Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du conseil municipal de Puyloubier du 7 mars 2017 approuvant le plan local d'urbanisme (PLU) communal ;
Par un jugement n° 1705065 du 29 avril 2019, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 8 juillet 2019, M. A..., représenté par Me F..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 29 avril 2019 ;
2°) d'annuler la délibération précitée ainsi que la décision du 16 mai 2017 de rejet de son recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Puyloubier la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la procédure est irrégulière, à défaut de consultation du centre national de la propriété forestière, en méconnaissance de l'article R. 153-6 du code de l'urbanisme, anciennement codifié à l'article R. 123-17 du même code, alors qu'un espace boisé classé (EBC) est supprimé au Nord de sa propriété et que plus généralement le PLU supprime 150 hectares d'EBC ;
- l'ensemble boisé situé au Nord de sa propriété aurait dû être classé en espace boisé significatif sur le fondement de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme ; à défaut l'autorité administrative a commis une erreur manifeste d'appréciation ;
- la procédure est irrégulière car l'avis d'enquête publique n'a pas été régulièrement affiché, en méconnaissance de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme, à défaut d'affichage sur les panneaux municipaux ; cette irrégularité a privé les habitants de Puyloubier de la possibilité de participer effectivement à l'enquête publique ;
- plusieurs avis des personnes publiques associées n'ont pas été joints au dossier d'enquête publique privant ainsi les administrés de la possibilité d'être informés, notamment des difficultés relevées par l'agence régionale de la santé en matière d'eau potable. Cette irrégularité a eu une influence sur le sens de la décision attaquée car l'information aurait pu induire une modification du parti d'urbanisme excluant toute nouvelle forme d'urbanisation compte tenu des carences des équipements d'assainissement et du réseau d'eau potable ;
- plusieurs modifications importantes ont été apportées au projet de PLU après l'enquête publique, en méconnaissance de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, désormais codifié à l'article L. 153-21 du même code;
- la délibération attaquée est illégale dès lors qu'aucune délibération expresse n'a décidé que serait applicable l'ensemble des dispositions du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015, en méconnaissance de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 point VI ;
- le classement en secteur Nc est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
- la suppression de l'EBC au Nord de sa propriété est entachée d'erreur manifeste d'appréciation.
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 octobre 2019, la Métropole Aix-Marseille Provence, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de M. A... la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir qu'aucun moyen de la requête n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'environnement ;
- le décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme C...,
- les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public,
- et les observations de Me F..., représentant M. A..., et de Me E..., substituant Me D..., représentant la commune de Puyloubier et la Métropole Aix-Marseille Provence.
Une note en délibéré présentée par M. A... a été enregistrée le 7 septembre 2020.
Considérant ce qui suit :
1. Le conseil municipal de Puyloubier a, par délibération du 7 mars 2017, approuvé son plan local d'urbanisme (PLU). M. A... relève appel du jugement du 29 avril 2019 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux.
Sur le défaut de consultation du Centre national de la propriété forestière (CNPF) :
2. En premier lieu, l'article R. 153-6 du code de l'urbanisme en vigueur à la date de la délibération attaquée dispose que : " Conformément à l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis [...] du Centre national de la propriété forestière (CNPF) lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers. ".
3. En l'espèce, les circonstances que le rapport de présentation prévoit une suppression de l'espace boisé classé (EBC) au Nord de la propriété du requérant et que plus généralement il ressorte du tome 2 du rapport de présentation, page 347, qu'environ 150 hectares d'EBC seront supprimés, les EBC passant de 1851 hectares dans l'ancien plan d'occupation des sols (POS) à 1 704 hectares dans le PLU, ne suffisent pas à établir la réduction effective des espaces forestiers dans le nouveau PLU alléguée par le requérant, alors que la suppression d'un EBC n'implique pas nécessairement la réduction d'un espace forestier. Par ailleurs, le fait que l'EBC situé au Nord de la propriété A... soit inclus dans une zone à " risque de feu de forêt de niveau très fort à exceptionnel " par le porter à connaissance demeure sans incidence au regard de la délimitation des " espaces forestiers " au sens de l'article R. 153-6 du code de l'urbanisme. Il n'est donc pas établi que le nouveau PLU induise une réduction des espaces forestiers nécessitant la consultation du CNPF. Et contrairement à ce que soutient le requérant, une telle réduction n'a pas été admise par le tribunal qui a pris soin de préciser que les EBC " ne se confondent pas avec les espaces forestiers ". C'est donc à bon droit que le tribunal a écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 153-6 du code de l'urbanisme.
Sur le classement en ensembles boisés les plus significatifs de la commune:
4. Aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme: " Les dispositions du présent chapitre déterminent les conditions d'utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres : /1° Dans les communes littorales définies à l'article L. 321-2 du code de l'environnement. ". Et selon l'article L. 321-2 du code de l'environnement : " Sont considérées comme communes littorales, au sens du présent chapitre, les communes de métropole et des départements d'outre-mer : / 1° Riveraines des mers et océans, des étangs salés, des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares ; / 2° Riveraines des estuaires et des deltas lorsqu'elles sont situées en aval de la limite de salure des eaux et participent aux équilibres économiques et écologiques littoraux. La liste de ces communes est fixée par décret en Conseil d'État, après consultation des conseils municipaux intéressés... ". Et l'article L. 121-27 du même code dispose que : " Le plan local d'urbanisme classe en espaces boisés, au titre de l'article L. 113-1, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. ". La commune de Puyloubier n'étant pas une commune littorale au sens des dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme et de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, le moyen selon lequel l'EBC supprimé au Nord de la propriété de M. A... aurait dû être classé en espace boisé significatif sur le fondement de l'article L. 121-27 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté comme inopérant.
Sur l'insuffisante publicité de l'enquête publique :
5. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme: " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Et l'article R. 123-11 du code de l'environnement précise que : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets, plans ou programmes d'importance nationale, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. / II. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. ". L'irrégularité de la procédure d'enquête publique n'est de nature à vicier la procédure et à entacher d'illégalité la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information du public ou si elle a été de nature à exercer une influence sur cette décision.
6. En l'espèce, il ressort du rapport du commissaire-enquêteur que l'avis d'enquête publique qui s'est déroulée du 28 novembre 2016 au 28 décembre 2016 inclus a été publié dans l'édition de la Provence des 11 et 29 novembre 2016, et du quotidien " La Marseillaise " des 11 novembre 2016 et 1er décembre 2016 ainsi que sur le site internet communal. Par ailleurs, le requérant admet qu'il a été procédé à un affichage par voie de " panneau lumineux déroulant ". Il ne peut utilement soutenir qu'un tel affichage serait insuffisant alors que les textes ne précisent pas les modalités d'affichage et que la commune de Puyloubier compte seulement 1 800 habitants. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que cet affichage, à le supposer même irrégulier, aurait privé un administré de la possibilité de faire valoir ses observations lors de l'enquête publique. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal a écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme et de l'article R. 123-11 du code de l'environnement.
Sur la composition du dossier d'enquête publique :
7. Selon l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme: " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure... " . En l'espèce, le rapport du commissaire-enquêteur ne liste pas, il est vrai, parmi les pièces composant le dossier d'enquête publique, les avis des personnes associées, qui ne sont pas non plus répertoriées dans l'annexe contrairement à ce que soutient la commune. Et contrairement à ce que fait valoir la commune intimée, les mentions de la délibération attaquée ne permettent pas d'admettre que ces avis étaient bien joints au dossier d'enquête publique. Par ailleurs, les échanges de mail du bureau d'études ayant " assisté " la commune pour l'élaboration du PLU ne sont pas non plus de nature à établir la composition du dossier d'enquête publique, alors qu'ils se bornent à se référer à un partage de documents sur le site " we transfer " dont le détail n'est pas précisé. Enfin, l'attestation du même bureau d'étude qui n'est corroborée par aucune autre pièce ne revêt pas de caractère suffisamment probant pour démontrer la composition du dossier d'enquête publique. C'est donc à juste titre que le tribunal a estimé qu'il n'était pas établi que le dossier d'enquête publique comportait l'ensemble des avis des personnes publiques associées.
8. Toutefois, ainsi qu'il a été dit au point 5, une telle irrégularité n'est de nature à vicier la procédure et à entacher d'illégalité la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information du public ou si elle a été de nature à exercer une influence sur cette décision. Or il ressort des pièces du dossier que les avis des personnes publiques associées énumérés par M. A..., étaient pour la majorité favorables. Celui du conseil départemental des Bouches-du-Rhône était favorable avec deux réserves visant d'une part à réajuster des emplacements réservés et, d'autre part, à revoir les dispositions sur la constructibilité en zone agricole. Seul l'avis de l'agence régionale de la santé (ARS) du 27 septembre 2016 était défavorable, au motif que le projet n'était pas à jour, qu'il était incomplet et comportait des erreurs matérielles, notamment en matière d'eau potable et d'assainissement. Ces insuffisances ont toutefois été corrigées et ont alors donné lieu à un avis favorable de l'ARS du 31 août 2017, lequel même s'il est postérieur à la décision attaquée, est en réalité révélateur de l'absence de difficulté de fond à la date de la décision attaquée. L'ARS relève en effet notamment que ses observations ont été prises en compte globalement, notamment en matière d'eau potable et d'assainissement, puis émet un avis favorable au PLU tel qu'il a été adopté par la délibération attaquée. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'irrégularité tirée de l'absence de justification de l'intégration des avis des personnes publiques associées au dossier d'enquête publique ait, dans les circonstances de l'espèce, exercé d'influence sur la décision attaquée ou privé les administrés d'une garantie. C'est par suite à bon droit que le tribunal a écarté le moyen tiré de l'irrégularité de la composition du dossier d'enquête publique.
Sur les modifications apportées après l'enquête publique :
9. Le moyen tiré de ce que plusieurs modifications importantes auraient été apportées au projet après l'enquête publique qui ne procèderaient pas de l'enquête publique et infléchiraient le parti d'urbanisme de manière notable doit être écarté, par adoption des motifs des premiers juges aux points 12 et 13 du jugement, qui n'appellent pas de précision en appel.
Sur le défaut de délibération expresse optant pour l'application des dispositions du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016 :
10. L'article L. 174-3 du code de l'urbanisme dispose que: " Lorsqu'une procédure de révision du plan d'occupation des sols a été engagée avant le 31 décembre 2015, cette procédure peut être menée à terme en application des articles L. 123-1 et suivants, dans leur rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, sous réserve d'être achevée au plus tard le 26 mars 2017... ". Et aux termes du premier alinéa du VI de l'article 12 du décret susvisé du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme : " Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration (...) a été engagée avant le 1er janvier 2016. Toutefois, dans les cas d'une élaboration (...) le conseil municipal peut décider que sera applicable au document l'ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, par une délibération expresse qui intervient au plus tard lorsque le projet est arrêté. ".
11. Mais si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.
12. En l'espèce, il ressort de l'ensemble des documents du PLU que la commune de Puyloubier a appliqué les dispositions réglementaires en vigueur à compter du 1er janvier 2016, sans toutefois avoir expressément délibéré en ce sens. Il est toutefois constant qu'elle remplissait les conditions pour appliquer les dispositions postérieures, dès lors qu'elle avait engagé la procédure d'élaboration de son PLU le 3 juin 2014, soit avant le 1er janvier 2016 et qu'elle a été achevée le 7 mars 2017, soit avant le 26 mars 2017, dates butoirs fixées par les dispositions citées au point 10. L'absence de délibération apparaît dans ces conditions comme une omission procédurale. Et le requérant, qui se borne en appel à reprendre ses écritures de première instance, ne démontre pas qu'une telle irrégularité ait exercé une influence sur le sens de la délibération attaqué ni privé les administrés d'une garantie. Par suite, le moyen tiré du défaut de délibération expresse optant pour l'application des dispositions du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016 doit être écarté.
Sur l'erreur manifeste d'appréciation de la création du secteur " Nc ":
13. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N " Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : /1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; /2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; /3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; /4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; /5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
14. En l'espèce, la commune de Puyloubier a créé au Nord de la propriété de M. A... un secteur " Nc " " spécifique à l'hébergement de plein air, dont l'aménagement de terrains en vue du camping et du stationnement des caravanes ", dans lequel sont autorisés " l'aménagement de terrain en vue du camping et du stationnement des caravanes " et les " habitations légères et de loisirs (HLL) ", " les constructions à usage de sanitaires strictement nécessaires au fonctionnement du camping existant " et enfin " les aires de stationnement, les aires de jeu et de sports ". Et l'article 13 des dispositions générales du règlement du PLU intitulé " risque feu de forêt " identifie un secteur F1, d'aléa très fort à exceptionnel, dans lequel la zone " Nc " est incluse, où sont interdites toutes les occupations du sol nouvelles et tout particulièrement les travaux augmentant le nombre de personnes exposées au risque ou le niveau de risque. Il ressort d'un courrier du maire de Puyloubier du 16 mai 2017 qu'un camping municipal avait en effet été créé en 1973 mais que le plan d'occupation des sols communal approuvé le 24 juillet 1981 avait délimité sur l'emprise de ce camping un EBC, ce qui était incohérent et en contradiction avec l'usage du terrain. Une telle circonstance n'est pas suffisante pour établir que la création de la zone " Nc " visait à régulariser l'usage illégal de ce terrain en camping . Par suite, c'est à bon droit que le tribunal a estimé qu'il résultait de l'application combinée des dispositions générales et de celles relative à ce secteur que si les installations existantes d'hébergement de plein air étaient autorisées, aucun nouvel aménagement ayant pour effet d'augmenter le nombre de personnes exposées au risque ou le niveau de ce risque n'était admis et que par conséquent le classement en zone " Nc " ne révélait aucune erreur manifeste d'appréciation, nonobstant son exposition à un risque très élevé d'incendie. De même, le fait que dans son avis du 27 septembre 2016 l'agence régionale de la santé ait relevé que la station d'épuration communale arrivait à saturation n'est pas de nature à établir l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation du classement en zone " Nc " au regard de l'assainissement, compte tenu de la préexistence de ce camping et du fait qu'il ne pourra pas être étendu, en application de l'article 13 des dispositions générales du règlement du PLU précitées.
Sur l'erreur manifeste d'appréciation de la suppression de l'espace boisé classé (EBC):
15. Aux termes de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme: " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements. "
16. Il ressort des pièces du dossier qu'une partie seulement de l'EBC situé au Nord de la propriété de M. A... a été supprimée afin de tenir compte du camping municipal exploité sur les lieux depuis les années 1970, soit antérieurement au classement par l'ancien POS en EBC, ainsi qu'il a été dit au point 14. Par suite, le requérant ne démontre pas qu'en distrayant une partie de ce secteur des espaces boisés classés de la commune, au sens des dispositions de l'article L. 113-1 précité, les auteurs du plan local d'urbanisme auraient commis une erreur manifeste d'appréciation.
17. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de M. A... dirigées contre la commune de Puyloubier qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A... la somme de 2 000 euros, à verser à la commune de Puyloubier en application de ces dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.
Article 2 : M. A... versera à la commune de Puyloubier une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A..., à la commune de Puyloubier et la Métropole Aix-Marseille Provence.
Délibéré après l'audience du 3 septembre 2020, où siégeaient :
- M. Poujade, président de chambre,
- M. Portail, président-assesseur,
- Mme C..., premier conseiller.
Lu en audience publique, le 17 septembre 2020.
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N° 19MA03078
