GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 45914C ECLI LU:CADM:2021:45914 Inscrit le 19 avril 2021
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Audience publique du 5 octobre 2021 Appel formé par Madame … et consort, …, contre un jugement du tribunal administratif du 17 mars 2021 (n° 43605 du rôle) dans un litige l’opposant au ministre de l’Immigration et de l’Asile en matière de police des étrangers
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Vu l’acte d’appel, inscrit sous le numéro 45914C du rôle, déposé au greffe de la Cour administrative le 19 avril 2021 par Maître Mariana LUNCA, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame … …, née le … à … (Erythrée), de nationalité érythréenne, demeurant à L-… …, …, …, agissant en son nom personnel, ainsi qu’en qualité de représentante légale de sa fille mineure … …, née le … à … (Soudan), de nationalité éthiopienne, demeurant en Ethiopie, dirigé contre un jugement rendu par le tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg le 17 mars 2021, (n° 43605 du rôle) par lequel ledit tribunal a déclaré irrecevable leur recours tendant à l’annulation d’une « décision » du ministre de l’Immigration et de l’Asile du 29 mars 2018 et d’une « décision » du même ministre du 26 juin 2019 prise sur « recours gracieux » en matière de demande de regroupement familial pour le compte de la mineure … ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe de la Cour administrative le 19 mai 2021 ;
Vu la constitution de nouvel avocat à la Cour de Maître Yvette NGONO YAH, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, parvenue au greffe de la Cour administrative le 11 août 2021 ;
Vu l’accord des mandataires des parties de voir prendre l’affaire en délibéré sur base des mémoires produits en cause et sans autres formalités ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement entrepris ;
Sur le rapport du magistrat rapporteur, l’affaire a été prise en délibéré sans autres formalités à l’audience publique du 21 septembre 2021.
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En date du 15 décembre 2016, Madame … … introduisit auprès du service compétent du ministère des Affaires étrangères et européennes, direction de l’Immigration, une demande de protection internationale au sens de la loi du 18 décembre 2015 relative à la protection internationale et à la protection temporaire, ci-après désignée par la « loi du 18 décembre 2015 ».
En date du 28 septembre 2017, le ministre de l’Immigration et de l’Asile, ci-après désigné par le « ministre », accorda à Madame …, par décision notifiée en mains propres le 24 octobre 2017, la protection subsidiaire au sens de la loi du 18 décembre 2015, ainsi qu’une autorisation de séjour valable jusqu’au 27 septembre 2022.
Par courrier de son mandataire du 19 janvier 2018, Madame … introduisit une demande de regroupement familial au sens de l’article 69, paragraphe (1), de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration, désignée ci-après par la « loi du 29 août 2008 », dans le chef de sa fille mineure …, demeurant en Ethiopie.
Par courrier du 29 mars 2018, le ministre s’adressa à Madame … dans les termes suivants :
« (…) Je me permets d’attirer votre attention sur le fait que conformément à l’article 23 du règlement grand-ducal modifié du 5 septembre 2008 portant exécution de certaines dispositions relatives aux formalités administratives prévues par la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration, seules les demandes comportant les indications et éléments requis feront l’objet d’un examen.
Etant donné que votre demande ne comporte aucun document concernant la personne à regrouper, je ne suis pas en mesure d’établir le lien familial entre vos mandants, ni l’identité de Madame ….
Afin de prendre connaissance des documents à joindre à une demande d’autorisation de séjour, je vous invite à consulter le site http://www.guichet.public.lu/citoye ns/fr/immigration/plus-3-mois/index.html .
Veuillez noter qu’afin de pouvoir bénéficier des dispositions de l’article 69, paragraphe (3) de la loi du 29 août 2008 précitée, le bénéficiaire d’une protection internationale doit introduire sa demande de regroupement familial dans un délai de trois mois suivant la notification du statut. Le statut de réfugié a été notifié à votre mandant en date du 24/10/2017 et votre courrier m’est parvenu le 19/01/2018. L’article 69, paragraphe (3) de la loi du 29 août 2008 précitée resterait donc applicable au cas où Madame… introduirait une nouvelle demande de regroupement familial en bonne et due forme endéans 5 jours suivant réception de la présente. (…) ».
Par courrier réceptionné le 21 février 2019 et qualifié dans la requête introductive de première instance de recours gracieux, Madame … fit parvenir, à travers son mandataire, des pièces supplémentaires au ministre à l’appui de sa demande de regroupement familial, à savoir, une copie conforme de l’acte de naissance de l’enfant …, ainsi qu’une copie conforme d’une décision judiciaire du 29 juin 2018 nommant Madame … « tutrice » de l’enfant …, tout en expliquant les raisons pour lesquelles elle avait été dans l’impossibilité de fournir les pièces établissant le lien familial entre elle et sa fille en temps utile.
En date du 26 juin 2019, le ministre s’adressa encore à Madame … dans les termes suivants :
« (…) J’accuse bonne réception de votre courrier reprenant l’objet sous rubrique qui m’est parvenu en date du 21 février 2019.
Tout d’abord, je tiens à vous informer que l’article 73, paragraphe (3) de la loi modifiée du 29 août 2008 portant sur la libre circulation des personnes et l’immigration ne peut pas être appliquée [sic] étant donné que la demande de regroupement familial introduite en date du 19 janvier 2018 ne comportait qu’une lettre de votre part ainsi qu’une lettre de notre part dans laquelle Madame … est informé [sic] que la protection subsidiaire lui est accordée.
Vous convenez sans doute avec moi que ces documents ne constituent pas de preuve d’un lien familial. Le bénéficiaire de la protection internationale peut prouver l’existence de ces liens par tout moyen de preuve. Or, aucun document n’était joint à la demande et il n’existe par conséquent aucune preuve d’un lien familial.
Par conséquent, je tiens à vous informer que l’article 69, paragraphe (3) de la loi modifiée du 29 août 2008 précitée n’est plus applicable.
Avant tout progrès en cause et sans préjudice du fait que toutes les conditions en vue de l’obtention d’une autorisation de séjour doivent être remplies au moment de la prise de décision, je vous prie de bien vouloir me faire parvenir les documents suivants :
La preuve que votre mandante dispose des ressources personnelles et suffisantes pour subvenir à ses besoins ainsi qu’à ceux de sa fille ;
La preuve que votre mandante dispose d’un logement approprié sur le territoire luxembourgeois ainsi que l’accord écrit du propriétaire, accompagné d’une pièce d’identité, à y loger une personne supplémentaire ;
La preuve que la fille de votre mandante dispose d’une assurance maladie couvrant tous les risques sur le territoire luxembourgeois ;
Une copie de toutes les pages du titre de voyage en cours de validité de Madame ….
Si les documents ne sont pas rédigés dans les langues allemande, française ou anglaise, une traduction certifiée conforme par un traducteur assermenté doit être jointe.
Veuillez nous adresser les documents demandés en un seul envoi, conjointement avec la présente. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 30 septembre 2019, Madame …, agissant en son nom personnel ainsi qu’en qualité de représentante légale de sa fille mineure …, fit introduire un recours tendant à l’annulation de la prédite « décision » du ministre du 29 mars 2018 et de la prédite « décision » du même ministre du 26 juin 2019, prise sur « recours gracieux ».
Dans son jugement du 17 mars 2021, le tribunal administratif déclara ce recours irrecevable au motif que les courriers ministériels des 29 mars 2018 et 26 juin 2019 ne constitueraient non pas des décisions susceptibles d’un recours contentieux, mais uniquement des mesures d’instruction destinées à permettre au ministre de recueillir des informations en vue de sa décision ultérieure quant à la demande de regroupement familial de l’appelante.
Par requête déposée au greffe de la Cour administrative le 19 avril 2021, Madame …, agissant tant en son nom personnel qu’en qualité de représentante légale de sa fille mineure …, a relevé appel de ce jugement du 17 mars 2021.
L’appel ayant été interjeté suivant les formes et délai prévus par la loi, il est recevable.
L’appelante critique les premiers juges pour avoir conclu que les courriers ministériels des 29 mars 2018 et 26 juin 2019 ne constitueraient que de simples mesures d’instruction, alors qu’il s’agirait de décisions lui causant grief et donc susceptibles d’un recours en annulation devant le tribunal administratif.
Elle considère en effet que le ministre, en informant l’appelante qu’elle disposait d’un délai de cinq jours pour introduire une nouvelle demande « en bonne et due forme » au lieu de l’inviter à compléter la demande introduite le 19 janvier 2018, aurait rejeté ladite demande dans l’état où elle avait été introduite. De plus, « au vu du délai particulièrement court accordé à l’appelante », délai qui serait dépourvu de fondement légal, le ministre aurait mis l’appelante « dans l’impossibilité d’introduire une demande en bonne et due forme dans le délai imparti ».
En outre, ce courrier informerait l’appelante que le ministre « n’est pas en mesure de faire droit à la demande introduite dans le cadre du régime de faveur institué par l’article 69 (3) de la [loi du 29 août 2008], en s’appuyant notamment sur un motif illégal, à savoir que l’existence de liens familiaux des demanderesses n’est pas établie ». Le courrier du 29 mars 2018 produirait donc des effets juridiques affectant la situation personnelle de l’appelante et de sa fille. Il en irait de même pour le courrier du 26 juin 2019, puisqu’il déciderait de ne plus appliquer à l’appelante le régime de faveur de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 et l’inviterait à introduire une nouvelle demande de regroupement familial dans le cadre d’un autre régime légal. En retenant l’irrecevabilité de son recours à l’encontre de ces deux courriers, les premiers juges auraient privé l’appelante de la possibilité de soumettre à un contrôle juridictionnel le refus ministériel de lui appliquer les dispositions plus favorables de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008.
Enfin, pour démontrer le bien-fondé de son recours contre les deux courriers ministériels, l’appelante renvoie aux arguments présentés en première instance : ces courriers violeraient l’article 73 de la loi du 29 août 2008 et l’article 12, paragraphe 1er, de la directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial, désignée ci-après par la « directive 2003/86 », tel qu’interprété par la Cour de justice de l’Union européenne (« CJUE ») dans un arrêt du 7 novembre 2018 (K et B contre Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, C-380/178), seraient contraires à l’intérêt supérieur de la fille de l’appelante et violeraient le droit à la vie privée de l’appelante et de sa fille.
Le délégué du gouvernement déclare se rallier pleinement aux développements et conclusions du tribunal dans son jugement déféré du 17 mars 2021, en insistant sur le fait que les deux courriers ministériels n’auraient pas rejeté la demande de regroupement familial de l’appelante. Le premier courrier aurait simplement informé l’appelante de « l’incapacité du Ministre d’analyser la demande au fond au vu de l’absence totale de pièces étayant la demande d’autorisation de séjour », et dans le second courrier, le ministre se serait « limité à informer les appelantes du changement de régime de leur demande de regroupement familial en raison du dépassement du délai légal stipulé à l’article 69(3) de la loi du 29 août 2008 et des pièces à produire pour compléter leur demande ». A titre subsidiaire, le délégué du gouvernement soutient que ce serait à bon droit que le ministre a informé l’appelante qu’elle ne pourrait plus bénéficier du régime de faveur de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008.
Il y a d’abord lieu de confirmer le tribunal en ce qu’il s’est fondé sur le principe que l’acte émanant d’une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit constituer, dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte de nature à produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame ; et que, si le caractère décisoire de l’acte attaqué est une condition nécessaire à la recevabilité du recours contentieux, il n’est pas pour autant une condition suffisante, puisque pour être susceptible de faire l’objet d’un recours, la décision critiquée doit encore être de nature à faire grief (Trib. adm., 18 juin 1998, n° 10617 et 10618 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes administratifs, n° 40 et les autres références y citées).
Le tribunal a également rappelé à juste titre que pour valoir décision administrative, un acte doit constituer la décision définitive dans la procédure engagée et non pas une simple mesure d’instruction destinée à permettre à l’autorité compétente de recueillir les éléments d’information en vue de sa décision ultérieure (Trib. adm., 6 janvier 1998, n° 10138 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes administratifs, n° 88 et les autres références y citées).
C’est encore à juste titre que le tribunal a constaté que le courrier du ministre du 29 mars 2018 ne rejette pas la demande de regroupement familial introduite par l’appelante.
En effet, ledit courrier attire l’attention de l’avocat de l’appelante sur l’article 23 du règlement grand-ducal modifié du 5 septembre 2008 portant exécution de certaines dispositions relatives aux formalités administratives prévues par la loi du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration, en vertu duquel seules les demandes comportant les indications et éléments requis feront l'objet d'un examen, puis informe l’avocat de l’appelante que le ministre n’est pas en mesure d’établir l’identité de la mineure … et le lien familial entre celle-ci et l’appelante, avant de l’inviter à consulter le site internet sur lequel sont indiqués les documents à joindre à une demande d’autorisation de séjour.
Le tribunal a donc correctement retenu que même à admettre que l’invitation adressée à Madame …, à travers le courrier du 29 mars 2018, d’introduire une nouvelle demande de regroupement familial en bonne et due forme, aurait pu l’induire en erreur quant à la portée exacte dudit courrier, force est de constater que cette invitation ne saurait à elle seule amener à la conclusion que le courrier du 29 mars 2018 serait à qualifier de décision ayant rejeté la demande de regroupement familial de l’appelante, le courrier en question constituant, d’après sa formulation, une demande en communication de pièces supplémentaires établissant l’identité de la mineure … et le lien familial entre celle-ci et l’appelante.
Comme relevé par le tribunal, cette interprétation s’impose d’autant plus qu’à travers ledit courrier du 29 mars 2018, le ministre a accordé un délai supplémentaire de cinq jours à l’appelante pour communiquer les pièces manquantes et bénéficier ainsi, le cas échéant, du régime plus favorable de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008.
C’est donc à juste titre que le tribunal a conclu que le courrier ministériel du 29 mars 2018 ne constituait qu’une mesure d’instruction destinée à permettre au ministre de recueillir les éléments d’information en vue de sa décision ultérieure et qu’il a déclaré irrecevable le recours dirigé contre ce courrier ministériel.
En revanche, la Cour ne suit pas l’analyse du tribunal quant au courrier ministériel du 26 juin 2019.
Certes, le tribunal a légitimement relevé qu’aucune décision de refus de la demande de regroupement familial introduite en faveur de la mineure … n’a été prise par le ministre. De plus, l’indication malencontreuse dans ce courrier que l’article 73, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 – selon lequel le bénéficiaire d’une protection internationale qui ne peut fournir les pièces justificatives officielles attestant des liens familiaux peut prouver l’existence de ces liens par tout moyen de preuve – ne serait pas applicable, ne constitue pas un refus d’appliquer cet article, puisque le courrier mentionne ensuite expressément que « le bénéficiaire de la protection internationale peut prouver l’existence de ces liens par tout moyen ».
Cependant, par ce courrier, le ministre a opposé une fin de non-recevoir à la demande de regroupement familial fondée sur l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008, qui s’analyse comme un arrêt du volet de la procédure de regroupement familial engagée sur base de cette disposition dérogatoire et une continuation de la procédure en vertu du régime de droit commun de l’article 69, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008 à travers l’invitation adressée à l’appelante de fournir les pièces supplémentaires requises par le ministre. Une telle prise de position doit donc être qualifiée de décision dans cette mesure (voir pour une solution similaire Cour adm., 30 octobre 2008, n° 24713C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Etrangers, n° 352). En outre, cette prise de position est de nature à faire grief à l’appelante en ce qu’elle est contrainte de remplir davantage de conditions sous le régime de droit commun que sous le régime favorable de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008.
Le courrier ministériel du 26 juin 2019 doit donc être qualifié de décision de nature à faire grief pour avoir rejeté la demande de regroupement familial de l’appelante en ce qu’elle était fondée sur la disposition dérogatoire de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 et pour avoir admis la continuation de la procédure sur la seule base du régime de droit commun découlant de l’article 69, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008, de sorte à soumettre l’examen au fond d’une telle demande à la condition préalable que l’appelante fournisse les preuves requises par cette dernière disposition.
Ne pas reconnaître cette qualification audit courrier ministériel risquerait de priver l’appelante de toute possibilité de contrôle juridictionnel du bien-fondé du refus de la faire bénéficier du régime plus favorable de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008.
En effet, aussi longtemps qu’elle n’aurait pas fourni toutes les preuves requises par l’article 69, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008, sa demande de regroupement familial demeurerait en attente de traitement, l’autorité ministérielle ne pouvant rejeter cette demande en raison de la seule absence des pièces justificatives requises attestant les liens familiaux, conformément à l’article 73, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008. Par conséquent, en cas d’impossibilité pour l’appelante de fournir ces preuves et en l’absence d’un motif de rejet de cette demande autre que l’absence des pièces justificatives requises, l’appelante n’obtiendrait pas de rejet de sa demande de regroupement familial et ne pourrait donc pas faire contrôler, dans le cadre d’un recours dirigé contre le rejet de sa demande, le bien-fondé de la décision de la soumettre au régime de droit commun plutôt qu’au régime plus favorable de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008.
Aussi, c’est à tort que le tribunal a dénié la qualification de décision de nature à faire grief au courrier ministériel du 26 juin 2019 dans la mesure où il porte rejet de la demande de regroupement familial de l’appelante fondée sur la disposition dérogatoire de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 et a déclaré le recours déposé par l’appelante irrecevable sur cette base.
Il y a partant lieu de conclure dès ce stade que l’appel est partiellement fondé et que le jugement entrepris du 17 mars 2021 encourt la réformation en ce sens que le recours introduit le 30 septembre 2019 par l’appelante n’est pas irrecevable pour défaut de décision attaquable en ce qui concerne le volet du recours dirigé contre le courrier ministériel du 26 juin 2019 pour autant qu’il vise le refus de faire bénéficier l’appelante du régime plus favorable de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008.
Lorsque les premiers juges n'ont pas été amenés à statuer au fond, la Cour, sur base notamment des dispositions de l'article 597 du Nouveau Code de procédure civile, applicable à défaut de dispositions spécifiques afférentes prévues en matière de procédure contentieuse administrative, après avoir infirmé le premier jugement en ce qu'il a déclaré, à tort, le recours irrecevable, détient la faculté de statuer en même temps sur le fond, définitivement, par un seul et même arrêt (Cour adm., 15 juin 2006, n° 21087C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Procédure contentieuse, n° 1081).
En l’espèce, la Cour estime que pour des raisons manifestes de bonne administration de la justice, elle est appelée à se saisir du fond de l’affaire et à y mettre fin en statuant sur des questions non tranchées en première instance.
Au-delà des considérations de bonne justice, cette évocation est encore justifiée par le fait que les parties ont pris position quant au fond de l’affaire dans leurs conclusions respectives dans le respect du principe du contradictoire et des droits de la défense.
Enfin, la Cour constate que l’appelante a expressément demandé de statuer sur le fond et que le délégué du gouvernement n’a pas requis le renvoi de l’affaire devant les premiers juges, de sorte que le présent litige est susceptible de recevoir une solution définitive.
La Cour n’est pas liée par l’ordre des moyens dans lequel ils lui ont été soumis et détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile qui s’en dégagent. En l’espèce, la seule décision susceptible d’un recours est la décision, communiquée à l’appelante par le courrier ministériel du 26 juin 2019, de ne plus lui appliquer le régime favorable de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008, en raison du dépassement du délai instauré par cet article. Par conséquent, il convient d’abord de déterminer si l’appelante a introduit sa demande de regroupement familial endéans le délai prévu à l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008.
A titre principal, l’appelante estime qu’elle a introduit sa demande de regroupement familial dans le délai de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008, puisqu’elle a sollicité l’application de cet article en faveur de sa fille le 19 janvier 2018, soit moins de trois mois après s’être vue notifier l’obtention du statut conféré par la protection subsidiaire, le 24 octobre 2017. Elle soutient que le délégué du gouvernement aurait ajouté des conditions non prévues par l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 lorsqu’il allègue qu’une demande de regroupement familial non accompagnée des pièces justificatives, en l’occurrence quant à l’existence de liens familiaux, ou ne contenant pas d’explications plausibles quant à leur absence, ne tomberait plus dans le champ de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008. L’appelante souligne également qu’en vertu de l’article 73, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008, la seule absence de pièces justificatives ne peut motiver une décision de rejet de la demande de regroupement familial. Elle considère que sa demande introduite dans le délai de trois mois a pu être valablement complétée par la communication, le 20 février 2019, de pièces justificatives rapportant la preuve de l’existence des liens familiaux avec sa fille et que son courrier du 20 février 2019 ne constituerait pas une nouvelle demande de regroupement familial.
A titre subsidiaire, l’appelante fait valoir que si son courrier du 20 février 2019 était à qualifier de nouvelle demande de regroupement familial, cette demande aurait été introduite hors délai mais dans des circonstances rendant objectivement excusable l’introduction tardive de la demande. Elle explique ainsi qu’elle aurait quitté précipitamment le Soudan, qu’elle n’aurait donc pas été en mesure d’emporter les documents relatifs à sa situation familiale, lesquels seraient restés auprès de son époux, et que ce dernier voyageant fréquemment entre le Soudan et l’Ethiopie, elle ne serait pas parvenue à le contacter afin qu’il lui envoie l’acte de naissance de leur enfant commun dans le délai de trois mois lui permettant de bénéficier des conditions plus favorables de regroupement familial de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008. Cependant, suite au courrier ministériel du 29 mars 2018, elle se serait employée à faire tout le possible pour se procurer des documents prouvant ses liens familiaux avec sa fille et une décision de justice la désignant comme tutrice de sa fille, décision rendue le 29 juin 2018 par le « Tribunal de grande instance du nord de … » en Ethiopie et dont la traduction aurait été difficile à obtenir. Les reproches du délégué du gouvernement quant à un manquement de l’appelante à son obligation de coopération avec le ministre seraient donc infondés. De surcroît, elle invoque les conclusions de la CJUE dans l’arrêt susmentionné du 7 novembre 2018, en vertu desquelles : « L’article 12, paragraphe 1, de la directive 2003/86 ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui permet de rejeter une demande de regroupement familial introduite pour un membre de la famille d’un réfugié, sur la base des dispositions plus favorables applicables aux réfugiés figurant au chapitre V de cette directive, au motif que cette demande a été introduite plus de trois mois après l’octroi du statut de réfugié au regroupant, tout en offrant la possibilité d’introduire une nouvelle demande dans le cadre d’un autre régime, pour autant que cette réglementation : – prévoit qu’un tel motif de refus ne peut pas être retenu dans des situations dans lesquelles des circonstances particulières rendent objectivement excusable l’introduction tardive de la première demande ; (…) ». Puisque l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 ne prévoirait pas qu’une demande introduite après le délai de trois mois ne peut être refusée pour tardiveté lorsque des circonstances particulières rendent objectivement excusable l’introduction tardive de la demande, l’appelante avance que l’article 12, paragraphe 1er, de la directive 2003/86, tel qu’interprété par la CJUE, n’aurait pas été correctement transposé en droit luxembourgeois et qu’elle pourrait donc se prévaloir de cette disposition de la directive 2003/86.
De son côté, le délégué du gouvernement réitère que ce serait à bon droit que par son courrier du 26 juin 2019, le ministre a informé l’appelante que sa demande serait analysée en temps utile sous le régime du droit commun en raison du dépassement du délai de trois mois prévu à l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008. Il rappelle que par son courrier du 29 mars 2018, le ministre avait informé l’appelante sur les documents qu’elle devait lui fournir pour bénéficier du régime favorable de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 et lui avait même accordé un délai supplémentaire pour lui fournir ces informations, mais que l’appelante ne s’est manifestée qu’onze mois plus tard. Il estime qu’en raison de ce silence prolongé, l’appelante ne saurait utilement se prévaloir de circonstances particulières ayant rendu objectivement excusable l’introduction tardive des pièces réclamées.
L’article 69, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008 dispose comme suit :
« Le ressortissant de pays tiers qui est titulaire d'un titre de séjour d'une durée de validité d'au moins un an et qui a une perspective fondée d'obtenir un droit de séjour de longue durée et qui séjourne depuis au moins douze mois sur le territoire luxembourgeois, peut demander le regroupement familial des membres de sa famille définis à l'article 70, s'il remplit les conditions suivantes :
1. il rapporte la preuve qu'il dispose de ressources stables, régulières et suffisantes pour subvenir à ses propres besoins et ceux des membres de sa famille qui sont à sa charge, sans recourir au système d'aide sociale, conformément aux conditions et modalités prévues par règlement grand-ducal;
2. il dispose d'un logement approprié pour recevoir le ou les membres de sa famille;
3. il dispose de la couverture d'une assurance maladie pour lui-même et pour les membres de sa famille. » L’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008, dans sa version applicable au litige, prévoit que : « Le bénéficiaire d'une protection internationale peut demander le regroupement des membres de sa famille définis à l'article 70. Les conditions du paragraphe (1) qui précède, ne doivent être remplies que si la demande de regroupement familial est introduite après un délai de trois mois suivant l'octroi d'une protection internationale ».
Quant à l’article 70, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008, il énonce que : « Sans préjudice des conditions fixées à l'article 69 dans le chef du regroupant, et sous condition qu'ils ne représentent pas un danger pour l'ordre public, la sécurité publique ou la santé publique, l'entrée et le séjour est autorisé aux membres de famille ressortissants de pays tiers suivants: (…) c) les enfants célibataires de moins de dix-huit ans, du regroupant et/ou de son conjoint ou partenaire, tel que défini au point b) qui précède, à condition d'en avoir le droit de garde et la charge, et en cas de garde partagée, à la condition que l'autre titulaire du droit de garde ait donné son accord ».
Enfin, en vertu de l’article 73, paragraphes (1) à (3), de la loi du 29 août 2008 :
« (1) La demande en obtention d'une autorisation de séjour en tant que membre de la famille est accompagnée des preuves que le regroupant remplit les conditions fixées et de pièces justificatives prouvant les liens familiaux, ainsi que des copies certifiées conformes des documents de voyage des membres de la famille.
(2) Pour obtenir la preuve de l'existence de liens familiaux, le ministre ou l'agent du poste diplomatique ou consulaire représentant les intérêts du Grand-Duché de Luxembourg dans le pays d'origine ou de provenance du membre de la famille, peuvent procéder à des entretiens avec le regroupant ou les membres de famille, ainsi qu'à tout examen et toute enquête jugés utiles.
(3) Lorsqu'un bénéficiaire d'une protection internationale ne peut fournir les pièces justificatives officielles attestant des liens familiaux, il peut prouver l'existence de ces liens par tout moyen de preuve. La seule absence de pièces justificatives ne peut motiver une décision de rejet de la demande de regroupement familial ».
Ni la loi du 29 août 2008, ni la directive 2003/86 ne définissent la notion de « demande ». L’appelante plaide en faveur d’une interprétation large de cette notion, au sens où la seule invocation, par le bénéficiaire de la protection internationale, du bénéfice du régime instauré par l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 au profit d’une personne qu’elle allègue être un membre de sa famille, vaudrait demande. Elle cite par ailleurs une communication de la Commission européenne au Conseil et au Parlement européen du 3 avril 2014 concernant l’application de la directive 2003/86/CE, en vertu de laquelle « si un demandeur est confronté à des obstacles pratiques objectifs qui l’empêchent de respecter le délai de trois mois, la Commission estime que les États membres devraient lui permettre de présenter une demande partielle, à compléter dès que les documents seront disponibles ou que le processus de recherche aura été conclu ».
La Cour ne partage cependant pas l’analyse de l’appelante. Certes, par courrier de son avocat du 19 janvier 2018, l’appelante a rappelé avoir obtenu le statut de la protection subsidiaire par une décision lui ayant été notifiée le 24 octobre 2017, a joint ladite décision et a indiqué qu’elle sollicitait à présent l’application des « dispositions des articles 68 et suivants de la loi modifiée du 29 août 2008 portant sur la libre circulation des personnes et l’immigration, et plus particulièrement des articles 69 (3) et 70 (1) c) de la prédite loi », car elle « souhait[ait] pouvoir être rejointe par sa fille mineure …, née le … à … (Soudan), de nationalité éthiopienne, laquelle se trouv[ait] actuellement au Soudan avec sa grand-mère paternelle, Madame ..Y.. … ». L’appelante a donc invoqué le bénéfice du régime de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 endéans le délai de trois mois prévu à cet article.
De plus, puisqu’en vertu de l’article 73, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008, la seule absence de pièces justificatives ne peut motiver une décision de rejet de la demande de regroupement familial, l’on ne saurait interpréter trop restrictivement la notion de demande en considérant que seule une « demande complète », c’est-à-dire la requête de bénéficier du regroupement familial accompagnée de tous les éléments justificatifs nécessaires, vaudrait « demande » au sens de la loi du 29 août 2008.
Il n’en demeure pas moins que par le biais de ce courrier du 19 janvier 2018 – courrier manifestement lacunaire, bien qu’ayant été introduit par un professionnel du droit –, l’appelante n’a pas sollicité le regroupement familial en mettant le ministre à même de vérifier si, globalement, les conditions de l’article invoqué étaient bien remplies. Ledit courrier ne comporte en effet aucune indication quant aux prétendues difficultés pour l’appelante afin de se procurer des pièces justificatives officielles en vue d’établir le lien de filiation et quant aux autres moyens de preuve qu’elle pourrait faire valoir à cette fin. Ainsi, un tel courrier ne peut valoir « demande » au sens de la loi du 29 août 2008, vu que, comme souligné par la CJUE au considérant 49 de l’arrêt précité du 7 novembre 2018, l’on ne saurait retenir une interprétation qui « priverait de son efficacité et de sa clarté la règle de délimitation des champs d’application respectifs des régimes applicables aux demandes de regroupement familial (…) que les États membres ont la faculté d’instaurer sur la base du délai fixé à l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa [de la directive 2003/86] ». Or, en l’espèce, admettre que le courrier du 19 janvier 2018 est à qualifier de « demande » au sens de l’article 69, paragraphe (3), la loi du 29 août 2008 reviendrait à rendre au moins partiellement inopérante la distinction entre le régime de faveur de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 et celui de droit commun de l’article 69, paragraphe (1), de la même loi. De plus, une interprétation trop large de la notion de « demande » empêcherait le ministre de satisfaire à l’obligation lui imposée à l’article 73, paragraphe (6), de la loi du 29 août 2008, de notifier sa décision au regroupé au plus tard neuf mois après la date du dépôt de la demande, étant relevé que selon ce même article, ce délai de neuf mois ne peut être prolongé que dans « des cas exceptionnels liés à la complexité de l’examen de la demande ».
Cette conclusion n’est pas énervée par l’argument de l’appelante fondé sur la communication précitée de la Commission européenne, étant donné que ce texte juridiquement non contraignant ne pourrait conduire à retenir une interprétation qui, comme indiqué ci-avant, reviendrait à effacer de manière substantielle la distinction entre les deux régimes instaurés par le législateur en conformité avec l’article 12 de la directive 2003/86.
Il ressort de ce qui précède que l’appelante ne peut être considérée comme ayant introduit endéans le délai de trois mois une demande de regroupement familial au sens de la loi du 29 août 2008.
L’argument subsidiaire de l’appelante consiste à avancer que si son courrier du 20 février 2019 était à qualifier de nouvelle demande de regroupement familial, cette demande aurait été introduite hors délai mais dans des circonstances rendant objectivement excusable l’introduction tardive de la demande, de sorte que, conformément à la directive 2003/86, telle qu’interprétée par la CJUE dans l’arrêt précité du 7 novembre 2018, sa demande ne pourrait être rejetée sur le seul motif de la tardiveté.
Il échet d’abord de déterminer si le courrier du 20 février 2019 vaut demande au sens de la loi du 29 août 2008. En l’espèce, tel est le bien le cas, ledit courrier sollicitant le regroupement familial tout en mettant le ministre à même d’apprécier si globalement, les conditions de l’article invoqué sont bien remplies. En effet, ce courrier ne se contente pas d’énoncer quelques affirmations, mais il rappelle que l’appelante bénéficie du statut conféré par la protection subsidiaire, qu’elle sollicite l’application de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 en vue d’être réunie avec sa fille mineure et contient des informations additionnelles visant à étayer sa demande, à savoir une copie certifiée conforme de l’acte de naissance de sa fille, avec traduction, une copie certifiée conforme d’une décision de justice la désignant comme tutrice de sa fille, avec traduction, ainsi que la mention que l’appelante a entrepris des démarches pour obtenir un titre de voyage dans le chef de sa fille et que la copie certifiée conforme de ce titre sera transmise au ministre dès réception.
La Cour constate ensuite que, comme relevé par l’appelante, l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 n’interdit pas de rejeter pour tardiveté une demande de regroupement familial alors même que des circonstances particulières rendent objectivement excusable l’introduction tardive de cette demande. De plus, la loi du 29 août 2008 ne prévoit pas expressément la possibilité de se prévaloir de telles circonstances.
Suivant l’application du principe de l’interprétation conforme d’une législation nationale ayant transposé une directive de l’Union européenne, lorsqu’une juridiction nationale est appelée à interpréter le droit national, elle est tenue de le faire, dans toute la mesure du possible, à la lumière du texte et de la finalité de la directive transposée pour atteindre le résultat visé par celle-ci (CJUE, 10 avril 1984, Sabine von Colson et Elisabeth Kamann contre Land Nordrhein-Westfalen, C-14/83), et suivant l’application de la primauté du droit de l’Union européenne, le juge national a l’obligation d’assurer le plein effet des normes de droit communautaire, en écartant au besoin toute disposition de droit national, qu’il s’agisse de lois, de la Constitution ou d’actes individuels (CJUE, 9 mars 1978, Administration des finances de l'État contre Société anonyme Simmenthal, C-106/77). Or, comme souligné par l’appelante, dans l’arrêt précité du 7 novembre 2018, la CJUE a retenu que :
« 60. Le rejet de la demande de regroupement familial introduite dans le cadre d’un régime national mis en place pour donner effet à l’article 12, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive n’implique pas que le droit au regroupement familial ne pourra pas être garanti, ce regroupement pouvant être accordé dans le cadre d’un autre régime, à la suite de l’introduction d’une demande à cette fin.
61. Si le retard et les contraintes administratives que suppose l’introduction d’une nouvelle demande peuvent constituer un inconvénient certain pour la personne concernée, il n’en reste pas moins que celui-ci n’est pas d’une ampleur telle qu’il puisse être considéré, par principe, comme empêchant, en pratique, cette personne de faire valoir efficacement son droit au regroupement familial.
62. Toutefois, il en irait différemment, tout d’abord, si le rejet de la première demande de regroupement familial pouvait intervenir dans des situations dans lesquelles des circonstances particulières rendent objectivement excusable l’introduction tardive de cette demande ».
Cette interprétation de la CJUE concerne l’article 12 de la directive 2003/86, soit un article relatif aux réfugiés. Néanmoins, comme rappelé à juste titre par l’appelante, le législateur luxembourgeois a décidé d’étendre aux bénéficiaires d’une protection subsidiaire les dispositions spéciales prévues en faveur des réfugiés (projet de loi portant sur la libre circulation des personnes et l’immigration, doc. parl. n° 5802, commentaire des articles, ad article 68, page 75). Par conséquent, il convient de retenir que le bénéficiaire d’une protection subsidiaire doit avoir la possibilité d’invoquer, le cas échéant, des circonstances particulières rendant objectivement excusable l’introduction tardive d’une demande de regroupement familial fondée sur l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008.
La Cour note d’ailleurs que cette possibilité pour l’appelante d’invoquer des circonstances particulières rendant objectivement excusable l’introduction tardive de sa demande n’a pas été déniée par la partie étatique, celle-ci estimant cependant que l’appelante ne saurait utilement se prévaloir de telles circonstances.
Dans le cas d’espèce, la Cour ne peut que partager cette appréciation de la partie étatique. En effet, comme affirmé par le délégué du gouvernement, suite à la notification du courrier ministériel du 29 mars 2018, il aurait appartenu à l’appelante de se manifester au plus vite auprès du ministre pour lui faire part de ses difficultés à rassembler les pièces justificatives requises, au lieu de garder le silence pendant près de onze mois. Plusieurs éléments rendent ce silence prolongé incompréhensible.
Premièrement, pour solliciter l’application du régime favorable de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008, l’appelante était assistée du même avocat qui l’avait déjà accompagnée dans la procédure de demande de la protection internationale et auquel, du propre aveu de cet avocat, la réponse du ministre du 29 mars 2018 a été notifiée le 3 avril 2018.
Par l’intermédiaire de ce professionnel du droit ayant une bonne connaissance de son dossier et devant être conscient de l’importance de respecter les délais et conditions prévus par la loi, l’appelante aurait dû réagir bien plus vite au courrier ministériel du 29 mars 2018. De plus, dans ce courrier, le ministre n’a pas fait preuve d’une sévérité telle qu’elle aurait pu décourager l’appelante dans sa démarche, bien au contraire, puisqu’il lui a spontanément octroyé un délai supplémentaire et lui a fourni des indications pour mener à bien sa demande de regroupement familial sous le régime plus favorable de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008.
La Cour partage aussi l’avis de la partie étatique lorsqu’elle estime que l’appelante est malvenue de reprocher au ministre de ne pas s’être renseigné auprès d’elle sur les raisons pour lesquelles elle n’avait fourni aucune pièce justificative attestant de ses liens familiaux, étant donné qu’en vertu de l’article 73, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008, la charge de la preuve reposait sur l’appelante et que cette dernière n’a pas informé au plus vite le ministre de ses difficultés à s’acquitter dans un bref laps de temps de cette charge de la preuve. Enfin, il ressort du dossier que l’appelante disposait de certains éléments de preuve bien avant l’introduction de sa demande en février 2019, la traduction certifiée conforme de l’acte de naissance de la fille de l’appelante étant datée du 11 juillet 2018, et l’appelante n’a pas contredit le délégué du gouvernement lorsque ce dernier, se fondant sur un courrier du 26 septembre 2019 adressé par le médiateur du Grand-Duché de Luxembourg au ministre, a affirmé à plusieurs reprises que l’appelante disposait d’une copie de l’acte de naissance de sa fille qu’elle aurait pu soumettre en temps utile au ministre.
Au vu de ce qui précède, la Cour considère que l’appelante a fait preuve d’une négligence ne lui permettant pas de se prévaloir utilement de circonstances particulières rendant objectivement excusable l’introduction tardive de sa demande, malgré les circonstances par ailleurs non contestées qui avaient justifié l’octroi de la protection subsidiaire à l’appelante.
A titre superfétatoire, la Cour souligne qu’au considérant 50 de l’arrêt précité du 7 novembre 2018, la CJUE a retenu que « le dépassement du délai d’introduction d’une demande de regroupement familial visé à l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2003/86 n’a pas d’implication directe sur l’autorisation de l’entrée ou du séjour des membres de la famille du regroupant, mais permet seulement de déterminer le cadre dans lequel cette demande doit être examinée. L’appréciation du bien-fondé d’une telle demande ne pouvant, en pratique, être menée qu’une fois déterminé le régime applicable à celle-ci, la constatation du dépassement de ce délai ne saurait être mise en balance avec des considérations relatives au bien‑fondé de cette demande », et qu’au considérant 52 du même arrêt, elle a estimé que « la décision d’un État membre exigeant que les conditions visées à l’article 7, paragraphe 1, de cette directive soient remplies ne fait pas obstacle à ce que le bien-fondé du regroupement familial sollicité soit, par la suite, examiné en prenant dûment en considération, conformément à l’article 5, paragraphe 5, et à l’article 17 de ladite directive, l’intérêt supérieur de l’enfant mineur, la nature et la solidité des liens familiaux de la personne et sa durée de résidence dans l’État membre, ainsi que l’existence d’attaches familiales, culturelles ou sociales dans son pays d’origine ». Par conséquent, le fait que la demande de regroupement familial de l’appelante soit toisée sur le fondement de l’article 69, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008 plutôt que sur celui de l’article 69, paragraphe (3), de cette loi, n’est pas de nature à empêcher la prise en compte de tous les éléments pertinents pour apprécier le bien-fondé de cette demande et en particulier l’intérêt supérieur de la fille de l’appelante.
En conclusion, l’appelante n’ayant pas introduit sa demande de regroupement familial dans le délai de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 et ne pouvant se prévaloir utilement de circonstances particulières rendant objectivement excusable l’introduction tardive de sa demande, c’est à juste titre que le ministre a décidé que la procédure plus favorable de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 n’était plus applicable à l’appelante.
Dès lors, par évocation du fond de l’affaire, il y a lieu de rejeter le volet du recours sous examen ayant été déclaré recevable en la forme et d’en débouter l’appelante.
PAR CES MOTIFS la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause, reçoit l’appel en la forme, au fond, le déclare partiellement justifié, partant, par réformation partielle du jugement entrepris du 17 mars 2021, reçoit en la forme le recours en annulation déposé par l’appelante dans la mesure où il est dirigé contre le courrier ministériel du 26 juin 2019 pour autant qu’il porte rejet de la demande de regroupement familial de l’appelante fondée sur la disposition dérogatoire de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008, confirme le jugement entrepris pour le surplus, évoquant, au fond, rejette ledit recours et en déboute l’appelante, donne acte à l’appelante de ce qu’elle déclare être bénéficiaire de l’assistance judiciaire, condamne l’appelante aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par:
Serge SCHROEDER, premier conseiller, Lynn SPIELMANN, conseiller, Martine GILLARDIN, conseiller, et lu à l’audience publique du 5 octobre 2021 au local ordinaire des audiences de la Cour par le premier conseiller, en présence du greffier assumé de la Cour ….
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