GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 46099C du rôle ECLI:LU:CADM:2021:46099 Inscrit le 7 juin 2021 Audience publique du 18 novembre 2021 Appel formé par Monsieur (A), …, contre un jugement du tribunal administratif du 27 avril 2021 (n° 42504 du rôle) ayant statué sur son recours contre une délibération du conseil communal de la commune du Parc Hosingen, une décision du ministre de l’Intérieur et une décision du ministre de l’Environnement en matière de plan d’aménagement général (refonte) Vu la requête d'appel inscrite sous le numéro 46099C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 7 juin 2021 par Maître Trixi LANNERS, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Monsieur (A), retraité, demeurant à L-…, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 27 avril 2021 (n° 42504 du rôle) à travers lequel le tribunal s’est déclaré incompétent pour connaître de son recours en réformation introduit à titre principal contre la décision du conseil communal de la commune du Parc Hosingen du 14 juin 2018 portant adoption du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite, ainsi que les décisions d’approbation respectives du ministre de l’Environnement du 23 juillet 2018 et du ministre de l’Intérieur du 26 novembre 2018, tout en déclarant recevable, mais non fondé son recours en annulation introduit à titre subsidiaire contre ces mêmes décisions concernant une partie de sa parcelle sise à …, inscrite au cadastre de la commune du Parc Hosingen, section … de …, sous le numéro (1) initialement admise en zone HAB-1 par le projet d’aménagement tel que mis sur orbite le 15 juin 2017, puis classée en zone agricole par la délibération du 14 juin 2018, telle que confirmée par les deux décisions ministérielles d’approbation précitées ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges WEBER, demeurant à Diekirch, immatriculé près du tribunal d’arrondissement de et à Diekirch, du 7 juin 2021 portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de la commune du Parc Hosingen, établie en sa maison communale à L-9809 Hosingen, 11, op der Héi, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Vu l’accord de Maître Trixi LANNERS du 24 septembre 2021 à voir prendre l’affaire en délibéré sans autre formalité ;
1Le rapporteur entendu en son rapport, l’affaire a été prise en délibéré sans autres formalités à l’audience publique du 28 septembre 2021.
Lors de sa séance publique du 15 juin 2017, le conseil communal de la commune du Parc Hosingen, ci-après le « conseil communal », fut saisi par le collège des bourgmestre et échevins de la même commune, ci-après le « collège échevinal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après la « loi du 19 juillet 2004 », d’un projet d’aménagement général, ci-après « le PAG », pour la commune du Parc Hosingen qu’il mit sur orbite en conséquence à travers un vote positif, de sorte que le collège échevinal put procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Dans le cadre du PAG ainsi mis sur orbite, une partie d’une parcelle appartenant à Monsieur (A), sise à …, inscrite au cadastre de la commune du Parc Hosingen sous le numéro (1), section … de …, fut classée en zone HAB-1.
Le 23 octobre 2017, le ministre de l’Environnement rendit, conformément à l’article 5 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, entretemps abrogée par la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles modifiant 1° la loi modifiée du 31 mai 1999 portant institution d’un fonds pour la protection de l’environnement; 2° la loi modifiée du 5 juin 2009 portant création de l’administration de la nature et des forêts; 3° la loi modifiée du 3 août 2005 concernant le partenariat entre syndicats de communes et l’Etat et la restructuration de la démarche scientifique en matière de protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après respectivement « la loi du 19 janvier 2004 » et « la loi 18 juillet 2018 », son avis sur le PAG de la commune du Parc Hosingen tel que mis sur orbite.
Conformément à l’article 11 de la loi du 19 juillet 2004, la commission d’aménagement rendit, en date du 26 octobre 2017, son avis sur le même PAG.
Dans le cadre de leurs avis respectifs, tant le ministre de l’Environnement que la commission d’aménagement retinrent, en ce qui concerne la localité de …, que la zone d’habitation HAB-1 située à l’extrémité est de la même localité serait à maintenir en zone verte et ce notamment pour contenir le développement tentaculaire y amorcé.
Lors de sa séance publique du 14 juin 2018, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du PAG et, d’autre part, adopta ledit projet, en tenant notamment compte des observations de la commission d’aménagement et du ministre de l’Environnement en ce qui concerne la localité de …, et plus particulièrement en ce qui concerne la zone d’habitation HAB-1 prévue initialement à l’extrémité est de ladite localité, cette zone ayant ainsi été reclassée en zone agricole.
Par courrier du 29 juin 2018, Monsieur (A) fit introduire auprès du ministre de l’Intérieur une réclamation à l’encontre de la délibération du conseil communal du 14 juin 2018 portant adoption définitive du PAG.
Par décision du 23 juillet 2018, le ministre de l’Environnement approuva, sur base de l’article 5 de la loi du 19 janvier 2004, le PAG tel qu’adopté par le conseil communal de la commune du Parc Hosingen dans sa séance du 14 juin 2018.
2Dans sa séance du 13 septembre 2018, le conseil communal rendit son avis sur les réclamations contre les modifications apportées au PAG lors du vote du conseil communal conformément à l’article 17 de la loi du 19 juillet 2004 au ministre de l’Intérieur en retenant, en ce qui concerne la réclamation de Monsieur (A) ce qui suit :
« (…) Pos Réclamant Prise de position 10 (A) Le conseil communal reste sur la position prise au niveau du vote du PAG, soit de ne pas donner de suite favorable à la réclamation de (A), et se rallie aux avis du MDDI (Réf. …) et de la CA (Réf. …), ceci pour les raisons suivantes :
- une intégration des terrains en zone constructible aggraverait le développement tentaculaire existant et porterait atteinte au paysage ;
- la commune du Parc Hosingen dispose de réserves foncières importantes en zone urbanisée ou destinée à être urbanisée. En fonction du PNDD, la commune du Parc Hosingen ne doit pas dépasser à l’heure actuelle un seuil de 32,76 ha de réserves foncières au total. Etant donné que ce seuil est déjà surpassé, des extensions supplémentaires ne peuvent pas être envisagées pour l’instant.
accord unanime (…) ».
Par décision du 26 novembre 2018, le ministre de l’Intérieur approuva la délibération du conseil communal du 14 juin 2018 portant adoption du PAG et déclara recevable, mais non fondée la réclamation de Monsieur (A).
Ladite décision ministérielle est libellée comme suit :
« (…) Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve la délibération du conseil communal du 14 juin 2018 portant adoption du projet de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la commune Parc Hosingen, présenté par les autorités communales.
La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément aux exigences des articles 10 et suivants de la loi précitée du 19 juillet 2004.
La Commission d’aménagement a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 3 octobre 2018.
3Le conseil communal a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 13 septembre 2018.
Conformément à l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain j’ai fait droit à certaines objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement général.
Les modifications ainsi apportées à la partie graphique sont illustrées dans la présente décision et en font partie intégrante. Les autorités communales sont tenues de me faire parvenir les schémas directeurs concernés, ainsi que les plans modifiés suite aux réclamations déclarées fondées par la présente décision, pour signature.
Le ministre de l’Environnement est tenu d’approuver les modifications apportées au PAG suite aux réclamations, pour autant qu’elles touchent à la délimitation de la zone verte.
(…) Il est statué sur les réclamations émanant de […] Monsieur et Madame (A), (…).
Ad réclamation (A)10 Le réclamant tend à voir intégrer en zone destinée à être urbanisée, la parcelle cadastrale n°(1), sise à ….
La réclamation est pourtant non fondée.
Au fait, les fonds en question sont à maintenir en zone verte.
En effet, il convient de contenir le développement tentaculaire y amorcé, c’est-à-dire de ne pas renforcer davantage une situation malsaine, ce qui est d’ores et déjà confirmé par le jugement du Tribunal administratif du 9 octobre 2017 (n° du rôle 37702).
En général, il faut relever qu’il s’agit de garantir un développement modéré pour l’ensemble du territoire du « Parc naturel de l’Our (Ourdall) », alors que les enjeux paysagers y sont particulièrement importants. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 15 mars 2019, Monsieur (A) fit introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la délibération précitée du conseil communal de la commune du Parc Hosingen du 14 juin 2018 portant adoption du PAG, ainsi que des décisions d’approbation respectives afférentes, précitées, du ministre de l’Environnement du 23 juillet 2018 et du ministre de l’Intérieur du 26 novembre 2018.
Par jugement du 27 avril 2021, le tribunal s’est déclaré incompétent pour connaître du recours principal en réformation, tout en déclarant recevable mais non justifié le recours subsidiaire en annulation et en en déboutant le demandeur avec rejet de sa demande en allocation d’une indemnité de procédure et condamnation aux frais et dépens.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 7 juin 2021, Monsieur (A) a fait entreprendre régulièrement le jugement précité du 27 avril 2021 dont il sollicite la réformation en vue de voir annuler la délibération communale d’adoption du PAG du 14 juin 2018, ainsi que les décisions ministérielles d’approbation émanant respectivement du ministre de 4l’Environnement en date du 23 juillet 2018 et du ministre de l’Intérieur en date du 26 novembre 2018 avec condamnation de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg aux frais et dépens de l’instance, ainsi qu’à une indemnité de procédure de 3.000.- €.
Quoique la requête d’appel ait été régulièrement signifiée à la commune du Parc Hosingen et notifiée à l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, aucune des parties publiques n’a fait déposer un mémoire, de sorte que la Cour est amenée néanmoins à statuer à l’encontre de l’ensemble des parties au litige en application des dispositions de l’article 47 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
Au fond, il convient d’abord de cadrer les antécédents spécifiques du classement de la partie de parcelle litigieuse de Monsieur (A) portant le numéro (1) et située au lieu-dit « dreieckig Feld ».
Lors de la refonte du PAG, cette partie de parcelle, initialement classée en zone verte, à l’instar du restant de celle-ci, fut classée en zone HAB-1 à travers le projet de PAG mis sur orbite par la délibération communale du 15 juin 2017 précitée. Ce n’est que sur avis de la commission d’aménagement et du ministre de l’Environnement que le conseil communal, à travers sa délibération du 14 juin 2018, précitée, portant adoption du PAG, reclassa cette partie de parcelle en zone agricole. Ayant appris ce classement nouveau, Monsieur (A) fit introduire sa réclamation auprès du ministre de l’Intérieur qui la rejeta, le ministre de l’Environnement ayant entretemps approuvé la délibération communale d’adoption du PAG du 14 juin 2018 concernant le classement litigieux.
En instance d’appel, l’appelant reprend deux séries d’arguments pour solliciter la réformation du jugement entrepris.
En premier lieu, il reproche aux premiers juges de ne pas avoir admis son argumentaire tiré de la théorie de l’estoppel. D’après l’appelant, le conseil communal se serait contredit à ses dépens en ce que durant une dizaine d’années il aurait déployé des efforts afin de voir devenir viabilisable sa parcelle, du moins pour partie, concernant notamment la mise en place d’infrastructures garantissant une présence suffisante de l’eau avec raccordement à la canalisation, construction d’une fosse, pose de gaines pour le câblage de la poste et autres, travaux préparatoires en vue du raccordement au réseau CREOS et, enfin, mise en place d’une étude préparatoire comportant une fiche technique appelée schema directeur « … » effectuée par le bureau d’études chargé en cause.
En raison de tous ces éléments, le conseil communal aurait admis une partie de la parcelle litigieuse en zone HAB-1 à travers le projet de PAG tel que mis sur orbite. Par la suite, le conseil communal se serait incliné face aux avis étatiques de la commission d’aménagement et du ministre de l’Environnement de manière à reclasser cette partie de parcelle en zone agricole.
Tout en reconnaissant au conseil communal une certaine marge de manœuvre entre la délibération de mise sur orbite et la délibération d’adoption d’un PAG refondu, l’appelant critique néanmoins la démarche communale qui, en l’occurrence, serait incohérente et, pour le surplus, contradictoire à ses propres dépens.
Dès lors, en vertu de la théorie de l’estoppel, la délibération d’adoption du PAG serait à annuler dans la mesure du reclassement indu de sa partie de parcelle sise au lieu « … », le même sort devant être encouru par les deux décisions ministérielles d’approbation également critiquées.
5Le moyen tiré de la théorie de l’estoppel, importée en droit luxembourgeois depuis la common law, s’analyse en substance par rapport au moyen soulevé, en termes de respect du principe de cohérence inhérent à l’activité administrative.
Un projet de PAG mis sur orbite reste éminemment susceptible d’être amendé, compte tenu notamment des avis de la commission d’aménagement, du ministre de l’Environnement et, plus particulièrement, des réponses du conseil communal aux objections présentées.
Dès lors, dans la mesure où le moyen vise le fait pour le conseil communal d’avoir changé de classement pour la bande de terrains litigieuse, le moyen laisse d’être justifié, dès lors qu’il ne peut être reproché à un conseil communal d’avoir agi de manière incohérente en ayant changé d’opinion suite à des avis donnés par d’autres organes dans le cadre de la procédure réglementaire prévue par la loi et fondés sur des motifs tirés de la législation applicable.
Pour ce qui est de l’appréciation des motifs ayant pu justifier le changement de classement, il y a lieu de se reporter au second moyen proposé qui y a spécifiquement trait.
En second lieu, l’appelant critique l’analyse du tribunal, à la suite des parties publiques, suivant laquelle l’admission de la partie de parcelle litigieuse en zone HAB-1 conduirait à un développement tentaculaire du village de … à l’endroit.
L’argument principal est tiré de ce que d’ores et déjà les terrains sis en face de la bande de terrain litigieuse de l’appelant le long de la rue « … » se trouvent amplement construits. Pour le surplus, le village de … ne comprendrait plus qu’une seule entreprise agricole, à savoir un « Aussiedlerhof » présentant une structure plutôt industrielle et imprégnant, quant à lui, un caractère tentaculaire à la localité.
L’appelant conteste l’unique argument avancé en cause selon lui en tant qu’émanant à la base du ministre de l’Environnement et repris à la fois par le conseil communal et le ministre de l’Intérieur consistant en ce qu’apparemment le développement tentaculaire déjà amorcé serait à contenir pour des raisons de paysage de sorte à limiter « le PAG » aux constructions existantes.
Globalement, le maintien de la bande de terrains litigieuse en zone agricole, après son classement initial en zone d’habitation HAB-1, procéderait clairement d’une erreur d’appréciation manifeste, sinon d’une erreur de fait, partant d’une violation de la loi.
Il résulte de l’analyse des éléments objectifs du dossier, tels que produits devant la Cour, que le risque de développement tentaculaire n’a pas été le seul motif à la base du changement de classement opéré.
En effet, dans son avis par rapport à la réclamation de l’appelant auprès du ministre, le conseil communal a clairement exprimé ses vues ajustées en ce sens que non seulement une intégration de la bande de terrains litigieuse en zone constructible aggraverait le développement tentaculaire existant et porterait atteinte au paysage, mais encore que le seuil admissible d’hectares de réserve foncière serait d’ores et déjà largement dépassé, de sorte à ne pas justifier une extension complémentaire telle celle initialement projetée pour la bande de terrains de Monsieur (A) au niveau de la mise sur orbite du PAG.
Toujours d’après les éléments objectifs tels que résultant des pièces du dossier versé à la Cour, aucun dépassement de la marge d’appréciation ne peut être valablement retenu ni dans le chef du conseil communal au niveau de l’adoption du PAG, ni par la suite dans le chef des 6ministres de l’Intérieur et de l’Environnement au niveau de son approbation concernant d’abord le dépassement des réserves foncières en question, étant entendu que la localité de …, située en paysage rural dans le Parc naturel de l’Our, peut, au-delà de toute question de limite précise d’un seuil, se voir valablement appliquer un développement plutôt modéré pour ce qui est de l’extension de son périmètre d’agglomération.
Pour le surplus, la situation spécifique des lieux comporte certes de l’autre côté de la rue menant vers Hosingen une série de constructions existantes qui, à la différence de la bande de terrains litigieuse, se trouvent situées essentiellement en contre-bas par rapport à la chaussée, tandis que la bande de terrains de Monsieur (A) dont s’agit forme d’ores et déjà une sorte de talus se prolongeant en plateau surélevé par rapport à ladite chaussée.
C’est dire que de futures constructions placées de ce côté de la chaussée seraient nécessairement de nature à être plus exposées à la vue que celles actuellement existantes de l’autre côté de la rue et auraient un impact plus prononcé par rapport à la consistance du paysage à l’endroit. Il est indéniable que l’intégration des terrains litigieux de Monsieur (A) dans le périmètre constructible serait de nature à prononcer davantage l’extension du tissu urbanisé du côté oriental de la localité de …, il est vrai d’ores et déjà impacté par la présence du « Aussiedlerhof » marquant de sa présence cette partie orientale de la localité.
La Cour vient de la sorte à la conclusion que les instances communales et étatiques visées n’ont, en l’état, pas dépassé leur marge d’appréciation en classant la bande de terrains litigieuse de Monsieur (A) en zone agricole compte tenu d’abord du dépassement des réserves foncières utilement constaté par rapport au seuil admis, ce d’autant plus que l’inclusion de ladite bande de terrains en tant que terrains constructibles est de nature à poser des questions d’intégration paysagère qui demanderont à l’avenir une réponse consistante avant tout autre progrès en cause, si la commune veut pouvoir justifier les travaux d’infrastructure d’ores et déjà effectués, les terrains considérés se trouvant de manière incontestable à l’extrémité orientale de la localité de … en position exposée aux vues lointaines.
Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’appel laisse d’être fondé et que l’appelant est à en débouter.
Eu égard à l’issue du litige, la demande en allocation d’une indemnité de procédure de l’appelant est à rejeter.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause ;
déclare l’appel recevable ;
au fond, le dit non justifié ;
partant, en déboute l’appelant ;
confirme le jugement dont appel ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure de l’appelant ;
condamne l’appelant aux dépens de l’instance d’appel.
7 Ainsi délibéré et jugé par :
Francis DELAPORTE, président, Henri CAMPILL, vice-président, Serge SCHROEDER, premier conseiller, et lu par le président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier de la Cour ….
s. … s. DELAPORTE Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 19 novembre 2021 Le greffier de la Cour administrative 8
