| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 6ème chambre, 17 mai 2022, 20NT02821

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Aca France a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 18 septembre 2019 par lequel la préfète d'Ille-et-Vilaine a prononcé l'arrêt de son activité sur les sites de Saint-Jacques de la Lande pour une durée de 45 jours.

Par un jugement n° 1904822 du 7 juillet 2020, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 7 septembre 2020 et 31 août 2021, la société Aca France, représentée par Me Mendes Constante, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 7 juillet 2020 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 18 septembre 2019 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les personnes auditionnées n'ont pas été informées des droits que la loi leur garantit ;

- elle n'a pas été informée de la visite d'inspection ;

- les procès-verbaux d'audition ainsi que l'arrêté contesté n'ont pas été transmis directement et immédiatement au procureur de la République ;

- il n'est pas établi que les inspecteurs du travail étaient assermentés de sorte que la préfète d'Ille-et-Vilaine n'était pas compétente pour prendre la décision contestée ;

- la préfète ne pouvait prononcer la sanction litigieuse en l'absence de constatation et de qualification pénale de l'infraction ;

- elle ne peut être sanctionnée deux fois pour les mêmes faits ;

- la décision contestée est entachée d'une erreur de fait dès lors qu'elle était liée à la société C3B Constructions par un contrat de sous-traitance ;

- en l'absence de répétition des faits, l'infraction ne peut être regardée comme constituée ;

- la sanction litigieuse est disproportionnée.

Par des mémoires, enregistrés les 17 mai 2021 et 13 avril 2022, la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société Aca France ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de procédure pénale ;

- le code du travail ;

- la loi n° 75-1334 du 31 décembre 1975 ;

- la loi n°2015-990 du 6 août 2015 ;

- le décret n°2017-541 du 12 avril 2017 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A...,

- les conclusions de Mme Malingue, rapporteure publique,

- et les observations de la représentante de la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion.

Considérant ce qui suit :

1. La société Aca France, qui exerce son activité dans le bâtiment, s'est vue confier les travaux de gros-œuvre dans le cadre de la construction de deux résidences à Saint-Jacques de la Lande. A l'occasion d'un contrôle réalisé sur le chantier le 19 février 2019, l'inspecteur du travail a estimé que les salariés de la société C3B Constructions avec laquelle la société Aca France avait passé des contrats de sous-traitance, étaient en réalité placés dans un lien de subordination directe avec cette société, qui devait être regardée comme leur véritable employeur. Au vu de ces constatations, il a considéré que le délit de travail dissimulé par dissimulation d'emplois salariés prévu aux articles L. 8221-1 et L. 8221-5 du code du travail était constitué. Après avoir invitée la société Aca France à présenter ses observations, la préfète d'Ille-et-Vilaine a, par un arrêté du 18 septembre 2019, prononcé sa fermeture administrative pour une durée de 45 jours. La société Aca France relève appel du jugement du 7 juillet 2020 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de L. 8211-1 du code du travail : " Sont constitutives de travail illégal (...), les infractions suivantes : / 1° Travail dissimulé (...) ". Aux termes de l'article L. 8221-1 de ce code : " Sont interdits : 1° Le travail totalement ou partiellement dissimulé, défini et exercé dans les conditions prévues aux articles L. 8221-3 et L. 8221-5 (...) ". L'article L. 8221-5 du même code dispose que : " Est réputé travail dissimulé par dissimulation d'emploi salarié le fait pour tout employeur : 1° Soit de se soustraire intentionnellement à l'accomplissement de la formalité prévue à l'article L. 1221-10, relatif à la déclaration préalable à l'embauche ; 2° Soit de se soustraire intentionnellement à la délivrance d'un bulletin de paie ou d'un document équivalent défini par voie réglementaire (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 8272-2 du code du travail : " Lorsque l'autorité administrative a connaissance d'un procès-verbal relevant une infraction prévue aux 1° à 4° de l'article L. 8211-1 ou d'un rapport établi par l'un des agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 constatant un manquement prévu aux mêmes 1° à 4°, elle peut, si la proportion de salariés concernés le justifie, eu égard à la répétition ou à la gravité des faits constatés, ordonner par décision motivée la fermeture de l'établissement ayant servi à commettre l'infraction, à titre temporaire et pour une durée ne pouvant excéder trois mois ".

3. Il résulte de la combinaison de ces différents articles du code du travail, que le travail dissimulé par dissimulation d'emploi salarié constitue une infraction de nature à justifier la fermeture provisoire de l'établissement où l'infraction a été relevée.

4. En premier lieu, en vertu des dispositions de l'article 28 du code de procédure pénale alors en vigueur, les dispositions de l'article 61-1 du même code, qui prévoient notamment que les personnes entendues doivent être informées des infractions pour lesquelles elles sont soupçonnées, de la possibilité de se taire ou d'être assistées d'un interprète et dans certains cas d'un avocat, sont applicables aux fonctionnaires des administrations disposant de certains pouvoirs de police judiciaire lorsqu'ils procèdent à des auditions. Ainsi aux termes de l'article L. 8271-6-1 du code du travail " Les agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 sont habilités à entendre, en quelque lieu que ce soit et avec son consentement, tout employeur ou son représentant et toute personne rémunérée, ayant été rémunérée ou présumée être ou avoir été rémunérée par l'employeur ou par un travailleur indépendant, afin de connaître la nature des activités de cette personne, ses conditions d'emploi et le montant des rémunérations s'y rapportant, y compris les avantages en nature. De même, ils peuvent entendre toute personne susceptible de fournir des informations utiles à l'accomplissement de leur mission de lutte contre le travail illégal. / Conformément à l'article 28 du code de procédure pénale, l'article 61-1 du même code est applicable lorsqu'il est procédé à l'audition d'une personne à l'égard de laquelle il existe des raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre une infraction. / Ces auditions peuvent faire l'objet d'un procès-verbal signé des agents mentionnés au premier alinéa et des personnes entendues. / Ces agents sont en outre habilités à demander aux employeurs, aux travailleurs indépendants, aux personnes employées dans l'entreprise ou sur le lieu de travail ainsi qu'à toute personne dont ils recueillent les déclarations dans l'exercice de leur mission de justifier de leur identité et de leur adresse. ". L'ensemble de ces dispositions ne visent cependant, ainsi qu'elles le prévoient expressément, que les personnes soupçonnées d'avoir commis ou tenté de commettre une infraction. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que les salariés des sociétés Aca France et C3B constructions, entendus par les inspecteurs du travail, étaient soupçonnés d'infraction au code du travail. Au contraire, le contrôle avait pour but de déterminer la nature exacte des liens qui unissaient les deux sociétés entre-elles. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à se prévaloir de la méconnaissance des dispositions mentionnées ci-dessus du code de procédure pénale et du code du travail. Pour les mêmes raisons, et en tout état de cause, elle ne peut davantage invoquer le bénéfice de la circulaire du 20 mars 2017 relative à l'audition de personnes soupçonnées par les fonctionnaires et agents dotés de pouvoirs de police judiciaire en vertu de lois spéciales. Par suite, ce moyen sera écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 8124-5 du code du travail dont se prévaut la requérante : " Le directeur général du travail, autorité centrale du système d'inspection du travail, veille au respect par toute autorité et toute personne placée sous son autorité des obligations, prérogatives et garanties prévues pour l'inspection du travail par le présent code de déontologie. ". Par ailleurs, l'article R. 8272-7 du code du travail prévoit que " Le préfet (...) peut décider, au vu des informations qui lui sont transmises, de mettre en œuvre à l'égard de l'employeur verbalisé l'une ou les mesures prévues aux articles L. 8272-2 et L. 8272-4 (...) Préalablement, il informe l'entreprise, par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa réception par le destinataire, de son intention en lui précisant la ou les mesures envisagées et l'invite à présenter ses observations dans un délai de quinze jours. ". Il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 25 juin 2019, la préfète d'Ille-et-Vilaine a invité la société ACA France à faire valoir ses observations avant qu'elle ne prenne sa décision de fermeture temporaire d'activité. Il a, en outre, été proposé à la société un entretien contradictoire avec l'inspecteur du travail dans les locaux de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Bretagne, lequel s'est déroulé le 16 juillet 2019 en présence de l'avocat de la société ACA France. A cette occasion, celle-ci a eu accès à l'ensemble des pièces du dossier, y compris aux procès-verbaux d'audition des salariés. En revanche, aucune disposition ne prévoit que les sociétés faisant l'objet d'un contrôle en soient préalablement avisées par l'inspecteur du travail. Par suite, la société Aca France n'est pas fondée à soutenir qu'elle aurait été privée de la possibilité d'être présente lors du contrôle et d'assister ou de faire assister les personnes auditionnées.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 8271-8 du code du travail : " Les infractions aux interdictions du travail dissimulé sont constatées au moyen de procès-verbaux qui font foi jusqu'à preuve du contraire. / Ces procès-verbaux sont transmis directement au procureur de la République. ". Par ailleurs les articles L. 8272-2 et R. 8272-7 du code du travail prévoient que le préfet " avise sans délai le procureur de la République. " de la mesure prise. Il est constant que l'arrêté contesté indique seulement que cette décision sera affichée sur le chantier et publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture. Toutefois, à supposer même que cet arrêté n'ait pas été communiqué aux autorités judiciaires compétentes, cette irrégularité est sans incidence sur la légalité de la décision contestée, qui s'apprécie à la date à laquelle elle a été prise. Elle n'a de surcroît privé la société requérante d'aucune garantie dès lors que la sanction administrative prononcée par le préfet est distincte des éventuelles poursuites pénales engagées à raison des mêmes faits par le Procureur de la République. Par suite, la société Aca France n'est pas fondée à soutenir qu'elle n'a pu bénéficier d'un classement sans suite, d'un non-lieu, ou bien d'une relaxe, qui en tout état de cause n'est pas de nature à remettre en cause le bien-fondé de la décision préfectorale prise antérieurement. Par suite, ce moyen doit être écarté.

7. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 8124-31 du code du travail dans sa rédaction applicable au litige issue du décret du 12 avril 2017 portant code de déontologie du service public de l'inspection du travail : " Les agents de contrôle prêtent serment de remplir leurs missions conformément au présent code. La prestation de serment intervient, lors de leur première affectation en unité de contrôle, en audience publique, devant le président du tribunal de grande instance dans le ressort duquel se trouve leur lieu d'affectation. La formule du serment est la suivante : " Je m'engage à exercer mes fonctions de contrôle avec dignité, impartialité, intégrité, neutralité et probité. Je m'engage à ne pas révéler les secrets de fabrication et les procédés d'exploitation dont je pourrais prendre connaissance dans l'exercice de mes fonctions. ". Aux termes de l'article L. 8271-6-1 du même code : " Les agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 sont habilités à entendre, en quelque lieu que ce soit et avec son consentement, tout employeur ou son représentant et toute personne rémunérée, ayant été rémunérée ou présumée être ou avoir été rémunérée par l'employeur ou par un travailleur indépendant, afin de connaître la nature des activités de cette personne, ses conditions d'emploi et le montant des rémunérations s'y rapportant, y compris les avantages en nature. De même, ils peuvent entendre toute personne susceptible de fournir des informations utiles à l'accomplissement de leur mission de lutte contre le travail illégal (...) ". Il est constant que les salariés des deux sociétés Aca France et C3B Constructions ont été auditionnés par trois inspecteurs du travail de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Bretagne dont les arrêtés de nomination ont été produits au dossier. Si la société requérante soutient qu'il n'est toutefois pas établi que ces inspecteurs du travail étaient assermentés, l'article 282 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a introduit au sein de l'article L. 8272-2 du code du travail, rappelé au point 2, la possibilité pour l'autorité administrative d'ordonner la fermeture administrative d'un établissement contrôlé, sur la base, comme en l'espèce, " d'un rapport établi par l'un des agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 constatant un manquement prévu aux mêmes 1° à 4° ". Par suite, la circonstance que la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion, qui a d'ailleurs produit une attestation de la cheffe du pôle travail de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi de Bretagne indiquant que les trois inspecteurs concernés avaient prêté serment auprès du tribunal de grande instance respectivement en 2002, 2009 et 2013, n'a pas été en mesure de transmettre à la cour les prestations de serment de ces trois agents, n'est pas de nature à vicier la procédure engagée, laquelle, de nature administrative, n'émane, comme il a été indiqué plus haut, d'aucun procès-verbal d'infraction. Ce moyen ne peut dès lors qu'être écarté.

8. En cinquième lieu, aux termes de L 8272-2 du code du travail : " La mesure de fermeture temporaire est levée de plein droit en cas de décision de relaxe ou de non-lieu. Lorsqu'une fermeture administrative temporaire a été décidée par l'autorité administrative avant un jugement pénal, sa durée s'impute sur la durée de la peine complémentaire (...) prononcée, le cas échéant, par la juridiction pénale. ". Ainsi, la circonstance qu'aucune procédure pénale ne serait engagée en dépit de la saisine du procureur de la République est sans incidence sur la matérialité des faits sur lesquels le préfet s'est fondé pour prononcer la fermeture administrative d'un établissement. Par suite, la société ACA France n'est pas fondée à soutenir que les notions de lien de subordination et de " fausse sous-traitance " retenues dans les procès-verbaux et la décision contestée nécessitaient une constatation pénale préalable.

9. En sixième lieu, aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1975 relative à la sous-traitance : " La sous-traitance est l'opération par laquelle un entrepreneur confie par un sous-traité, et sous sa responsabilité, à une autre personne appelée sous-traitant l'exécution de tout ou partie du contrat d'entreprise ou d'une partie du marché public conclu avec le maître d'ouvrage ". Un contrat de sous-traitance doit ainsi comporter l'exécution d'une tâche nettement définie, rémunérée de façon forfaitaire, ainsi que le maintien de l'autorité du sous-traitant sur son personnel, auquel il verse son salaire et dont il assure l'encadrement, la discipline de la sécurité.

10. Il ressort tout d'abord des pièces du dossier que la société C3B Constructions a été créée en septembre 2018, et que son dirigeant est un ancien conducteur de travaux de la société Aca France. Si la société requérante souligne que son sous-traitant a été agréé par les deux maîtres d'ouvrage concernés par les opérations de construction concernées, elle ne précise pas les tâches confiées à son sous-traitant et ne produit aucune preuve du paiement direct de celui-ci par les sociétés Archipel Habitat et Icade Promotion, maîtres d'ouvrage. Elle ne conteste pas davantage le fait que la société C3B Constructions n'apparaissait pas sur les panneaux des chantiers, ni que cette société ne participait pas aux réunions de chantier. Il est constant, de surcroit, que les contrats de sous-traitance litigieux ont été conclus les 25 et 29 octobre 2018 pour des travaux de gros œuvre relevant de l'activité principale de la société Aca France, et que cette dernière constituait le seul client de la société C3B Constructions. Cette dernière se trouvait donc dans une situation de dépendance économique totale vis à vis de la société ACA France. Par ailleurs, les opérations de contrôle ont révélé que les salariés de la société C3B Constructions ne disposaient d'aucune technicité particulière, ni d'un savoir spécifique. En outre, seuls 3 salariés de la société ACA France, dont le conducteur de travaux et le chef de chantier, étaient présents sur le chantier alors que 22 salariés de la société C3B Constructions s'y sont succédés. La seule circonstance que la société C3B Constructions disposait de son propre chef de chantier et de son propre gérant, ne suffit pas à démontrer qu'elle gérait effectivement son personnel. A cet égard, le chef de chantier ACA France a déclaré qu'il fixait les tâches qui devaient être effectuées sur le chantier et vérifiait tous les jours si le travail était fait correctement. Il gérait même le planning de chantier. Le gérant de la société ACA France a en outre confirmé que quand un salarié ne convenait pas, il demandait à la société C3B Constructions de le remplacer, ce que confirme le chef de chantier de cette société. Enfin, il ressort des auditions réalisées que la société C3B Constructions ne fournissait que le petit matériel, alors que les matériaux nécessaires à la réalisation des travaux, et notamment le béton l'acier, les grues, les banches, les planches de coffrage, les étais, les poutrelles, appartenaient à la société Aca France, qui mettait également à la disposition des salariés les bureaux, les sanitaires et les salles de réunion. Si la société requérante se prévaut de sa mission de coordination des travaux pour justifier de cette proximité, cette fonction n'a ni pour effet, ni pour objet de remettre en cause le lien de subordination existant entre un salarié et son employeur. Par suite, au vu de l'ensemble de ces éléments, la société Aca France n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le préfet, suivant les conclusions de l'inspecteur du travail, a estimé que la licéité des contrats de sous-traitance conclus avec la société C3B Construction pour la réalisation des travaux de gros-œuvre des opérations immobilières en cause n'était pas établie. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de fait manque en fait et ne peut qu'être écarté.

11. En septième lieu, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'arrêté du 18 septembre 2019 prononçant la fermeture administrative de la société Aca France pour une durée de 45 jours, est fondé sur la constatation d'une infraction de travail dissimulé " par dissimulation d'emploi salarié par défaut de déclaration préalable à l'embauche et défaut de remise de bulletins de paie aux salariés de la société C3B Constructions ". En revanche, l'arrêté du 29 juillet 2019, ordonnant la fermeture administrative de cette dernière pour une même durée de 45 jours est fondé sur la mention intentionnelle sur les bulletins de paie de ses salariés d'un nombre d'heures de travail inférieur à celui réellement accompli. Par suite, et alors même que le préfet a estimé que la société Aca France était le véritable employeur des salariés de la société C3B construction, la requérante n'est pas fondée à soutenir qu'elle ne pouvait être sanctionnée deux fois à raison des mêmes faits. Ce moyen sera écarté.

12. En huitième lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 8272-2 du code du travail que le préfet peut prononcer la fermeture temporaire d'un établissement si la proportion de salariés concernés le justifie, " eu égard à la répétition ou à la gravité des faits constatés ". Contrairement à ce que soutient la société requérante, ces deux dernières conditions ne sont pas cumulatives mais alternatives. Par suite, elle ne peut utilement soutenir qu'aucune infraction similaire n'aurait été constatée à son encontre auparavant et qu'en l'absence de répétition des faits, l'infraction ne pouvait être regardée comme constituée. Ce moyen sera écarté.

13. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 8272-8 du code du travail : " Le préfet tient compte, pour déterminer la durée de fermeture d'au plus trois mois du ou des établissements ayant servi à commettre l'infraction conformément à l'article L. 8272-2, de la nature, du nombre, de la durée de la ou des infractions relevées, du nombre de salariés concernés ainsi que de la situation économique, sociale et financière de l'entreprise ou de l'établissement (...) ". Si dans son rapport du 27 mai 2019, l'inspecteur du travail proposait d'appliquer à la société Aca France la sanction maximale de fermeture de trois mois, compte tenu notamment du nombre de salariés concernés, la préfète d'Ille-et-Vilaine a réduit cette sanction à 45 jours. Elle précise dans son arrêté qu'elle a notamment pris en considération la situation fragile économiquement de la société Aca France en dépit de son chiffre d'affaire important. Par ailleurs, si la société requérante soutient que l'intégralité de ses salariés, comme ceux de ses sous-traitants, étaient déclarés aux organismes sociaux et que toutes les charges sociales étaient payées, l'infraction dont elle s'est rendue coupable a privé les salariés de la société C3B Constructions d'une rémunération comparable à celle de ses propres salariés, lesquels étaient rémunérés, sans difficulté, des heures supplémentaires qu'ils effectuaient. Cette pratique illégale constitue, en outre, une concurrence déloyale vis à vis des autres sociétés ayant présenté une offre en vue l'attribution des marchés de construction en litige dont le montant dépassait les 5 millions d'euros. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la sanction qu'elle conteste présenterait un caractère disproportionné au regard des faits qui lui sont reprochés.

14. Il résulte de tout ce qui précède, que la société Aca France n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à la société Aca France de la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Aca France est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Aca France et à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion.

Délibéré après l'audience du 29 avril 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Coiffet, président,

- Mme Brisson, présidente-assesseure,

- Mme Gélard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 17 mai 2022.

La rapporteure,

V. GELARDLe président,

O. COIFFET

La greffière,

I. PETTON

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 20NT02821