GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro 45829C du rôle ECLI:LU:CADM:2021:45829 Inscrit le 29 mars 2021 Audience publique du 7 octobre 2021 Appel formé par Monsieur (A), Luxembourg, contre un jugement du tribunal administratif du 16 février 2021 (n° 43089 du rôle) en matière de discipline – suspension Vu l’acte d'appel inscrit sous le numéro 45829C du rôle et déposé au greffe de la Cour administrative le 29 mars 2021 par Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A), fonctionnaire, demeurant à L-…, dirigé contre un jugement rendu par le tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg le 16 février 2021 (n° 43089 du rôle), ayant déclaré non fondé son recours tendant à la réformation sinon à l’annulation d’une décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 27 août 2018 prononçant à son égard la suspension de l’exercice de ses fonctions avec effet immédiat pendant tout le cours de la procédure disciplinaire jusqu’à la décision définitive ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 30 avril 2021 par le délégué du gouvernement ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 1er juin 2021 par Maître Jean-Marie BAULER au nom de l’appelant ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 30 juin 2021 par le délégué du gouvernement ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment le jugement entrepris ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Caroline ARENDT, en remplacement de Maître Jean-Marie BAULER, et Monsieur le délégué du gouvernement Daniel RUPPERT en leurs plaidoiries à l’audience publique du 6 juillet 2021 ;
Vu le mémoire complémentaire déposé au greffe de la Cour administrative le 7 septembre 2021 par le délégué du gouvernement ;
1Vu le mémoire complémentaire déposé au greffe de la Cour administrative le 17 septembre 2021 par Maître Jean-Marie BAULER au nom de l’appelant ;
Le rapporteur entendu en son rapport complémentaire, ainsi que Maître Jonathan HOLLER, en remplacement de Maître Jean-Marie BAULER, et Madame le délégué du gouvernement Nancy CARIER en leurs plaidoiries à l’audience publique du 21 septembre 2021.
En date du 17 juillet 2018, la chargée de direction de l’Institut national d’administration publique, ci-après « l’INAP », s’adressa au ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, ci-après « le ministre », en les termes suivants :
« (…) Suite à un incident qui s'est produit à l'INAP en date du 12 juillet 2018, je me dois de porter à votre connaissance plusieurs faits dans le chef de Monsieur (A), fonctionnaire B1 à l'INAP, qui justifient à mon avis l'ouverture immédiate d'une procédure disciplinaire.
En dépit de multiples efforts de mes services de faciliter l'intégration de Monsieur (A) sur son lieu de travail, celui-ci peine à trouver sa place et multiplie les incidents avec ses supérieurs hiérarchiques successifs. Le dernier en date revêt une gravité hautement inquiétante qui nuit non seulement au bon déroulement du service, mais met en péril les collègues de travail de Monsieur (A) qui sont devenus témoins de son comportement intempestif et ouvertement agressif envers le chargé de direction adjoint de l'INAP.
Monsieur (A), dans le cadre d'un entretien professionnel hebdomadaire, fut confronté au fait qu'il avait manqué, sans s'être excusé au préalable, à une formation interne organisée depuis longue date et sur mesure pour les besoins du service. Il a d'abord insulté ouvertement Monsieur (B), puis menacé celui-ci en frappant de toute force sur la table et en se dressant devant lui pour lui obstruer la sortie de bureau. Monsieur (B) et plusieurs collègues de travail ont essayé de le calmer, mais il a continué à se montrer très agressif, à hurler et à insulter le directeur-adjoint à haute voix dans le corridor de l'INAP. Le détail de cet incident est relaté dans le courriel de Monsieur (B) joint à la présente (pièce n° 1).
En ma double qualité de chargé de direction de l'INAP et de coordinatrice générale du MFPRA, je regrette de vous informer que cet incident s'inscrit dans une liste d'évènements successifs qui n'avaient, à ce jour, pas encore fait l'objet de suites de ma part, puisque le concerné s'était à chaque fois formellement excusé auprès de ses supérieurs et que ceux-ci, tout autant que les directions respectives, ont bien voulu œuvrer en direction de solutions à l'amiable.
Afin de resituer le parcours du concerné, je me permets de rappeler que Monsieur (A) était au départ affecté au service recrutement du MFPRA. Suite à une évaluation sensiblement critique de sa performance professionnelle par sa supérieure hiérarchique Madame (C), il a demandé à changer de service en faisant état d'un sentiment d'injustice et de son insatisfaction avec ses attributions de l'époque. Au bénéfice du doute, il fut alors affecté, à sa propre demande, au service psychosocial du MFPRA. De là, suite à plusieurs entretiens de feedback sensiblement critiques avec sa supérieure hiérarchique Madame (D) concernant à la fois la qualité de son travail et ses nombreuses absences de courte durée pour cause de maladie, nous avons décidé d'un commun 2accord et dans l'intérêt du service psychosocial, de changer à nouveau d'affectation interne Monsieur (A) et de lui conférer la tâche d'assistant à la direction en la personne de Madame (E).
Dans le contexte d'un entretien au sujet de ses prestations professionnelles, Monsieur (A) a articulé des propos peu respectueux envers sa supérieure hiérarchique illustrés dans le courrier électronique versé en annexe à la présente (pièce n°2). Dans la mesure où il s'est formellement excusé auprès de Madame (E) et qu'il faisait ouvertement état de son intention de changer d'administration, aucune suite n'a été réservée à cet incident.
Etant donné que ces initiatives de changement d'administration ne se sont pas concrétisées, nous avons réfléchi une itérative fois, dans un esprit constructif, à une nouvelle affectation qui corresponde mieux aux compétences et aspirations de l'intéressé. Dans cette optique un changement d'administration vers l'INAP fut retenu d'un commun accord avec le concerné qui se disait particulièrement motivé à l'idée de ce nouveau défi professionnel.
Au bout de quelques mois, les difficultés ont pourtant recommencé : Monsieur (A) continue à accuser des absences régulières qui défient toute statistique et ont un effet démotivant au niveau de l'équipe ; il se plaint ouvertement et violemment du fait que la direction de l'INAP, inquiétée par cette situation, a pris la décision de saisir le médecin de contrôle à plusieurs reprises déjà; la performance professionnelle du concerné laisse à désirer et requiert depuis plusieurs mois un suivi étroit de la part du chargé de direction adjoint lui-même face aux difficultés qui se sont manifestées au sein de l'équipe ; le concerné s'est à plusieurs reprises absenté de son lieu de travail sans badger de sortie et sans s'être excusé au préalable; il ne respecte pas les délais pour signaler ses absences pour cause de maladie en temps utile ; et, pour couronner le tout, le concerné n'hésite pas à insulter ses collègues de travail et supérieurs hiérarchiques par voie de courrier électronique adressé directement au directeur-adjoint comme vous pouvez vous en convaincre en lisant le mail annexé à la présente (pièce n° 3).
Dans la mesure où les excuses présentées par Monsieur (A) au directeur-adjoint de l'INAP avaient été acceptées, mais conditionnées par une ultime promesse d'amélioration, vous comprendrez que je ne peux plus ignorer le nouvel incident du 12 juillet 2018. Le comportement le plus récent de Monsieur (A) est non seulement inacceptable, mais témoigne du fait que la situation s'est détériorée au point de rendre un maintien en poste ingérable.
Vu l'imprévisibilité de ses sauts d'humeur et le degré d'agressivité ouvertement exhibé, je me dois dès lors de solliciter, dans l'intérêt bien compris du service et de mes collaborateurs, à la fois l'ouverture d'une procédure disciplinaire et la suspension avec effet immédiat de Monsieur (A).
(…) ».
En date du 20 juillet 2018, le ministre saisit le commissaire du Gouvernement chargé de l’instruction disciplinaire, ci-après « le commissaire du gouvernement », en application de l’article 56, paragraphe 2, de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, ci-après « le statut général », aux fins de procéder à une instruction disciplinaire à l’encontre de Monsieur (A), courrier de la teneur suivante :
3« (…) Conformément à l'article 56, paragraphe 2 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l'Etat, je vous saisis aux fins de procéder à une instruction disciplinaire à l'encontre de Monsieur (A), rédacteur auprès de l'Institut national d'administration publique, classé au grade 10, échelon 9.
En effet, et comme détaillé dans le courrier référence … du 17 juillet 2018 de Madame la Chargée de Direction de l'INAP annexe à la présente, le concerné est présumé avoir manqué à ses obligations statutaires en relations avec les faits y cités.
Ces faits sont susceptibles de constituer un manquement à l'article 10 paragraphe 1 alinéas 1 et 2 du Statut général qui tient le fonctionnaire d'éviter tout ce qui pourrait porter atteinte à la dignité de ses fonctions, donner lieu à scandale ou compromettre les intérêts du service public et qui le tient de se comporter avec dignité et civilité dans ses rapports de service avec ses supérieurs et collègues.
Je vous signale encore que les reproches faisant objet de la présente saisine sont indiqués sous réserve de tous droits, moyens et qualifications, faits nouveaux ou autres précisions à faire valoir ultérieurement. (…) ».
Par un courrier du 26 juillet 2018, la chargée de direction de l’INAP informa le ministre de ce qui suit :
« (…) Je regrette de vous saisir une nouvelle fois au sujet de Monsieur (A) et de vous demander de compléter l'instruction disciplinaire récemment lancée à son encontre par de nouveaux faits. En effet, le comportement du concerné, cette fois-ci directement envers moi-même, est à mon avis inacceptable.
Si l'on ne peut certes pas s'attendre à ce qu'un agent se réjouisse à l'annonce de l'ouverture d'une procédure disciplinaire, j'estime qu'il se doit toutefois de se comporter avec un minimum de respect envers ses supérieurs hiérarchiques. Dans ses mails joints en annexe vous constaterez que Monsieur (A) non seulement m'accuse de harcèlement « indigne et pénible et ingrat », se fiche de l'affaire disciplinaire et m'invite à me la « pendre où mieux me semble », mais continue à articuler des reproches très graves de mise au placard minant sa santé et autres insinuations dont je me passe de reprendre le détail. Ces reproches sont tous dénués de fondement et profondément blessants, alors que j'ai fait beaucoup d'efforts envers le concerné pour lui trouver à d'itératives reprises une affectation adéquate et motivante. Les équipes successives qu'il a intégrées se sont à chaque fois montrées bienveillantes à son encontre, mais ceci malheureusement sans succès durable.
La façon de réagir et de communiquer de Monsieur (A) illustre toute la difficulté du personnage. (…) ».
Par un courrier du 27 juillet 2018, le ministre s’adressa à nouveau au commissaire du gouvernement dans les termes suivants :
4« (…) Faisant suite à mon courrier du 20 juillet 2018, je vous prie de joindre à l'instruction disciplinaire à l'encontre de monsieur (A) de nouveaux faits qui viennent de se produire tout récemment.
En effet, et comme détaillé dans le courrier référence … du 25 juillet 2018 de Madame la Chargée de Direction de l'INAP annexe à la présente, le concerné est présumé avoir manqué à ses obligations statutaires en relations avec les faits y cités.
Ces faits sont susceptibles de constituer un manquement à l'article 10 paragraphe 1 alinéas 1 et 2 du Statut général qui tient le fonctionnaire d'éviter tout ce qui pourrait porter atteinte à la dignité de ses fonctions, donner lieu à scandale ou compromettre les intérêts du service public et qui le tient de se comporter avec dignité et civilité dans ses rapports de service avec ses supérieurs et collègues. Je vous signale encore que les reproches faisant objet de la présente saisine sont indiqués sous réserve de tous droits, moyens et qualifications, faits nouveaux ou autres précisions à faire valoir ultérieurement. (…) ».
Par deux courriers adressés au ministre en date des 26 juillet et 9 août 2018, le commissaire du gouvernement accusa réception des deux courriers de saisine précités des 20 et 27 juillet 2018.
Par un courrier du 26 juillet 2018, le commissaire du gouvernement convoqua Monsieur (A) à une audition en vue de l’instruction de son dossier, entretien qui eut lieu le 10 août 2018.
En date du 27 août 2018, le ministre prit la décision qui suit :
« (…) Vu l'article 48, paragraphe 1er, l'article 51, alinéa 1er, et l'article 52, paragraphe 1er, de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l'Etat ;
Vu Notre courrier du 20 juillet 2018 demandant l'ouverture d'une instruction disciplinaire à l'encontre de Monsieur (A), fonctionnaire du groupe de traitement B1 à l'Institut national d'administration publique ;
Vu Notre courrier du 24 juillet 2018 notifiant à Monsieur (A) l'intention de le suspendre de l'exercice de ses fonctions pendant la procédure disciplinaire ;
Vu que les faits reprochés à Monsieur (A) sont d'une gravité qui risque de compromettre le bon fonctionnement du service pendant le cours de la procédure disciplinaire ;
Considérant que Monsieur (A) n'a ni présenté d'observations écrites, ni sollicité une entrevue suite au courrier du 24 juillet 2018 ;
Considérant qu'il y a dès lors lieu, dans l'intérêt du service, d'ordonner sa suspension ;
Arrête:
5Art. 1er.- Monsieur (A), fonctionnaire du groupe de traitement B1 à l'Institut national d'administration publique, est suspendu de l'exercice de ses fonctions avec effet immédiat pendant tout le cours de la procédure disciplinaire jusqu'à la décision définitive. (…) ».
En date du 28 septembre 2018, le commissaire du gouvernement dressa son rapport d’instruction et par un courrier du 4 octobre 2018 le dossier fut transmis pour attribution au conseil de discipline des fonctionnaires de l’Etat, ci-après « le conseil de discipline ».
Par une décision du 12 février 2019, le conseil de discipline prononça à l’encontre de Monsieur (A) la sanction disciplinaire de la rétrogradation consistant dans son classement au grade 8 et fixa la suspension des biennales pour une durée d’un an et le délai dans lequel aucune nouvelle promotion ou aucun nouvel avancement ne pourra intervenir à une année.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 7 juin 2019, Monsieur (A) fit introduire un recours à la réformation sinon à l’annulation de la décision de suspension du ministre du 27 août 2018.
Par un jugement du 16 février 2021, le tribunal reçut le recours principal en réformation en la forme, au fond le déclara non justifié et en débouta Monsieur (A), dit qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation, rejeta encore la demande en allocation d’une indemnité de procédure formulée par celui-ci, tout en le condamnant aux frais de l’instance.
Pour ce faire, le tribunal rappela que la gravité des faits n’était pas l’élément déterminant pour justifier une mesure de suspension, même si ce critère était susceptible d’être pris en considération et que la suspension, qui est conçue dans le but d'éviter à l'administration les conséquences fâcheuses qui pourraient résulter pour elle de la présence, dans ses services, d'un agent sous le coup de poursuites disciplinaires et qui a pour but de faciliter l'exercice de ces poursuites, devait encore être dûment justifiée, en considération non seulement de l'intérêt du service auquel le fonctionnaire est affecté, mais en prenant également en considération les intérêts du fonctionnaire en question.
Il constata ensuite que si Monsieur (A) avait certes après chaque incident présenté ses excuses pour son comportement inapproprié, il avait cependant, par la suite, eu du mal à changer de comportement, de sorte que les incidents violents s’étaient enchainés jusqu’à menacer ouvertement la chargée de direction de l’INAP au moment d’apprendre l’ouverture d’une instruction disciplinaire à son encontre.
Le tribunal retint dès lors que la suspension du demandeur de ses fonctions et son écartement provisoire de son lieu de travail était justifié par l’intérêt du service qui risquait d’être fortement perturbé par tout nouveau accès de violence incontrôlable de la part de celui-ci, de sorte qu’il importait de retrouver une ambiance de travail plus sereine dans le service concerné, et qu’il était également dans l’intérêt du demandeur lui-même de se retrouver en dehors du contexte professionnel hautement conflictuel en vue d’un apaisement de la situation lui permettant de se concentrer sur sa procédure disciplinaire, qui, en l’absence d’une décision coulée en force de chose décidée, respectivement coulée en force de chose jugée, ne saurait être considérée comme terminée.
6 Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 29 mars 2021, Monsieur (A) a régulièrement relevé appel de ce jugement du 16 février 2021.
A l’appui de cet appel, l’appelant réitère ses développements de première instance en ce qu’il critique le « rapport de proportionnalité » de la mesure de suspension prise à son encontre au regard des articles 48, paragraphe 1er, 51 et 52 du statut général et de la jurisprudence y relative.
A cet égard, il rappelle que les trois critères jurisprudentiels relatifs au contrôle de proportionnalité d’une mesure de suspension sont, d’une part, l’intérêt du service, d’autre part, l’intérêt de la procédure disciplinaire, et, de troisième part, l’intérêt du fonctionnaire concerné.
Quant à l’intérêt du service, il fait remarquer que les premiers juges aurait mis en avant la prétendue nécessité de « retrouver une ambiance de travail plus sereine dans le service concerné » en relevant dans ce contexte « les incidents violents [qui] se sont enchainés jusqu’à menacer ouvertement la chargée de direction de l’INAP lorsqu’il [Monsieur (A)] a appris l’ouverture d’une instruction disciplinaire à son encontre », critère qui ne serait plus pertinent dans le cadre d’un recours en réformation, étant donné que ladite chargée de direction est devenue ministre en date du 5 décembre 2018 et ne serait dès lors plus en poste au sein de l’INAP, ni même le chef d’administration de l’INAP dépendant du ministère de la Fonction publique. Dans ce contexte, il relève encore que le conseil de discipline, par sa décision du 12 février 2019, n’a pas opté pour la sanction disciplinaire du déplacement, ce qui démontrerait encore que sa présence au sein de l’INAP ne saurait être considérée comme une atteinte potentielle au bon fonctionnement dudit service.
Concernant ensuite l’intérêt de la procédure disciplinaire, Monsieur (A) estime que ce critère devrait davantage être vu comme le risque de gêner le bon déroulement de l’instruction ou encore le fait d’éviter tout risque d’entrave à l’instruction, comme le risque d’obscurcissement des preuves ou d’interaction avec des témoins potentiels, et non pas comme un risque d’aggravation de sa situation personnelle, tel que retenu par les premiers juges. Ainsi, il serait pour le moins contradictoire de considérer que la suspension aurait été décidée dans l’intérêt du déroulement de la procédure disciplinaire, étant donné que l’instruction disciplinaire menée à son encontre, entamée fin juillet 2018, a déjà été clôturée le 28 septembre 2018, soit un mois après le prononcé de la mesure de suspension. L’appelant soutient encore sur ce point qu’au moment où une instruction disciplinaire est clôturée, la suspension ne se justifierait plus sous l’angle de l’intérêt de la procédure disciplinaire, au motif qu’il n’existerait plus aucun risque d’obscurcissement des preuves et que sa présence à l’INAP ne génèrerait le moindre risque d’entrave à l’instruction.
Concernant finalement l’intérêt du fonctionnaire concerné, Monsieur (A) estime que c’est à tort que le tribunal a jugé qu’« il est également dans l’intérêt du demandeur lui-même de se retrouver en dehors du contexte professionnel qu’il juge d’ailleurs lui-même hautement conflictuel, en vue d’un apaisement de la situation lui permettant de se concentrer sur sa procédure disciplinaire », rappelant dans ce contexte que la procédure disciplinaire était terminée dès la fin du mois de septembre 2018 et qu’il avait chargé un avocat avec la défense de ses intérêts. Dans ce contexte, il signale encore avoir perdu lors de sa suspension « un certain temps de service pour le calcul des majorations biennales, de l’avancement en traitement et de la pension ».
Le délégué du gouvernement conclut à la confirmation pure et simple du jugement dont appel.
7Il expose plus particulièrement qu’une mesure de suspension ne serait pas destinée à sanctionner le comportement fautif du fonctionnaire mais devrait être justifiée par des motifs relevant de l’organisation du service et aurait plus particulièrement pour objet de protéger, à titre conservatoire, le service public et sa réputation en attendant l’issue de la procédure administrative.
Or, Monsieur (A) aurait manqué de dignité et de civilité envers ses supérieurs hiérarchiques, notamment Monsieur (B) et Madame (F), incidents qui se seraient inscrits dans une liste d’évènement successifs sans que l’appelant n’aurait changé de comportement. Partant, la présence de l’appelant à son lieu de travail risquerait de troubler le bon fonctionnement du service pendant la durée de la procédure disciplinaire.
Dans ce contexte, le représentant étatique relève encore que Monsieur (A) ferait un amalgame entre les notions de « procédure disciplinaire » et d’« instruction disciplinaire », la procédure disciplinaire, qui inclut l’instruction disciplinaire effectuée par le commissaire du gouvernement, étant beaucoup plus large et durant plus longtemps. Il renvoie plus précisément à l’article 48, paragraphe 1er, du statut général prévoyant qu’une mesure de suspension peut être ordonnée pendant tout le cours de la procédure jusqu’à la décision définitive, c’est-à-dire jusqu’au jour où la décision du conseil de discipline du 12 février 2019 soit coulée en force de chose jugée.
Le délégué du gouvernement estime ensuite, au vu des incidents s’étant produits, qu’une confrontation journalière entre Monsieur (A), ses supérieurs hiérarchiques et ses collègues de travail s’avérerait très risquée et constituerait une entrave à la bonne marche du service, relevant dans ce contexte que le conseil de discipline aurait confirmé la gravité apparente des faits en prononçant à l’égard de Monsieur (A) trois sanctions disciplinaires, à savoir la rétrogradation, la suspension des biennales et le retard dans la promotion. De même, il relève que les faits reprochés à l’appelant ne se confineraient pas à sa seule personne, mais dépasseraient le cadre individuel pour concerner d’autres personnes et seraient de nature à troubler le fonctionnement normal du service. Finalement, la partie étatique donne encore à considérer que Monsieur (A) ne saurait invoquer un quelconque préjudice financier dans la mesure où depuis le 27 août 2018, il est dispensé de travailler, tout en continuant à toucher l’intégralité de son traitement, de sorte que son préjudice matériel serait très relatif par rapport à l’incidence que peut avoir sa présence au sein du service sur le fonctionnement de celui-ci.
A l’audience des plaidoiries du 6 juillet 2021, la Cour a invité les parties à s’exprimer plus en détail sur la question de la durée d’une mesure de suspension eu égard aux termes de l’article 48, paragraphe 1er, du statut général, d’après lequel « la suspension de l’exercice de ses fonctions peut être ordonnée à l’égard du fonctionnaire poursuivi judiciairement et administrativement, pendant tout le cours de la procédure jusqu’à la procédure définitive ».
Dans son mémoire supplémentaire du 7 septembre 2021, la partie étatique soutient que la notion « poursuivi (…) administrativement pendant tout le cours de la procédure jusqu’à la procédure définitive » viserait l’intégralité de la procédure administrative et ne s’arrêterait pas à l’issue de l’instruction disciplinaire, voire à la décision du conseil de discipline, mais inclurait également les procédures intentées devant les juridictions de l’ordre administratif et ce jusqu’à la décision de la juridiction administrative qui n’est plus susceptible de faire l’objet d’un recours. D’après le représentant étatique, aussi longtemps que la décision disciplinaire n’a pas acquis force de chose jugée, elle ne serait pas encore définitive. Il donne encore à considérer que si l’on retenait que la décision définitive était celle prise à l’issue de l’instruction disciplinaire, cela aurait signifié que Monsieur (A) aurait dû être réintégré dans son service après la décision du conseil de discipline 8du 12 février 2019, situation intenable qui aurait perduré jusqu’à l’arrêt à intervenir de la Cour administrative par rapport aux sanctions disciplinaires définitivement retenues.
Partant, la suspension durerait jusqu’à ce que la décision ne serait plus susceptible de recours et prendrait fin soit après l’épuisement des voies de recours contre la décision du conseil de discipline si aucun recours n’a été introduit, soit, en cas de recours, après l’épuisement du délai d’appel contre la décision de première instance ou si appel a été interjeté, au jour de la signification de l’arrêt de la Cour administrative.
Dans ce contexte, le délégué du gouvernement signale encore que la décision du conseil de discipline du 12 février 2019 a fait l’objet de deux recours contentieux devant le tribunal administratif et que par jugement du 29 juin 2021, le tribunal a prononcé à l’égard de Monsieur (A) les sanctions du déplacement par changement d’administration, de la rétrogradation consistant dans son classement au grade 8 et la suspension des biennales pour une durée d’un an, jugement contre lequel ce dernier a interjeté appel en date du 6 août 2021.
Dans son mémoire supplémentaire du 17 septembre 2021, l’intimé, de son côté, soutient qu’il ne serait pas possible d’être poursuivi, au sens propre du terme, devant les juridictions administratives et qu’un recours devant le tribunal administratif ne pourrait être qualifié de « poursuites » mais d’un « contrôle de la légalité de la décision en cause ». Il donne encore à considérer que les sanctions disciplinaires sont exécutoires d’office, de sorte qu’il serait incontestable que la sanction prononcée par le conseil de discipline constituerait une « décision définitive » au sens où elle aurait acquis autorité de chose décidée produisant des effets de droit et étant exécutoire. Partant, la suspension prononcée à son encontre, dans la mesure où il n’a pas été poursuivi judiciairement, aurait dû prendre fin le 12 février 2019, date de la décision définitive du conseil de discipline clôturant les poursuites administratives, c’est-à-dire la procédure disciplinaire.
L’article 48 du statut général dispose comme suit :
« 1) La suspension de l’exercice de ses fonctions peut être ordonnée à l’égard du fonctionnaire poursuivi judiciairement ou administrativement, pendant tout le cours de la procédure jusqu’à la décision définitive.
2) La suspension de l’exercice de ses fonctions a lieu de plein droit à l’égard du fonctionnaire :
a) détenu en exécution d’une condamnation judiciaire passée en force de chose jugée, -
pour la durée de la détention ;
b) condamné par une décision judiciaire non encore passée en force de chose jugée, qui emporte la perte de l’emploi, - jusqu’à la décision définitive ;
c) détenu préventivement, - pour la durée de la détention ;
d) condamné disciplinairement à la révocation ou à la mise à la retraite d’office pour inaptitude professionnelle ou non-respect de la dignité des fonctions telle que définie à l’article 10 par une décision du Conseil de discipline non encore exécutée par l’autorité de nomination conformément à l’article 52 ».
93) La période de la suspension visée aux paragraphes 1 et 2 ne compte pas comme temps de service pour les majorations biennales, l’avancement en traitement et la pension, sauf en cas de non-lieu ou d’acquittement. (…) ».
L’article 48, paragraphe 1er, du statut général prévoit dès lors la possibilité d’ordonner la suspension de l’exercice des fonctions pendant le cours de la procédure jusqu’à la décision définitive en visant indistinctement les poursuites judiciaires et administratives, de sorte que la décision définitive au sens de ce paragraphe s’entend soit de la décision définitive à l’issue de poursuites judiciaires, soit de la décision définitive à l’issue de poursuites administratives.
Faute par cette disposition de spécifier que la décision définitive ainsi visée doit présenter la caractéristique d’être passée en force de chose jugée, il n’y a pas lieu de retenir une interprétation extensive en ce sens. S’agissant plus particulièrement de l’hypothèse d’une poursuite administrative, la décision définitive est partant celle qui est prise à l’issue de l’instruction disciplinaire, soit en l’espèce la décision du conseil de discipline ayant arrêté les sanctions disciplinaires de la rétrogradation consistant dans le classement de Monsieur (A) au grade 8, la suspension des biennales pour une durée d’un an et le délai d’un an dans lequel aucune nouvelle promotion ou aucun nouvel avancement ne pourra intervenir, tandis que dans l’hypothèse de poursuites judiciaires, la décision définitive correspond à la décision judiciaire de condamnation, de non-lieu ou d’acquittement.
Au vu de ce qui précède, la Cour arrive au constat que la décision du ministre du 27 août 2018 prononçant à l’égard de Monsieur (A) la suspension de l’exercice de ses fonctions avec effet immédiat pendant le cours de la procédure disciplinaire a cessé de produire ses effets le 12 février 2019, jour de la prise de décision par le conseil de discipline.
Cette solution n’est point ébranlée par la mise en balance par le délégué du gouvernement de ce que ladite solution signifierait que Monsieur (A) aurait dû être réintégré dans son service à partir du 12 février 2019, situation qualifiée d’« intenable ». En effet, ledit argument n’est pas de nature à justifier une analyse différente et il aurait appartenu à l’Etat, s’il ne voulait pas voir réintégrer Monsieur (A) suite à la décision du conseil de discipline, de solliciter, dans le cadre d’un recours dirigé contre ladite décision devant le président du tribunal administratif, une mesure de sauvegarde afférente en attendant la solution au fond du litige.
Eu égard à la solution retenue ci-avant, la Cour est encore amenée à se prononcer sur la légalité et l’opportunité de la mesure de suspension prise ayant cessé ses effets au jour de la décision du conseil de discipline.
Ainsi, il convient de rappeler que la suspension constitue une mesure, non pas disciplinaire mais d'urgence ou « conservatoire », destinée, dans l'intérêt du service, à interdire à titre provisoire l'exercice de ses fonctions à un agent public auquel une faute est reprochée, de façon que sa présence ne risque pas de troubler le fonctionnement du service. – Une telle mesure n'est pas destinée à sanctionner le comportement fautif du fonctionnaire, mais elle est justifiée par des motifs relevant de l'organisation du service. – Même si une telle mesure provisoire ne préjuge en rien du fond de l'affaire disciplinaire, il n'en reste pas moins qu'une telle suspension témoigne du moins de l'apparence de gravité de la faute reprochée au fonctionnaire et de la nécessité de veiller, 10dans l'intérêt du service, à ce que la présence du fonctionnaire dans son service, d'une part, ne risque pas de gêner le bon déroulement de l'instruction préalable à accomplir dans le cadre de l'enquête disciplinaire, et, d'autre part, ne porte pas atteinte au bon fonctionnement, à l'image et à la réputation du service (cf. Cour adm. 19 janvier 2006, n° 20097C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Fonction publique, n° 399 et autres références y citées).
Pour le surplus, la gravité de la faute susceptible d'avoir été commise par un fonctionnaire n'est pas l'élément déterminant en vue de justifier une décision de suspension, mais elle constitue l'un des éléments qui sont de nature à être pris en considération par l'autorité compétente, en l'absence de critères légaux à cet égard. La suspension, qui est conçue dans le but d'éviter à l'administration les conséquences fâcheuses qui pourraient résulter pour elle de la présence, dans ses services, d'un agent sous le coup de poursuites disciplinaires et qui a pour but de faciliter l'exercice de ces poursuites, ne préjudicie en rien la pertinence et le bien-fondé des reproches faits au fonctionnaire se trouvant sous le coup d'une procédure disciplinaire. En effet, une mesure de suspension doit être dûment justifiée, en considération non seulement de l'intérêt du service auquel le fonctionnaire est affecté, mais en prenant également en considération les intérêts du fonctionnaire en question (cf. Cour adm. 9 juillet 2013, n° 32143C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Fonction publique, n° 402 et autres références y citées).
Il appartient dès lors à la Cour de vérifier si la mesure de suspension prise à l’égard de Monsieur (A) se justifie par des considérations tirées de l’intérêt du service ou de la protection de l’intéressé, appelé de la sorte à pouvoir exposer son point de vue et à préparer sa défense avec toute la sérénité requise.
En l’espèce, il ressort des pièces versées en cause que la chargée de direction de l’INAP, par courrier du 17 juillet 2018, a dénoncé au ministre un certain nombre de faits, tout en sollicitant l’ouverture d’une instruction disciplinaire à l’encontre de Monsieur (A). Suite à l’ouverture subséquente de l’instruction disciplinaire à l’encontre de Monsieur (A), le comportement subséquent de ce dernier vis-à-vis de ladite chargée de direction a incité celle-ci, par un courrier du 26 juillet 2018, à solliciter un complément d’instruction disciplinaire pour des nouveaux faits s’étant déroulés en date du 25 juillet 2018. Il convient encore de relever que par courrier du 24 juillet 2018, le ministre avait notifié à Monsieur (A) son intention de le suspendre de ses fonctions pendant le cours de la procédure disciplinaire, mais que le concerné n’a pas jugé utile de prendre position y relativement avant la prise de la décision de suspension en date du 27 août 2018.
La Cour constate également, sans vouloir se prononcer plus en détail sur les faits reprochés à Monsieur (A), que ces reproches, d’une gravité certaine, visent des faits s’étant déroulés au cours d’une période de temps relativement courte se situant entre le 12 juillet et 23 juillet 2018, faits dénotant un état d’énervement et d’excitation évident dans le chef de Monsieur (A) sur son lieu de travail. Dans ces conditions, les manquements disciplinaires reprochés à Monsieur (A) doivent être considérés comme fondant à suffisance de droit et de fait un intérêt du service d’affectation à le voir suspendu de l’exercice de ses fonctions durant la procédure de l’instruction disciplinaire.
Pour le surplus, la Cour retient encore que la mesure de suspension litigieuse se trouvait encore justifiée à la fois dans l’intérêt de la procédure disciplinaire et dans l’intérêt de Monsieur (A).
11En effet, il se dégage des pièces du dossier que suite aux premiers faits dénoncés par la chargée de direction de l’INAP, le maintien du concerné sur son lieu de travail dans un contexte professionnel hautement conflictuel a aggravé la situation à tel point qu’un complément d’instruction disciplinaire a dû être sollicité, situation démontrant à l’évidence que la mesure de suspension a dû être prise, tant dans l’intérêt des collègues de travail de l’intéressé, retrouvant une ambiance de travail plus sereine, que dans son propre intérêt afin qu’il puisse se concentrer sur la procédure disciplinaire engagée par rapport aux faits lui reprochés.
Il s’ensuit que les manquements reprochés à l’appelant dans le cadre de la procédure disciplinaire engagée à son encontre justifiaient valablement la prise de la décision déférée de suspension de l’exercice de ses fonctions jusqu’à la clôture de la procédure disciplinaire.
Au vu de ce qui précède, le jugement dont appel est partant à confirmer en ce qu’il a retenu que la suspension de l’exercice de ses fonctions de Monsieur (A) se trouvait justifiée.
Monsieur (A) sollicite l’allocation d’une indemnité de procédure de chaque fois 1.250.- € pour la première instance et pour l’instance d’appel.
Lesdites demandes sont cependant à rejeter, les conditions légales n’étant pas remplies en l’espèce.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l'égard de toutes les parties ;
reçoit l'appel du 29 mars 2021 en la forme ;
déclare l’appel partiellement fondé ;
partant, par réformation du jugement du 16 février 2021, constate que la décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 27 août 2018 prononçant à l’égard de Monsieur (A) la suspension de l’exercice de ses fonctions avec effet immédiat pendant tout le cours de la procédure disciplinaire a cessé de produire ses effets le 12 février 2019, jour de la prise de décision par le conseil de discipline des fonctionnaires de l’Etat ;
pour le surplus, déclare l’appel non justifié, en déboute l’appelant et confirme le jugement du 16 février 2021 dans cette mesure ;
déboute Monsieur (A) de ses demandes en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne Monsieur (A) aux dépens de l'instance d'appel.
12Ainsi délibéré et jugé par :
Henri CAMPILL, vice-président, Serge SCHROEDER, premier conseiller, Lynn SPIELMANN, conseiller, et lu par le vice-président en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier de la Cour ….
s. … s. CAMPILL Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 8 octobre 2021 Le greffier de la Cour administrative 13
