| France, Cour administrative d'appel de Paris, 1ère chambre, 18 novembre 2021, 20PA03697

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... D... a demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler l'arrêté du 17 mai 2019 par lequel le maire de La Courneuve (Seine-Saint-Denis) a retiré la décision de non-opposition tacite née A... la déclaration préalable déposée le 28 mars 2019 et a sursis à statuer, pendant un délai de deux ans, sur cette déclaration.

Par un jugement n° 1910442 du 30 septembre 2020, le tribunal administratif de Montreuil a annulé l'arrêté contesté.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 1er décembre 2020 et un mémoire enregistré le 1er mars 2021, la commune de la Courneuve (Seine-Saint-Denis), représentée par Me Lherminier (Cabinet Seban et associés), demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1910442 du 30 septembre 2020 du tribunal administratif de Montreuil ;

2°) de mettre à la charge de M. D... le versement d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier, dès lors qu'en ayant considéré qu'elle avait commis une erreur de droit en opposant à M. D... la circonstance que son projet n'est pas conforme au futur plan local d'urbanisme intercommunal alors que le sursis à statuer n'est opposable que lorsque le projet est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan, il a retenu un moyen qui n'était pas soulevé dans les écritures de première instance de M. D... ;

- l'arrêté litigieux n'est pas entaché d'erreur de droit, dès lors que la commune a constaté que le projet de M. D... était contraire aux dispositions règlementaires du futur plan alors qu'il ne peut être sursis à statuer que si un projet est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan ;

- aucun des éléments apportés par M. D..., dans son dossier de déclaration préalable, ne permet d'établir que la fonction de logement serait liée et nécessaire au fonctionnement de la destination principale du bâtiment ; en tout état de cause, le projet prévoit la création, par changement de destination, d'une surface d'habitation de 170 m² ;

- le projet est en contradiction évidente avec l'objectif du plan local d'urbanisme intercommunal, qui est de créer, dans le secteur concerné, une zone dédiée à l'activité économique, et contraire aux règles posées par le projet de règlement du plan local d'urbanisme intercommunal et notamment son article 1.2 applicable en zone UA ; or, une telle contradiction avec la volonté des auteurs du futur plan permet, en elle-même, d'établir que le projet serait de nature à en compromettre l'exécution ;

- le bâtiment appartenant à M. D... constitue l'un des dix bâtiments implantés dans la zone concernée ;

- il convient de procéder à une substitution de motif, tirée de ce que la réalisation du projet de M. D... au sein d'un périmètre d'attente de projet d'aménagement du futur plan local d'urbanisme intercommunal, instauré en application de l'article L. 151-41 5° du code de l'urbanisme, est de nature à compromettre l'exécution de ce dernier, dès lors que, dans ce périmètre, il était prévu d'interdire, pendant une durée de cinq ans les constructions de toute nature dont la surface de plancher est supérieure à 10 m2 ainsi que les changements de destination interdits par le règlement applicable en zone UA ;

- l'arrêté litigieux est suffisamment motivé, conformément à l'article R. 424-5 du code de l'urbanisme, en ce qu'il expose de manière précise et circonstanciée les raisons pour lesquelles le projet de changement de destination compromet l'exécution du futur plan local d'urbanisme intercommunal, dès lors qu'il vise la délibération du conseil de territoire du 17 octobre 2017 de prescription de l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal, celle du 16 juin 2018 prenant acte qu'un débat sur le plan d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme intercommunal s'est tenu, ainsi que celle du 19 mars 2019 portant arrêt du plan local d'urbanisme intercommunal, permettant ainsi de justifier de l'état d'avancement suffisant du plan local d'urbanisme intercommunal ; il vise également les dispositions des articles L. 111-7 et suivants du code de l'urbanisme, relatifs à la procédure de sursis à statuer ; en outre, l'arrêté contesté relève que sur le plan de zonage détaillé de La Courneuve du plan local d'urbanisme intercommunal en cours d'élaboration, le terrain sur lequel est prévu le projet est situé en zone UA, et que l'article 1.2 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal applicable à cette zone UA prévoit que peuvent être autorisées les constructions à destination de logement dès lors que cette fonction est liée et nécessaire au fonctionnement de la destination principale et que sa surface de plancher n'excède pas 130 m2 ; enfin, l'arrêté contesté souligne que, d'une part, aucun élément dans la déclaration préalable ne permet de justifier que la fonction de logement est liée et nécessaire au fonctionnement de la destination principale du bâtiment et, d'autre part, la surface de plancher à destination de logement prévue par le projet est de 170 m2, soit une surface supérieure à la surface maximum prévue par le règlement, et qu'ainsi, le projet n'est pas conforme au règlement du plan local d'urbanisme intercommunal en cours d'élaboration, et doit donc faire l'objet d'un sursis à statuer ;

- la circonstance que l'arrêté litigieux vise des dispositions abrogées du code de l'urbanisme n'est pas constitutive d'une erreur de droit de nature à entacher d'illégalité la décision contestée ; l'application des dispositions relatives au sursis à statuer avant et après la recodification opérée par l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 est identique ; dès lors, la mention des articles L. 111-7 et L. 123-6 du code de l'urbanisme, qui constitue une simple erreur de plume, est sans incidence sur la légalité de la décision de sursis à statuer ; le maire doit être regardé comme ayant fondé sa décision sur les articles L. 424-1 et L. 153-11 du code de l'urbanisme, et n'a donc pas entaché son arrêté d'une erreur de droit ; en tout état de cause, si la Cour devait considérer que la mention de ces dispositions était constitutive d'une erreur de droit, il lui sera demandé de procéder à une substitution de base légale de la décision de sursis à statuer ;

- il est constant que l'arrêté portant décision de retrait est intervenu dans le délai de trois mois suivant le dépôt de la déclaration préalable de travaux de M. D... ; la condition tenant au respect du délai de trois mois pour procéder au retrait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable est donc remplie en l'espèce ;

- l'argument tiré de ce que la déclaration préalable dont il est fait opposition n'aurait eu pour objet que de régulariser une situation de fait ne saurait permettre de qualifier une quelconque irrégularité de la décision de sursis à statuer.

Par un mémoire en défense enregistré le 2 février 2021 M. B... D..., représenté par Me Truche (AARPI Renaud-Truche), conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis la somme de 4 000 euros à la charge de la commune de la Courneuve en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- le jugement est régulier, dès lors qu'il a effectivement soulevé le moyen tiré de l'erreur de droit, sur lequel s'est fondé le tribunal administratif pour annuler la décision attaquée ;

- l'erreur de droit est caractérisée dès lors que c'est uniquement parce que le projet est contraire aux dispositions futures du plan local d'urbanisme que la décision de sursis à statuer a été prise ; les considérants de l'arrêté expliquent uniquement en quoi le projet n'est pas conforme aux prescriptions du futur plan local d'urbanisme intercommunal et ne caractérisent aucunement le fait qu'il rendra plus difficile ou onéreux l'exécution du plan, notamment au regard de l'ampleur des travaux ; en l'espèce, aucune construction ni travaux n'est envisagé par le projet puisqu'il s'agit uniquement de modifier la destination des locaux ; la contrariété d'un projet avec les dispositions futures d'un plan local d'urbanisme ne suffit pas à établir que ce projet compromet l'exécution du futur plan ou le rend plus onéreux ;

- le projet de plan local d'urbanisme intercommunal prévoit expressément que la servitude liée au périmètre d'attente " n'a pas pour effet d'interdire les travaux ayant pour effet d'interdire les travaux ayant pour objet l'entretien et la remise aux normes de sécurité, l'adaptation, le changement de destination vers une destination autorisée par la partie 2 du règlement, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes " ; c'est donc là aussi au regard de l'importance des travaux et des objectifs du plan que doit s'apprécier si le projet en l'espèce est de nature à compromettre ou rendre plus onéreux l'exécution du futur plan ; or, tel n'est pas le cas, et la décision est insuffisamment motivée dès lors que les considérants de l'arrêté expliquent uniquement en quoi le projet n'est pas conforme aux prescriptions du futur plan local d'urbanisme intercommunal et ne caractérisent aucunement le fait qu'il rendra plus difficile ou onéreux l'exécution du plan, notamment au regard de l'ampleur des travaux ;

- les textes abrogés au 1er janvier 2016 sont non seulement visés mais également reproduits, dans une version erronée, dans le corps même de l'arrêté contesté et constituent ainsi le fondement de la décision ; or, le texte de l'alinéa 4 de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme abrogé au 1er janvier 2016 et reproduit dans l'arrêté ne correspond pas à l'état du droit applicable au moment où la décision de sursis à statuer est prise ; il n'y a donc pas identité entre la condition d'avancement suffisant du document d'urbanisme et celle du débat sur les orientations du plan d'aménagement et de développement durable ; il apparaît d'ailleurs que le maire de la Courneuve, s'il a visé la délibération relative au débat sur le plan d'aménagement et de développement durable, ne la reprend pas dans ses considérants, au contraire de celle faisant état de la prescription de l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal ; il est donc manifeste que le maire a appliqué, à tort, les dispositions abrogées du dernier alinéa de l'article 123-6 du code de l'urbanisme.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Diémert,

- les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteure publique,

- les observations de Me Gayet substituant Me Lherminier, avocat de la commune de la Courneuve,

- et les observations de Me Renaud substituant Me Truche, avocat de M. D....

Considérant ce qui suit :

1. M. D..., propriétaire d'un ensemble immobilier composé de douze bâtiments dont font partie des locaux composés par les lots 151 et 161 de la parcelle cadastrée V42, sis 4 rue Jules Ferry à La Courneuve (Seine-Saint-Denis), a présenté, le 28 mars 2019, une déclaration préalable tendant au changement de destination de ces locaux de bureaux en habitation principale. Par un arrêté en date du 17 mai 2019, le maire de la commune de La Courneuve a retiré la décision tacite de non-opposition née le 28 avril 2019 et a sursis à statuer sur la déclaration préalable aux motifs que " le projet n'est pas conforme au règlement du plan local d'urbanisme intercommunal alors en cours d'élaboration, en particulier celui applicable à la zone UA ". M. D... a présenté un recours gracieux auprès du maire de La Courneuve reçu le 28 mai 2019 puis, en l'absence de réponse, il a saisi le tribunal administratif de Montreuil d'une demande d'annulation de l'arrêté du 17 mai 2019. Par un jugement du 30 septembre 2020, dont la commune relève appel devant la Cour, le tribunal administratif de Montreuil a annulé l'arrêté contesté.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. La commune de La Courneuve fait valoir que le jugement est irrégulier, dès lors qu'en ayant considéré qu'elle avait commis une erreur de droit en opposant à M. D... la circonstance que son projet n'est pas conforme au futur plan local d'urbanisme intercommunal en cours d'élaboration par l'établissement public territorial Plaine Commune, alors que le sursis à statuer n'est opposable que lorsque le projet est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan, il a retenu un moyen qui n'était pas soulevé dans les écritures de première instance de M. D....

3. Toutefois, M. D... a précisément soulevé, dans ses écritures de première instance, le moyen tiré de l'erreur de droit commise par la commune, en exposant qu'iI appartient à l'administration de justifier en quoi le projet soumis à demande d'autorisation est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan, justification qui, à ses yeux, n'était pas apportée par l'arrêté contesté et en citant la jurisprudence en vertu de laquelle la contrariété d'un projet avec les dispositions futures d'un plan d'occupation des sols ne suffit pas à établir que ce projet compromet l'exécution du futur plan ou le rend plus onéreux. Il suit de là que, nonobstant son développement dans une partie de la demande intitulée " motivation ", le moyen dont s'agit était effectivement soulevé devant les premiers juges qui n'ont pas entaché leur jugement d'irrégularité en y répondant et en y faisant droit pour annuler l'arrêté litigieux.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

4. Aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " (...) L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. " Il résulte de ces dispositions que l'autorité compétente ne peut surseoir à statuer que lorsque la demande d'autorisation présentée est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan. Par suite, en opposant à M. D... la circonstance que son projet n'est pas conforme au plan local d'urbanisme intercommunal en cours d'élaboration, sans apporter aucun élément quant à son incidence sur l'exécution future du plan, le maire de la commune de La Courneuve a entaché sa décision d'erreur de droit.

5. Il ressort des pièces du dossier qu'à la date de la décision attaquée, le projet de plan local d'urbanisme intercommunal tel qu'issu de la délibération du Conseil de territoire du 19 mars 2019, prévoyait la création d'une zone UA visant à regrouper " les grandes zones d'activité économique à dominante d'activités du secteur secondaire ou non tertiaires (...) d'améliorer leur qualité urbaine et paysagère, d'accueillir des activités plus compactes et de promouvoir une végétalisation accrue des espaces libres restants et des constructions. ". L'article 1-2 du chapitre 1er relatif à l'usage des sols et à la destination des constructions précisait que sont autorisées dans cette zone " les constructions à destination de logement dès lors que cette fonction est liée et nécessaire au fonctionnement de la destination principale et que sa surface de plancher n'excède pas 130 m² ".

6. En l'espèce, le projet de M. D..., qui se situe dans la future zone UA, vise, ainsi qu'indiqué, au changement de destination de bureaux en logement, et prévoit la transformation en logement d'une surface de plancher de 170 m², sans réalisation de nouvelles constructions à destination de logement. La commune n'apporte à l'instance aucun élément de nature à démontrer que le projet de M. D..., lequel est de peu d'importance au regard des objectifs du projet de plan local d'urbanisme intercommunal de la future zone UA, serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan.

7. Il résulte de ce qui précède que l'arrêté en date du 17 mai 2019 par lequel le maire de la commune de La Courneuve a retiré la décision de non-opposition tacite née du silence gardé sur sa déclaration préalable déposée le 28 mars 2019 et a sursis à statuer, pendant un délai de deux ans, sur cette déclaration, est illégal au regard du motif sur lequel il se fonde.

8. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

9. Devant la Cour, la commune de La Courneuve soutient qu'il convient de procéder à une substitution de motif, tirée de ce que la réalisation du projet de M. D... au sein d'un périmètre d'attente de projet d'aménagement du futur plan local d'urbanisme intercommunal, instauré en application de l'article L. 151-41 5° du code de l'urbanisme, est de nature à compromettre l'exécution de ce dernier, dès lors que, dans ce périmètre, il était prévu d'interdire, pendant une durée de cinq ans les constructions de toute nature dont la surface de plancher est supérieure à 10 m2 ainsi que les changements de destination interdits par le règlement applicable en zone UA.

10. Le retrait d'une autorisation d'urbanisme tacite n'est légal que si son auteur a commis une erreur manifeste dans l'appréciation qu'il a portée sur la possibilité de lui opposer un sursis à statuer.

11. En vertu du troisième alinéa du 1.4.4. du projet de plan de zonage du plan local d'urbanisme intercommunal de l'établissement public territorial Plaine Commune, les servitudes résultant des périmètres dits " d'attente de projet " au sein desquels sont interdites, pour une durée de cinq ans à compter de la date d'instauration desdits périmètres, les constructions de toute nature dans la surface de plancher est supérieur à 10 m² par construction, n'ont pas pour effet " d'interdire les travaux ayant pour objet l'entretien et la remise aux normes de sécurité, l'adaptation, le changement de destination vers une destination autorisée par la partie 2 du règlement, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes ". Le projet de M. D..., qui ne peut être regardé comme constituant une " construction " au sens et pour l'application des dispositions précitées, n'entre dès lors pas dans leur champ d'application. La demande de substitution de motif présentée par la commune de La Courneuve doit donc être rejetée.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de La Courneuve n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a, par le jugement attaqué, prononcé l'annulation de l'arrêté du 17 mai 2019 par lequel son maire a retiré la décision de non-opposition tacite née A... la déclaration préalable déposée le 28 mars 2019 par M. D... et a sursis à statuer, pendant un délai de deux ans, sur cette déclaration. Ses conclusions d'appel qui tendent à l'annulation dudit jugement et de cet arrêté doivent donc être rejetées.

Sur les frais du litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de La Courneuve, qui succombe dans la présente instance, en puisse invoquer le bénéfice. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à sa charge une somme de 2 000 euros à M. B... D... sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la commune de La Courneuve est rejetée.

Article 2 : La commune de La Courneuve versera à M. B... D... une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de La Courneuve et à M. B... D....

Copie en sera adressée au préfet de Seine-Saint-Denis.

Délibéré après l'audience du 21 octobre 2021, à laquelle siégeaient :

- M. Diémert, président de la formation de jugement en application des articles L. 234-3 (1er alinéa) et R. 222-6 (1er alinéa) du code de justice administrative,

- M. E... et M. C..., premiers conseillers.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 18 novembre 2021.

L'assesseur le plus ancien,

J.-F. E...Le président,

rapporteur

S. DIÉMERT

La greffière,

Y. HERBERLa République mande et ordonne au préfet de Seine-Saint-Denis, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

4

N° 20PA03697