du 25 novembre 1996 ayant porté adoption provisoire du projet d’aménagement particulier, en abrégé “ PAP ”, au lieu-dit …, présenté par la société à responsabilité limitée X., établie et ayant son siège social à L-…, 2.
des délibérations du conseil communal de Y. des 29 avril et 25 mai 1998 ayant porté adoption définitive dudit PAP, 3.
de la décision du ministre de l’Intérieur du 14 décembre 1998 lui notifiée le 4 janvier 1999 portant approbation de la délibération précitée du conseil communal de Y. du 25 mai 1998, et écartant comme irrecevable la réclamation par elle introduite ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges NICKTS, demeurant à Luxembourg, du 2 avril 1999 portant signification de ce recours à l’administration communale de Y., ainsi qu’à la société X. ;
Vu l’article 71 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives et modification de certaines dispositions législatives, suivant lequel le recours introduit sous le numéro 11206C du rôle a été transmis au tribunal administratif sans autre forme de procédure pour y revêtir le numéro 11206 du rôle ;
Vu les ordonnance et jugement du tribunal administratif des 27 septembre et 15 novembre 1999 constatant le maintien du recours au rôle et l’application des règles de procédure prévues par la loi du 21 juin 1999 précitée, conformément à son article 70 ;
Vu le mémoire du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 novembre 1999 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 9 décembre 1999 par Maître Roger NOTHAR, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Y. ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Pierre BIEL, demeurant à Luxembourg, du 9 décembre 1999 portant signification de ce mémoire en réponse à Madame … GALLO, ainsi qu’à la société X. ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 20 décembre 1999 par Maître Jean MEDERNACH, pour compte de Madame … GALLO ;
Vu l’acte d’avocat à avocat du 20 décembre 1999 portant notification de ce mémoire en réplique à Maître Roger NOTHAR ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 20 janvier 2000 par Maître Roger NOTHAR, pour compte de l’administration communale de Y. ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Roland FUNK, demeurant à Luxembourg, du 21 janvier 2000 portant signification de ce mémoire en duplique à Madame … GALLO, ainsi qu’à la société X. ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment les délibérations communales et acte ministériel déférés ;
Ouï le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maîtres Jean MEDERNACH et Roger NOTHAR, de même que Monsieur le délégué du Gouvernement Guy SCHLEDER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 31 janvier 2000.
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Considérant que Madame … GALLO, employée privée, demeurant à L-…, est propriétaire de deux parcelles sises à Y., …, inscrites au cadastre de la commune de Y., section …, au lieu-dit … sous les numéros cadastraux …, d’une contenance totale de 5,03 ares, classées d’après le plan d’aménagement général de la commune de Y., désigné ci-après par “ PAG ” approuvé par le ministre de l’Intérieur en date du 8 mars 1994, dans une “ zone soumise à un plan vert détaillé ” ;
Que Madame GALLO est devenue propriétaire des parcelles en question ayant antérieurement appartenu à sa mère, Madame …, suivant partage d’ascendants passé pardevant Maître …, notaire de résidence à Y., en date du 12 février 1990, suivant règlement d’un dédit de …- francs payable pour le 15 mars 1990 au plus tard à sa sœur … ;
Que les deux parcelles d’un seul tenant revêtent approximativement la configuration d’un triangle-rectangle dont l’angle droit se situe du côté des parcelles construites de la rue … et présente d’un côté une longueur de 16,75 mètres formant la profondeur le long de la dernière maison construite, profondeur par ailleurs maximale du terrain à partir de la voie publique – rue … - et de l’autre côté longeant ladite voie publique sur une longueur d’environ 50 mètres ;
2 Qu’en raison de sa profondeur insuffisante le terrain n’est pas en tant que tel constructible en l’état ;
Que suite à une première procédure ayant été entamée au début des années 1990 et n’ayant pas abouti en raison des insuffisances de la réglementation communale de l’époque en matière d’urbanisme, la société à responsabilité limitée X., établie et ayant son siège social à L-
…, a fait établir un second plan d’aménagement particulier concernant un ensemble de parcelles au lieu-dit … d’une contenance totale évaluée à 2 hectares et 50 ares, ne comprenant pas les parcelles de Madame GALLO bien qu’y contiguës et touchant la voie publique sur une largeur de 50 mètres, ceci à défaut d’accord obtenu antérieurement avec Madame …, sa mère ;
Que suite aux avis de la commission d’aménagement fonctionnant auprès du ministère de l’Intérieur conformément à l’article 6 de la loi modifiée du 12 juillet 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, le PAP en question a été adopté provisoirement par le conseil communal de Y. suivant délibération du 25 novembre 1996 ;
Que le projet a été publié et affiché pendant 30 jours du 2 au 31 décembre 1996 suivant certificat établi par le collège des bourgmestre et échevins de Y. du 10 janvier suivant ;
Que 137 oppositions ont été présentées à l’encontre du projet, dont 6 réclamations individuelles et une liste de pétition comportant 131 signatures ;
Qu’en date du 29 avril 1998, le conseil communal de Y. a procédé en première lecture à l’adoption définitive du projet, un second vote étant devenu nécessaire en raison d’une situation d’égalité de voix concernant le point “ affaire 007B-réclamations présentées par Monsieur … ” ;
Que par délibération du 25 mai 1998, le conseil communal de Y. a définitivement adopté le projet d’aménagement particulier en question en seconde lecture, l’avis au public y relatif datant du 12 juin suivant ;
Que tout en n’ayant pas émis d’objections contre l’adoption provisoire du PAP, Madame GALLO, par l’intermédiaire de son mandataire, a saisi les autorités de deux réclamations l’une du 9 avril 1998 adressée au ministre de l’Intérieur, ainsi qu’au bourgmestre de la commune de Y., l’autre du 17 juin 1998 adressée au ministre de l’Intérieur ;
Que par communication du 14 décembre 1998 le ministre de l’Intérieur a déclaré approuver sur base de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée le PAP en question, tout en déclarant la réclamation de Madame GALLO irrecevable en la forme en tant que faisant preuve d’un vice de procédure, dans la mesure où aucune objection par écrit n’avait été formulée de sa part dans le délai légal suite au vote provisoire du conseil communal de Y.
du 25 mai 1996 ;
Que cette communication ministérielle a été adressée au mandataire de Madame GALLO suivant courrier daté du 4 janvier 1999 ;
Considérant que par requête déposée en date du 23 mars 1996 au greffe de la Cour administrative et inscrite sous le numéro 11206C du rôle, Madame GALLO a formé un recours 3 en annulation sur base de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, dirigé à la fois contre la délibération du conseil communal de Y. du 25 novembre 1996 portant adoption provisoire du PAP, contre les délibérations du même conseil communal des 29 avril et 25 mai 1998 en portant adoption définitive, de même que contre la décision approbatoire du ministre de l’Intérieur du 14 décembre 1998 rejetant par ailleurs sa réclamation comme étant irrecevable ;
Considérant que la commune de Y. fait valoir qu’aussi longtemps que la question de savoir à partir de quand Madame GALLO est propriétaire des parcelles concernées ne serait pas élucidée, elle se rapporte à sagesse du tribunal concernant l’existence dans son chef d’un intérêt à agir juridiquement protégé ;
Que dans un autre ordre d’idées, la commune conteste énergiquement tout intérêt à agir en l’absence possible de préjudice existant dans le chef de la demanderesse, fût-elle propriétaire des terrains, dans la mesure où les parcelles concernées n’auraient jamais été des places à bâtir, étant donné qu’il serait impossible d’y ériger la moindre construction, le PAP actuellement sous discussion n’y ayant rien changé, ni surtout aggravé la situation de la demanderesse ;
Considérant qu’il résulte de l’acte de partage d’ascendants du 12 février 1990 précité que depuis lors Madame GALLO est propriétaire des deux parcelles concernées, provenant de sa mère, Madame … ;
Qu’ayant été propriétaire des dites parcelles dès avant la prise des décisions déférées, la qualité pour agir de Madame GALLO est patente ;
Considérant que le défaut d’intérêt invoqué pour le surplus par la commune résultant d’après elle du fait que les terrains de Madame GALLO ne seraient pas constructibles est à écarter, étant donné que s’il est vrai qu’en l’état lesdits terrains, vu leur configuration, ne sont pas constructibles en tant que tels, il n’en reste pas moins qu’ils sont situés dans une zone soumise à un plan vert détaillé, ouvrant dans leur chef la possibilité d’être construites, une fois les autres conditions notamment de dimension et de recul prévues par la réglementation communale sur l’urbanisme remplies ;
Considérant que dans la mesure où la potentialité de construire existe pour les terrains en question et qu’elle est susceptible d’être concrétisée à travers les procédures prévues notamment par les articles 45 et suivants de la loi modifiée du 12 juin 1937 précitée, le plan d’aménagement particulier, recouvrant un ensemble de parcelles contiguës à celles de Madame GALLO et n’incluant pas celles-ci, de sorte à les rendre définitivement inconstructibles, bien que longeant la rue … sur une largeur appréciable, est éminemment de nature à faire grief ;
Que dès lors l’intérêt à agir de la demanderesse n’est non seulement personnel et direct, mais également actuel et certain, Madame GALLO justifiant pour le surplus d’une lésion lui accrue en cas d’adoption définitive du PAP concerné ;
Que son recours répond dès lors au regard de l’intérêt à agir, aux conditions fixées par l’article 7 (2) de la loi modifiée du 7 septembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif ;
4 Considérant que le délégué du Gouvernement, rejoint par le mandataire de la commune, soulève l’irrecevabilité du recours omisso medio, dans la mesure où Madame GALLO n’a pas réclamé suite à l’adoption provisoire du PAP par délibération du conseil communal de Y. du 25 novembre 1996, dans le cadre de la publication et de l’affichage des plans effectués du 2 au 31 décembre 1996 ;
Que d’après l’intention du législateur, pendant le délai de trente jours en question les objections contre les plans devraient être présentées par écrit au collège des bourgmestre et échevins, à peine de forclusion ;
Que l’expiration de ce délai entraînerait par voie de conséquence pour le particulier en question ayant omis de présenter sa réclamation en bonne et due forme, la déchéance de sa faculté de former encore une réclamation, voire un recours ultérieurement ;
Qu’il résulterait à la fois de l’esprit et de l’économie de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937, ainsi que de la procédure de publication et de réclamation y définie que seuls ceux qui avaient formulé des objections suite au vote provisoire du conseil communal et qui n’ont pas reçu satisfaction suite à son vote définitif, pouvaient encore saisir le gouvernement d’une réclamation ;
Que le même droit serait encore ouvert à ceux que le projet initial ne dérangeait pas mais qui se sentent lésés par des modifications opérées suite à l’adoption définitive du projet par le conseil communal ;
Que ceux-ci seraient les seuls à pouvoir réclamer sur le tard, sans avoir formulé d’objections dans un premier stade de procédure ;
Que la demanderesse insiste pour dire que l’interprétation faite par les défendeurs des dispositions de l’article 9 de la loi modifiée du 12 juin 1937 irait à l’encontre des intentions formelles du législateur, lequel aurait expressément voulu garantir l’information des tiers intéressés et organiser en conséquence leur participation à l’élaboration de l’acte réglementaire à tous les stades de la procédure, tant au niveau de l’adoption provisoire que de celle définitive du projet par les autorités communales, lesquelles seraient des décisions graves susceptibles d’affecter directement et profondément d’importants intérêts particuliers ;
Qu’il serait absurde de faire dépendre la recevabilité d’un recours devant le gouvernement d’un recours préalable devant la commune, étant pour le plus constant qu’il existerait des hypothèses dans lesquelles le tiers ne serait revêtu d’un intérêt à réclamer qu’à partir de l’adoption définitive du projet en question, dans l’hypothèse où celui adopté provisoirement ne lui posait aucun grief avant sa modification ;
Que par ailleurs la demanderesse affirme avoir été dans l’ignorance totale de l’adoption provisoire du projet, critiquant le caractère effectif de la publication faite à la maison communale par voie d’affichage ;
Qu’elle reprend encore sa demande formulée le 9 avril 1998 par rapport au conseil communal en vue d’être relevée, pour autant que de besoin, de l’éventuelle forclusion pour impossibilité absolue d’avoir pu agir dans le délai imparti, alors qu’elle habite et travaille en dehors de la commune de Y. ;
5 Considérant que d’après l’article 107 (1) de la Constitution, les communes forment des collectivités autonomes ;
Considérant que d’après l’article 107 (6) de la Constitution, “ la loi règle la surveillance de la gestion communale, elle peut soumettre certains actes des organes communaux à l’approbation de l’autorité de surveillance et même en prévoir l’annulation et la suspension en cas d’illégalité ou d’incompatibilité avec l’intérêt général, sans préjudice des attributions des tribunaux judiciaires ou administratifs ” ;
Considérant que l’autonomie communale constitue la règle, la tutelle étant l’exception (cf. Buttgenbach, Manuel de droit administratif, édition 1959, n° 147, p. 142) ;
Considérant que la loi modifiée du 12 juin 1937 prévoit au-delà de la procédure inscrite dans les dispositions de son article 9, applicables pour tous les projets d’aménagement, et suivant son article 3 alinéa 3 un vote d’ensemble définitif par le conseil communal, ainsi qu’une approbation ministérielle d’ensemble, en ce qu’elle prescrit que les projets imposés aux associations, sociétés et particuliers doivent être revêtus de l’approbation gouvernementale (CE 12 avril 1984, P. 26, p. 91 ; trib. adm. 2 février 2000, Kremer, n°s 10929 à 10931 du rôle) ;
Considérant que pareil vote d’ensemble définitif par le conseil communal, et l’approbation ministérielle d’ensemble s’en suivant ne sont pas prévus par l’article 9 en question, étant donné que les différentes étapes de la procédure y décrite – adoptions provisoire et définitive par le conseil communal, ainsi qu’approbation ministérielle - s’inscrivent dans une suite de mesures d’aplanissement des difficultés et de solution des objections présentées par les administrés intéressés, le projet devenant définitif au fur et à mesure de l’évacuation des objections, voire réclamations subsistantes ;
Que corrolairement, si suite à l’adoption provisoire du PAG communal aucune objection n’est formulée dans le délai de trente jours prévu à peine de forclusion par l’article 9 alinéa second, ledit projet devient définitif sans qu’un second vote définitif du conseil communal, ni l’intervention du ministre de l’Intérieur ne soient requis, abstraction faite de celle éventuellement nécessitée sur base de l’article 2 alinéa final de la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles (cf. C.E. 12 avril 1984, trib.
adm. 2 février 2000 précités, Léon LIESCH et André ELVINGER, rapport sur l’urbanisme en droit luxembourgeois, in travaux de l’association Henri Capitant, journées liégeoises – 1965 ;
doc. parl. 24633, ad loi du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, avis complémentaire du Conseil d’Etat, p. 8) ;
Que par voie de conséquence la délibération communale portant adoption définitive d’un PAG ou d’une modification y relative, ne statue que par rapport aux objections non résolues après aplanissement des difficultés par le collège échevinal conformément à l’alinéa 3 de l’article 9 en question, de même que le ministre de l’Intérieur n’est appelé à intervenir que dans cette mesure limitée, son intervention s’analysant comme étant celle d’une autorité de tutelle, dont le champ d’application s’interprète de façon stricte conformément à l’article 107 de la Constitution et se limite dès lors à l’approbation ou au refus d’approuver le résultat de la mesure visée par l’alinéa 4 de l’article 9 en question, sans porter sur l’ensemble du projet ;
Considérant que si dans l’hypothèse de dispositions faisant grief restées constantes à travers les différents stades d’adoption provisoire et définitive, ainsi que d’approbation 6 ministérielle de la procédure relative à un PAG communal, l’exigence d’une objection dès le premier stade de l’adoption provisoire par le conseil communal se justifie au regard de la nature même de la procédure instaurée par le législateur, le champ d’intervention des autorités communales et étatiques se rétrécissant au fur et à mesure de la disparition des objections et réclamations solutionnées, tout en ne subsistant que pour celles maintenues et réitérées (cf.
Cour adm. 12 novembre 1998, Kieffer, n° 10510C du rôle, Pas. adm. 02/99, V° Actes réglementaires, n° 8 , p. 23), cette conclusion ne saurait être tirée parallèlement concernant les plans d’aménagement particulier, vu le régime spécifique de leurs adoption et approbation issu de l’article 3 de la loi modifiée du 12 juin 1937 ;
Considérant que dès lors que le conseil communal procède à l’adoption définitive de l’entièreté du PAP et que le ministre de l’Intérieur est appelé à exercer son pouvoir tutélaire d’approbation vis-à-vis de l’ensemble du projet, il s’impose à travers ce cadre légal fixé que tout tiers intéressé soit admis à porter son objection, sinon sa réclamation pour la première fois respectivement devant le conseil communal statuant à titre définitif ou le ministre de l’Intérieur, vu leur saisine respective de l’ensemble du projet concerné ;
Que force est dès lors de retenir que les dispositions de l’article 9 alinéa 3 prévoyant que les objections contre les plans sont à présenter à peine de forclusion dans le délai de 30 jours y prévu suite à la délibération du conseil communal emportant adoption provisoire, ne sauraient valoir comme telles que pour la seule procédure d’adoption des plans d’aménagement généraux et des modifications y relatives, les exigences mêmes de ce texte étant tenues en échec par celles prérelatées de l’article 3 alinéa 3 précité relatives à l’adoption d’ensemble des PAP par le conseil communal et l’approbation gouvernementale portant sur leur intégralité, étant encore constant que l’article 9 en question prend soin de préciser in limine que les règles de procédure par lui posées valent “ sans préjudice de la disposition inscrite à l’article 3, alinéa 3 ” ;
Considérant qu’il découle de l’ensemble des développements qui précèdent que l’irrecevabilité omisso medio soulevée par les parties défenderesses est à écarter, la demanderesse, justifiant par ailleurs d’un intérêt suffisant, ayant pu valablement porter devant le tribunal son recours dirigé contre les décisions d’adoption et d’approbation du PAP critiqué, sans pour autant avoir formulé une objection devant le conseil communal contre l’adoption provisoire de celui-ci ;
Considérant que fondamentalement les délibérations portant adoption respectivement provisoire et définitive d’un PAP, ainsi que la décision d’approbation ministérielle y relative constituent, chacune en ce qui la concerne, un acte administratif réglementaire au sens de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 précitée ;
Considérant que chacun de ces actes peut être attaqué individuellement devant le tribunal administratif sur base de l’article 7 en question dans la mesure des moyens de légalité dirigés à son encontre et le concernant directement ;
Considérant que dans la mesure où la partie demanderesse fait valoir à l’égard de chacune de ces décisions d’être illégale sinon non conforme à l’intérêt général pour ne pas avoir inclus dans le périmètre du PAP en question les deux parcelles contiguës lui appartenant touchant directement à la voie publique sur quelque 50 mètres et constituant un complément naturel indissociable garantissant seul un aménagement du territoire conforme aux règles élémentaires d’un urbanisme bien conçu, le recours était encore ouvert contre les trois 7 décisions d’adoption communales à côté de la décision d’approbation ministérielle déférée, dans les limites fixées par l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 précitée ;
Considérant qu’au regard du fait que la décision d’adoption provisoire est intervenue le 25 novembre 1996, partant antérieurement à l’entrée en vigueur de ladite loi du 7 novembre 1996 prévoyant pour la première fois de façon généralisé un recours direct en annulation contre les actes administratifs à caractère réglementaire et au vu du cadre spécifique de la procédure prévue par la loi modifiée du 12 juin 1937 à travers notamment ses articles 3 et 9, compte tenu de l’incidence des actes de tutelle administrative y visés, la question de l’application ratione temporis de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 en question est encore posée, conditionnant autant la recevabilité du recours ;
Considérant que dans la mesure où aucune des parties n’a pris position par rapport à cet aspect du litige, il convient de rouvrir les débats pour permettre aux parties de déposer chacune un mémoire complémentaire relativement à ce point de droit soulevé d’office ;
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant par défaut à l’encontre de la sàrl S.A.S et contradictoirement à l’égard des autres parties;
avant tout autre progrès en cause ;
ordonne la réouverture des débats pour permettre aux parties de prendre position par rapport à la recevabilité ratione temporis du recours ;
dit que chaque partie est autorisée à déposer un mémoire complémentaire dans le mois qui suit la notification du présent jugement ;
refixe l’affaire pour continuation des débats à l’audience publique du 27 mars 2000 ;
réserve les frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 21 février 2000 par :
M. Delaporte, premier vice-président Mme Lenert, premier juge M. Schroeder, juge en présence de M. Schmit, greffier en chef.
s. Schmit s. Delaporte 8
