GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 48169C du rôle ECLI:LU:CADM:2023:48169 Inscrit le 14 novembre 2022 Audience publique du 25 avril 2023 Appel formé par les époux (D) et (E), …, contre un jugement du tribunal administratif du 5 octobre 2022 (n° 45402 du rôle) ayant statué sur leur recours dirigé contre une décision du bourgmestre de la commune de Differdange en matière d’urbanisme Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 48169C du rôle, déposée le 14 novembre 2022 au greffe de la Cour administrative par Maître Tom BEREND, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (D) et de son épouse, Madame (E), demeurant ensemble à L-… …, …, …, dirigée contre le jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 5 octobre 2022 (n° 45402 du rôle) par lequel ils ont été déboutés de leur recours tendant à la réformation sinon à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la commune de Differdange du 22 septembre 2020 portant refus d’une demande d’autorisation de rénovation avec affectation au logement ou à une exploitation commerciale d’une construction à l’adresse L-… Differdange, …, … ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 14 décembre 2022 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour compte de l’administration communale de Differdange ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 13 janvier 2023 par Maître Tom BEREND pour compte des époux (D) et (E), préqualifiés ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 2 février 2023 par Maître Steve HELMINGER pour compte de l’administration communale de Differdange ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment le jugement entrepris;
1Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Gynette TOMEBA MABOU, en replacement de Maître Tom BEREND, et Adrien KARIGER, en remplacement de Maître Steve HELMINGER, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 21 février 2023.
Il se dégage des explications concordantes des parties à l’instance ainsi que des pièces versées en cause que Monsieur (D) et son épouse, Madame (E), ci-après « les époux (D-E) », sont propriétaires d’un fonds, sis à L-… Differdange, …, …, inscrit au cadastre de la Ville de Differdange, sous le numéro 398/2306, sur lequel se trouve une construction en seconde position.
Par courrier du 28 juillet 2020, les époux (D-E) introduisirent une demande d’autorisation en vue de la rénovation de la construction située sur la parcelle précitée soit sans changement d’affectation, soit en immeuble de bureaux pour l’hypothèse « où le collège échevinal ne souhaite pas l’existence d’immeuble d’habitation en seconde position », les requérants déclarant encore dans ledit courrier que l’immeuble aurait été « acquis par la famille en 1937 et ayant accueilli des locataires pendant plus de 50 années ».
En date du 22 septembre 2020, le bourgmestre de la Ville de Differdange, ci-après « le bourgmestre », refusa de faire droit à cette demande dans les termes suivants :
« (…) Par la présente, nous revenons à votre courrier du 28 juillet 2020 en relation avec la rénovation d’une construction à l’adresse …, ….
Tout d’abord, nous tenons à vous informer qu’en date du 20 novembre 2019, notre Conseil Communal a adopté la procédure d’adoption d’un nouveau projet d’aménagement particulier « quartiers existants » (PAP-QE). Durant toute la procédure en cours, conformément à la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et urbain, toute autorisation de construction doit être conforme au plan d’aménagement général (PAG) en vigueur, au projet d’aménagement général et au PAP-QE. Les projets d’aménagement général et particuliers actuellement en procédure ne sont pas encore définitifs et peuvent encore être modifiés ou adaptés conformément à la loi du 19 juillet 2004. Seulement après l’approbation finale du Ministre compétent, les projets d’aménagement deviendront définitifs et le PAG actuel deviendra caduc. D’amples informations sur le PAG actuellement en vigueur et les projets d’aménagement général et particulier sont disponibles sur le site internet de la Ville de Differdange.
La construction en question se situe en fait à l’arrière de l’immeuble ….., ….. et est donc à considérer comme immeuble en seconde rangée.
L’article 36 du PAP-QE précise qu’aucune nouvelle construction servant à l’habitation, à une activité ou à une destination assimilée au séjour de personnes, n’est autorisée. Pourtant les constructions existantes principales en deuxième rangée peuvent être maintenues. Comme la parcelle 398/2306 comprend deux constructions, la construction donnant directement sur rue est à considérer comme construction principale. Les travaux autorisés se limitent alors aux travaux permettant d’améliorer les mesures de sécurité, un changement d’affectation est exclu. L’article 38.1 de ce même PAP-QE permet cependant la rénovation de telles constructions.
2L’article 48 de notre règlement des bâtisses ne permet pas de construction en seconde position pour les nouvelles constructions et autorise leur maintien pour les constructions existantes sous conditions qu’elles ne servent pas au logement, qu’elles ne soient pas agrandies et qu’elles disposent d’un accès imprenable de la voirie desservante pour les services d’urgence.
L’article 67 de ce règlement permet à nouveau que ces constructions pourront être conservées et entretenues.
Comme votre construction en son état ne sert ni au logement, ni à une fin d’exploitation commerciale, nous maintenons notre point de vue que vous pourrez faire des travaux de rénovation mais qu’une affectation au logement ou à une exploitation commerciale n’est pas autorisable. (…) ».
Par une requête déposée au greffe du tribunal administratif le 21 décembre 2020, les époux (D-E) introduisirent un recours tendant à la réformation sinon à l’annulation de la décision de refus précitée du bourgmestre du 22 septembre 2020.
Par jugement du 5 octobre 2022, le tribunal se déclara incompétent pour connaître du recours principal en réformation, reçut le recours subsidiaire en annulation en la forme, au fond le déclara non justifié et en débouta les époux (D-E), tout en rejetant leur demande en paiement d’une indemnité de procédure et en les condamnant aux frais et dépens de l’instance.
Pour ce faire, le tribunal, après avoir cité l’article 37 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », rappela que la légalité du refus litigieux était à apprécier tant au regard de la réglementation urbanistique en vigueur au moment du refus litigieux, qu’au regard de celle en voie de projet, étant relevé que suivant les explications concordantes des parties à l’instance le projet d’aménagement général et le projet d’aménagement particulier « quartier existant » (PAP-QE) ont été « mis sur orbite » le 20 novembre 2019, soit avant la prise de la décision litigieuse.
Il constata ensuite que l’objet de la demande des époux (D-E) consistait en la rénovation de l’immeuble situé en deuxième position en vue de son affectation soit au logement soit à une activité commerciale et que la situation de la parcelle sur laquelle portait le projet de rénovation refusé se trouve classée en « zone mixte » suivant le plan d’aménagement général existant (PAG), respectivement en zone d’habitation 2 « HAB-2 » suivant le projet d’aménagement général.
Après avoir cité les articles 48 et 67 de la partie écrite du PAG, ainsi que les articles 36 et 38.1 de la partie écrite du PAP-QE, le tribunal releva qu’il se dégageait de ces dispositions, et plus particulièrement de l’article 48 de la partie écrite du PAG, que l’immeuble situé en seconde position sur la parcelle appartenant aux demandeurs (i) ne pouvait en aucun cas être destiné au logement et (ii) ne pouvait être maintenu que sous la condition de disposer d’un accès imprenable à partir de la voie desservante permettant l’accès des services d’intervention d’urgence. Il nota que si une affectation à une activité commerciale était envisageable, une telle affectation n’étant pas exclue par l’article 48 de la partie écrite du PAG, l’autorisation sollicitée concernant l’immeuble situé en seconde position se heurtait toutefois au fait que cet immeuble ne disposait pas d’un accès praticable à partir de la voie desservante permettant l’accès des services d’intervention d’urgence. Le tribunal constata plus particulièrement que l’entrée du garage devant 3faire fonction d’accès pour les services d’intervention d’urgence était d’une largeur à tel point réduite qu’il n’était pas établi qu’une voiture, et encore moins les services d’intervention d’urgence, pourraient y passer afin d’accéder vers l’immeuble situé en seconde position et que les mesures de sécurité envisagées en relation avec le projet des époux (D-E) ne concernaient pas la réalisation d’une voie desservante permettant l’accès des services d’intervention d’urgence vers l’immeuble situé en seconde position, mais uniquement une « garantie de fuite » des personnes se trouvant dans ledit bâtiment.
Quant à l’argumentaire des demandeurs qu’ils disposeraient d’un droit acquis au logement concernant l’affectation de l’immeuble situé en seconde position, au motif que ladite construction aurait fait fonction de logement dans le passé, le tribunal rappela qu’un administré ne pouvait prétendre au respect d’un droit acquis que si, au-delà de ses expectatives, justifiées ou non, l’autorité administrative a créé à son profit une situation administrative acquise et réellement reconnu ou créé un droit subjectif dans son chef et que ce n’était qu’à cette condition que peut naître dans le chef d’un administré la confiance légitime que l’administration respectera la situation par elle créée, les deux notions de droits acquis et de légitime confiance étant voisines.
Il releva encore qu’en présence d’un bâtiment existant, un propriétaire était en droit de se prévaloir d’un droit acquis en ce sens qu’en cas de changement de la réglementation urbanistique, ce changement réglementaire ne pouvait remettre en cause la pérennité matérielle de l’immeuble ayant existé sous l’ancienne réglementation, en ce compris son implantation, ses reculs et son gabarit, sans qu’il ne bénéficiât du droit d’effectuer de nouvelles constructions ou de nouveaux aménagements conformément à l’ancienne réglementation.
Constatant que l’immeuble situé en seconde position n’avait plus été utilisé comme logement depuis au moins 20 ans, le tribunal retint qu’un administré ne pouvait se prévaloir d’un droit acquis afin de rétablir une situation à laquelle lui-même ou le propriétaire précédent avaient entre-temps renoncé. Ainsi, dans la mesure où les époux (D-E), respectivement le propriétaire précédent, devaient être considérés comme ayant renoncé à l’affectation au logement de l’immeuble litigieux, les premiers juges arrivèrent à la conclusion que les demandeurs ne pouvaient se prévaloir d’un droit acquis à la rénovation.
Par requête déposée au greffe de la Cour administrative le 14 novembre 2022, les époux (D-E) ont régulièrement relevé appel de ce jugement du 5 octobre 2022.
A l’appui de cet appel, ils soutiennent que la décision du bourgmestre violerait l’article 37 de la loi du 19 juillet 2004 prescrivant la conformité des travaux au PAG ou projet d’aménagement général et le cas échéant au PAP-QE. Ainsi, le bourgmestre aurait commis une erreur d’appréciation, étant donné que la parcelle litigieuse serait classée en « zone mixte » suivant le PAG, respectivement en zone d’habitation « HAB-2 » suivant le projet d’aménagement général initié en 2019 et que les travaux de rénovation envisagés en vue d’une destination aux fins de logement ou à une destination commerciale seraient conformes auxdits plan et projet d’aménagement général.
Ils soutiennent dans ce contexte que, d’une part, le maintien des constructions existantes sans changement d’affectation serait possible d’après le PAG, d’autre part, que les constructions existantes principales en deuxième position pourraient être maintenues en vertu de l’article 36 du 4PAP-QE, et de troisième part, que d’après l’article 38.1 du PAP-QE, le nombre de logements d’une construction existante pourrait être conservé en cas de rénovation sans changement du mode d’affectation.
En relation avec un éventuel changement d’affectation à une fin d’exploitation commerciale, les appelants estiment que l’article 48 du PAG ne s’y oppose nullement à condition que pareilles constructions disposent d’un accès imprenable à partir de la voie desservante permettant l’accès des services d’intervention d’urgence, ce qui serait le cas en l’espèce. Or, les premiers juges auraient fait une appréciation totalement subjective de cette possibilité d’accès à l’immeuble en deuxième position, accès qui existerait réellement via une double porte d’entrée aux dimensions de 2 x 2,55 mètres se situant sur le côté gauche du bâtiment en front de rue pouvant facilement « accueillir » des véhicules. D’après les époux (D-E), la notion de « voie desservante » viserait la rue et non pas le passage vers le bâtiment en deuxième position et la situation des lieux serait conforme à la notice ITM-SST-1501-5 de l’Inspection du travail et des mines (ITM) visant l’évacuation du public et du personnel vers la voie publique et la mise en œuvre des moyens de secours par les services de secours. Ils renvoient dans ce contexte encore à un rapport établi le 17 juillet 2020 par le bureau d’ingénieurs INCA, intitulé « transformation maison (D-E) », valant compte-rendu d’une réunion du 16 juillet 2020 avec le CGDIS Sanem-Differdange, complété par un mémoire annexé à un courrier dudit bureau d’ingénieurs du 27 avril 2021.
Les époux (D-E) critiquent ensuite la conclusion des premiers juges ayant retenu qu’ils auraient renoncé à l’affectation de l’immeuble litigieux au logement et qu’ils ne pourraient partant se prévaloir d’un droit acquis à la rénovation. Ils signalent dans ce contexte que l’affectation de leur maison au logement serait acquise, alors qu’elle servait de longue date à cette fin avant de se trouver inoccupée. Contrairement à la conclusion du tribunal, ils n’auraient jamais renoncé à la destination de leur immeuble en tant que logement, se référant dans ce contexte à des factures d’électricité se rapportant aux années 1998 et 1999, ainsi qu’à des photos et une vue en plan avec « coupe », un contrat d’assurance-incendie et des quittances de loyer et au fait que la valeur unitaire au niveau du calcul de la base d’assiette de l’impôt foncier n’aurait pas changé entre 1985 et 2021, impôt foncier que la commune continuerait à réclamer à l’heure actuelle. Ainsi, l’autorisation de construire accordée originairement n’aurait jamais changé au fil du temps et le fait que la maison n’aurait plus été habitée depuis 1999, année au courant de laquelle ils auraient hérité de l’immeuble, ne changerait pas sa destination d’origine, ce d’autant plus qu’ils avaient déjà présenté une demande de rénovation auprès de la commune en 1999, projet qui avait été accepté en principe à l’époque suivant courrier du 23 novembre 2000, mais qui n’avait pas pu être finalisé pour des raisons financières. Ils renvoient encore à un courrier électronique de la commune du 10 septembre 2020 dans lequel celle-ci indique encore demander un avis juridique afin de trouver une solution à la question de la rénovation de l’immeuble litigieux. D’après les appelants, tous ces éléments auraient incontestablement contribué à instaurer une confiance légitime et à les conforter dans l’existence de « leur droit quant à l’affectation de leur immeuble et quant à sa rénovation » et l’on se trouverait dans la situation paradoxale qu’ils pourraient rénover leur maison sans cependant pouvoir la destiner au logement ou à une exploitation commerciale.
Finalement, les époux (D-E) signalent qu’ils auraient effectué toutes les démarches et travaux possibles pour entretenir leur maison afin d’en garder la substance et pour éviter qu’elle ne tombe en ruine. Ils renvoient dans ce contexte à un rapport du bureau d’expertise (V) du 11 janvier 2023 5certifiant que « la structure porteuse en pierre naturelle est bonne et peut être récupérée lors d’une rénovation de l’immeuble » et la décision du bourgmestre les priverait injustement de la possibilité de jouir de leur maison et partant de l’exercice de leur droit de propriété, estimant que les administrés « ne peuvent pas pâtir de manière disproportionnée d’une réglementation mise en place par une administration ».
L’administration communale demande en substance la confirmation du jugement dont appel. Elle signale que dans le cadre de la refonte des PAG et PAP-QE, le bourgmestre aurait dû faire, au moment de l’instruction de la demande d’autorisation de construire, une lecture de ces deux textes « conjointement à la situation d’espèce de manière juxtaposée ». Concernant la marge d’appréciation du bourgmestre, l’intimée relève que celui-ci disposerait d’une compétence liée en la matière découlant de l’article 37 de la loi du 19 juillet 2004 et que l’autorisation de rénovation litigieuse en vue d’y réaliser des logements aurait été contraire au PAG en vigueur au moment de la demande du 28 juillet 2020, pris notamment en son article 48, tandis que le changement d’affectation en vue de la réalisation de bureaux à usage commercial serait interdit par le PAP-QE lancé en procédure en 2019 et approuvé par le ministre de l’Intérieur le 9 juin 2022, vu sous l’angle de son article 36, alinéa 2, permettant uniquement la conservation de l’implantation en seconde position d’une construction à condition que pareille transformation ne constitue pas un changement d’affectation. Dès lors, l’aménagement d’une surface de bureaux commerciaux au sein de l’immeuble litigieux ne pourrait pas être autorisée pour constituer nécessairement un changement d’affectation et par le fait d’avoir laissé ledit immeuble à l’abandon pendant des décennies, les appelants auraient implicitement mais nécessairement renoncé aux droits y afférents, de sorte que l’on ne saurait leur reconnaître un droit acquis à réutiliser cette construction comme un logement après l’avoir laissée tomber en ruine. A cela s’ajouterait que l’immeuble serait totalement enclavé et ne disposerait d’aucun accès direct à la voirie et serait partant inaccessible pour les services de secours.
A l’instar du tribunal, la Cour retient en premier lieu que la légalité du refus du bourgmestre est à apprécier tant au regard de la réglementation urbanistique en vigueur au moment du refus litigieux, qu’au regard de celle en voie de projet, étant relevé que les projet d’aménagement général et PAP-QE ont été « mis sur orbite » le 20 novembre 2019, soit avant la prise de la décision litigieuse du 22 septembre 2020. Les parties s’accordent par ailleurs pour relever que dès la mise en procédure effective du projet d’aménagement général, respectivement du projet d’aménagement particulier, les servitudes prévues aux articles 21 et 33 de la loi du 19 juillet 2004 trouvent application, ces dispositions instaurant une servitude légale applicable de plano dans le but d’empêcher, dès le premier acte d’approbation du projet d’aménagement général, respectivement d’un PAP-QE, toute mesure d’urbanisation et toute construction qui, tout en étant conforme à l’ancien PAG, ne seraient pas conformes au contenu des dispositions provisoirement adoptées du projet d’aménagement général, respectivement du PAP-QE, et tend ainsi à éviter que les nouvelles orientations du pouvoir communal en matière d’aménagement du territoire communal ne soient contrecarrées par des projets initiés durant la procédure d’adoption du nouveau projet d’aménagement général, respectivement PAP-QE.
Il convient en outre de rappeler que la finalité de l’exigence légale de l’obtention d’une autorisation de construire consiste à vérifier si un projet de construction est conforme aux règles d’urbanisme applicables, à savoir essentiellement les plans d’aménagement général et particulier et le règlement 6des bâtisses, et une autorisation de construire s’analyse partant en la constatation officielle par l’autorité compétente, en l’occurrence le bourgmestre, de la conformité d’un projet de construction aux dispositions d’urbanisme applicables, de manière que toutes les règles quant au respect du droit de propriété de tiers et à la prise en compte de considérations d’intérêt privé qui ne font pas partie des règles d’urbanisme applicables sont étrangères au champ du contrôle de l’autorité compétente pour la délivrance d’une autorisation de construire (cf. Cour adm. 9 juillet 2019, n° 42463C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 849 et autres références y citées).
Dans le cadre de cet examen, il convient de rappeler que saisi d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité (cf. Cour adm. 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 39 et autres références y citées).
Il convient encore de rappeler que dans le cadre du recours en annulation l'analyse du juge administratif ne saurait se rapporter qu'à la situation de fait et de droit telle qu'elle s'est présentée au moment de la prise de la décision déférée, le juge de l'annulation ne pouvant faire porter son analyse ni à la date où le juge statue, ni à une date postérieure au jour où la décision déférée a été prise (cf. Cour adm. 8 juillet 2008, n° 24114C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 22 et autres références y citées).
Plus précisément, au niveau de l’examen du pouvoir d’appréciation dont dispose le bourgmestre concernant la demande de rénovation de l’immeuble litigieux, il convient partant de retenir qu’il appartenait au bourgmestre de vérifier que pareil projet était compatible et réalisable avec les considérations urbanistiques applicables à l’époque de sa prise de décision, dont plus particulièrement les articles 48 de la partie écrite du PAG, respectivement 36 et 38.1 de la partie écrite du PAP-QE.
La Cour constate que par sa décision du 22 septembre 2020, le bourgmestre, par application de l’article 48 du PAG toujours en vigueur à l’époque, respectivement 36 et 38.1 du PAP-QE [actuellement les articles 34 et 37.1 du PAP-QE, suite à l’approbation ministérielle intervenue le 9 juin 2022], a autorisé des travaux de rénovation au niveau de l’immeuble litigieux mais a également décidé « qu’une affectation au logement ou à une exploitation commerciale n’est pas autorisable ».
L’article 48 du PAG, intitulé « Les constructions en seconde position », dispose comme suit :
7« Pour toute nouvelle construction, les constructions en seconde position sont interdites.
Pour les constructions existantes, les constructions en seconde position existantes peuvent être maintenues sous les conditions suivantes :
aucun agrandissement n’est permis, elles ne peuvent en aucun cas être destinées au logement, elles doivent disposer d’un accès imprenable à partir de la voie desservante permettant l’accès des services d’intervention d’urgence ».
Aux termes de l’article 36 du PAP-QE, intitulé « Construction sur la même parcelle » :
« Une seule construction principale est autorisée par parcelle à l’exception des quartiers existants BEP, ECO-1 et ECO-2.
En deuxième position, il n’est autorisé aucune nouvelle construction servant à l’habitation, à une activité ou à une destination assimilée au séjour de personnes.
En cas de transformation sans agrandissement ou de démolition/reconstruction d’une construction principale existante sans changement d’affectation, l’implantation des constructions principales en seconde position, sur une même parcelle ou enclavées, peut être conservée. Des travaux visant à améliorer les mesures de sécurité peuvent être réalisés ».
Finalement, l’article 38.1 du PAP-QE, intitulé « Rénovation d’une construction existante », énonce ce qui suit :
« Les constructions et installations existantes ne respectant pas les dispositions du présent règlement sont soumises aux dispositions suivantes :
elles ne pourront subir aucun agrandissement sans que celui-ci ne respecte les prescriptions du présent règlement.
dans le cas d’une rénovation sans changement d’affectation les prescriptions dimensionnelles de la construction existante peuvent être maintenues.
dans le cas d’une reconstruction, les prescriptions du présent règlement doivent être respectées.
dans le cas d’une destruction due à un sinistre, l’autorisation d’une reconstruction à l’identique en termes de gabarit et d’affectation peut être accordée.
dans le cas d’une rénovation, l’aménagement d’emplacements de garages à la place de la surface habitable existante est interdit.
En cas de rénovation, sans changement du mode d’affectation, d’une construction existante, le nombre de logements de cette construction peut être conservé.
dans le cas de l’amélioration de la classe de performance thermique :
les marges de recul peuvent être réduites afin de permettre la réalisation ou le renforcement d’une isolation par l’extérieur : cette réduction des marges de recul est établie suivant la méthode de calcul de la performance énergétique avec un maximum de 0,30 m, mais dans tous les cas à l’intérieur de la parcelle privée ;
8 une augmentation de la hauteur à la corniche et de la hauteur au faîtage de 0,30 m est autorisé pour permettre l’isolation de la toiture. ».
La Cour relève en premier lieu qu’il se dégage de l’article 48 du PAG, précité, qu’un immeuble existant situé en seconde position, tel celui en l’espèce, ne peut en aucun cas être destiné au logement.
Sur ce point, les appelants soutiennent précisément qu’ils n’auraient jamais renoncé à l’affectation de l’immeuble litigieux au logement et qu’ils pourraient partant se prévaloir d’un droit acquis à cette affectation et seraient en droit de demander la rénovation à cette fin.
Il convient d’abord de rappeler qu’en présence d’un bâtiment existant, le droit acquis en la matière se limite à pouvoir laisser en place une construction légalement réalisée sous une réglementation antérieure mais ne respectant pas les prescriptions se dégageant d’une réglementation nouvelle (cf. Cour adm. 3 juin 2014, n° 33190C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 823 et autres références y citées).
Si un administré peut, à raison, se prévaloir d'un droit acquis en matière de permis de construire, dans ce sens qu'en cas de changement de la réglementation urbanistique, ce changement ne saurait remettre en cause la pérennité matérielle des immeubles, constructions et aménagements ayant existé sous l'ancienne réglementation, il ne bénéficie pas, en revanche, du droit d'effectuer de nouvelles constructions ou de nouveaux aménagements conformément à l'ancienne réglementation, mais l'administration compétente doit prendre sa décision, en ce qui concerne de tels nouvelles constructions ou de nouveaux aménagements, en tenant compte de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle elle est amenée à se prononcer. En cas de démolition d'un immeuble couvert par une ancienne autorisation, la nouvelle construction, alors même qu'il s'agit d'une construction au même gabarit que celle qui doit être remplacée, donc, en fait, une reconstruction, doit respecter la réglementation en vigueur au moment où respectivement ces nouvelle construction ou reconstruction sont entamées (cf. Cour adm. 22 janvier 2015, n° 34796C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 215 et autres références y citées).
Si, en principe, en matière de transformation d’un immeuble existant, dont ni les dimensions extérieures ni la destination, ne sont projetées pour être changées, l’immeuble en place dispose d’un droit acquis de maintenir ses dimensions, pour autant que la réglementation communale d’urbanisme voire les règles applicables au moment de la construction se sont trouvées observées, le cas de figure d’une transformation s’accompagnant d’un changement de destination, appelle une analyse plus différenciée. En effet, afin d’éviter de voir court-circuiter par la voie indirecte les principes généraux de la réglementation communale d’urbanisme, le bourgmestre, en cas de changement d’affectation, doit vérifier au préalable si l’autorisation combinée du changement d’affectation et des travaux de transformation d’un immeuble n’est pas de nature à se heurter auxdits principes généraux (cf. Cour adm. 1er avril 2014, n° 33580C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 825 et autres références y citées).
La Cour constate ensuite que si l’année de construction de l’immeuble litigieux n’a pas pu être établie de manière certaine au vu des pièces du dossier, cette année se situe cependant à l’évidence bien avant l’entrée en vigueur de l’ancien PAG de 1981, les appelants ayant même déclaré dans 9leur courrier du 28 juillet 2020 que ledit immeuble aurait été acquis par leur famille en 1937. Il se dégage encore d’un contrat d’assurance incendie « La Luxembourgeoise » daté au 2 février 1972 que l’immeuble litigieux y figurait comme « Hintergebäude dienend als Wohnhaus » pour une somme assurée de …..- flux.
En conséquence, il convient de retenir en premier lieu qu’au moment de l’entrée en vigueur de l’ancien PAG en 1981, l’immeuble litigieux existait et était destiné à l’habitation et les propriétaires d’époque disposaient a priori, au moment de l’entrée en vigueur de l’ancien PAG de 1981, d’un droit acquis à ce que ledit immeuble puisse continué à être utilisé et entretenu comme immeuble d’habitation, étant donné qu’il ne se dégage nullement du dossier qu’au moment de la construction dudit immeuble les règles d’urbanisme applicables n’avaient pas été observées et le changement au niveau de la réglementation urbanistique en 1981 ne pouvait pas remettre en cause la pérennité de l’immeuble et ses aménagements érigés sous l’ancienne réglementation.
Il ressort cependant également du dossier que l’immeuble en cause n’a plus été utilisé comme logement depuis au moins une vingtaine d’années, étant donné que les époux (D-E), après avoir renoncé d’après leurs propres dires à un premier projet de rénovation en 1999 pour des raisons financières, n’ont plus occupé ou donné en location ledit immeuble depuis cette époque, aucune pièce du dossier ne documentant par ailleurs pareille occupation.
L’utilisation de l’immeuble litigieux à des fins d’habitation et sa non-occupation depuis deux décennies au moins se trouvent encore confirmées par le constat du bureau d’expertises (V) du 11 janvier 2023 décrivant en substance que l’immeuble ne dispose pas de chauffage et que les installations sanitaires sont primitives, tout en relevant la présence de trois compteurs pour pouvoir aménager trois appartements et un compteur pour les parties communes. Ledit constat confirme encore que la structure porteuse en pierre naturelle est bonne et peut être récupérée lors d’une rénovation de l’immeuble, de même que les dalles et les escaliers, mais que la charpente en bois nécessite des travaux de remise en état plus importants, comme le cloisonnement intérieur, de sorte que ledit immeuble, en cas de rénovation, ne devrait pas être démoli.
Il se pose dès lors la question de savoir si les époux (D-E) continuent à jouir d’un droit acquis en raison de la construction y érigée de manière valable, malgré le fait qu’elle n’a plus servi à l’affectation d’habitation qui était la sienne depuis plusieurs décennies ou si ceux-ci ont perdu ce droit acquis par l’abandon ou la cessation de l’usage de l’immeuble.
La réponse à cette problématique doit également être appréciée sur la toile de fond des exigences du respect du droit de propriété invoqué par les époux (D-E), tel que garanti par l’article 1er du Protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) et par l’article 16 de la Constitution, également à la lumière du principe général d’ordre constitutionnel de proportionnalité, le bourgmestre, tout en rendant possible une rénovation au niveau de l’immeuble litigieux, interdisant néanmoins son affectation au logement ou à une exploitation commerciale et risquant de sorte de priver les appelants irrémédiablement de la jouissance de leur immeuble.
Comme retenu ci-avant, l’immeuble litigieux, situé en seconde position, était destiné, au moment de l’entrée en vigueur de l’ancien PAG en 1981, à l’habitation et les propriétaires d’époque 10disposaient d’un droit acquis à ce que ledit immeuble puisse être continué à être utilisé comme immeuble d’habitation. Pour le surplus, il se dégage des pièces versées au dossier, et plus précisément du constat du bureau d’expertises (V) du 11 janvier 2023 que, même si la charpente en bois nécessite des travaux de remise en état, l’immeuble est resté fonctionnel sous l’aspect de la fonction d’habitat et n’est pas menacé de tomber en ruine et que des travaux de rénovation pourraient être entrepris sans démolition de l’immeuble.
Partant, il convient de retenir que le refus du bourgmestre de permettre une rénovation aux fins de logement de l’immeuble litigieux contrevient au principe général d’ordre constitutionnel de la proportionnalité sur toile de fond de la protection du droit de propriété, tel que découlant respectivement de l’article 1er du Protocole additionnel de la CEDH et de l’article 16 de la Constitution, en présence du constat de l’aspect toujours fonctionnel à des fins d’habitation dudit immeuble et des droits acquis des époux (D-E) en découlant.
Ce constat s’impose d’autant plus que le bourgmestre, dans sa décision critiquée du 22 septembre 2020, est arrivé à la conclusion incohérente consistant à autoriser les époux (D-E) à faire des travaux de rénovation tout en leur interdisant une affectation de l’immeuble litigieux au logement ou à une exploitation commerciale, privant de la sorte les appelants de tout usage utile dudit immeuble après une rénovation éventuelle.
Dès lors, la Cour arrive à la conclusion que la décision de refus du bourgmestre d’autoriser la rénovation de l’immeuble des appelants n’est pas justifiée à suffisance sur base de l’article 48 de l’ancien PAG de 1981, toujours en vigueur au moment de la décision du bourgmestre sous analyse, en présence des droits acquis des époux (D-E), l’examen de la question de la présence sur les lieux d’un accès imprenable à partir de la voie desservante permettant l’accès des services d’intervention d’urgence devenant surabondant.
Quant aux dispositions invoquées par le bourgmestre dans sa décision critiquée du 22 septembre 2020 et tirées de la partie écrite du PAP-QE, à savoir les articles 36 et 38.1, la Cour retient de même que ces dispositions réglementaires ne sont pas non plus de nature à interdire les droits acquis des époux (D-E) d’utiliser la construction litigieuse comme immeuble d’habitation.
En outre, indépendamment de la question de savoir si une construction située en seconde position est à considérer comme construction principale ou accessoire par rapport à une construction donnant directement sur rue, il convient de noter que l’article 36, alinéa 2, du PAP-QE interdit uniquement, en deuxième position, une « nouvelle » construction « servant à l’habitation, à une activité ou à une destination assimilée au séjour de personnes », et non pas des constructions déjà existantes, tandis que l’alinéa 3 dudit article 36 permet la conservation de l’implantation des constructions principales en seconde position, sur une même parcelle ou enclavées, pour l’hypothèse d’une transformation sans agrandissement ou une démolition/reconstruction d’une construction principale existante sans changement d’affectation.
Pour le surplus, l’article 38.1, alinéa 1er, du PAP-QE, figurant parmi les dispositions dérogatoires, permet, de manière générale, la rénovation d’une construction existante et le maintien des prescriptions dimensionnelles pour l’hypothèse d’une rénovation sans changement d’affectation, 11l’alinéa 2 dudit article 38.1 autorisant explicitement la conservation du nombre de logements de pareille construction existante.
Comme il a été retenu ci-avant que les appelants disposent d’un droit acquis de pouvoir utiliser l’immeuble litigieux à des fins d’habitation ou de logement, c’est encore à tort que le bourgmestre, dans sa décision du 22 septembre 2020, leur a refusé l’affectation dudit immeuble à pareille fin sur base des articles 36 et 38.1 du PAP-QE.
Partant, par réformation du jugement dont appel, il y a lieu de déclarer le recours initial justifié et d’annuler la décision du bourgmestre de la Ville de Differdange du 22 septembre 2020 avec renvoi de l’affaire en prosécution de cause devant ledit bourgmestre.
Les époux (D-E) sollicitent encore l’allocation d’une indemnité de procédure de …..- €.
Ladite demande est cependant à rejeter, les conditions légales n’étant pas remplies en l’espèce.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
déclare l’appel du 14 novembre 2022 recevable ;
au fond, le dit justifié ;
réformant, déclare justifié le recours initial de Monsieur (D) et de son épouse, Madame (E), et annule la décision de refus déférée du bourgmestre de la Ville de Differdange du 22 septembre 2020 avec renvoi de l’affaire en prosécution de cause devant ledit bourgmestre ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure formulée par les époux (D) et (E) ;
condamne l’administration communale de Differdange aux dépens des deux instances.
Ainsi délibéré et jugé par :
Henri CAMPILL, vice-président, Lynn SPIELMANN, premier conseiller, Martine GILLARDIN, conseiller, et lu par le vice-président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier assumé de la Cour ….
s. … s. CAMPILL 12
