| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 26 octobre 2017, 16MA01302

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. F... B...a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler, d'une part, l'arrêté du 25 septembre 2012 par lequel le maire de Nice, agissant au nom de l'Etat, a refusé de lui délivrer un permis de construire, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux et, d'autre part, l'arrêté du 1er août 2013 par lequel le maire de Nice, agissant au nom de l'Etat, a refusé de lui délivrer un permis de construire, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Par un jugement nos 1300910, 1304350 du 3 février 2016, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 6 et 22 avril 2016, M. B..., représenté par Me E..., demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 3 février 2016 ;

2°) d'annuler les arrêtés et les décisions implicites de rejet de recours gracieux précitées ;

3°) d'enjoindre au maire de Nice, à titre principal, en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de lui délivrer un certificat de permis tacite, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt, sous une astreinte de 50 euros par jour de retard, et, à titre subsidiaire, en application de l'article L. 911-2 du même code, d'enjoindre à l'administration de réexaminer son dossier sous les mêmes conditions de délai et d'astreinte ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement a été rendu au terme d'une procédure non contradictoire en méconnaissance de l'article L. 5 du code de justice administrative ;

- la composition de la formation de jugement était irrégulière ;

- le refus de permis de construire du 25 septembre 2012 doit être regardé comme un retrait du permis tacite obtenu, qui méconnait l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ;

- Il est entaché d'incompétence de son auteur ;

- il suffit que la construction soit directement liée à l'activité agricole, sans que soit exigé que cette construction soit aussi nécessaire à l'activité agricole ;

- le fait que l'exploitation ne bénéficie pas de l'unité de référence au sens du code rural ne justifie pas légalement le refus opposé ;

- la construction en cause était directement liée à l'activité agricole qu'il exerce ;

- le projet ne méconnaît pas l'article NC 11 du règlement du POS ;

- il n'y a pas lieu de statuer sur le refus de permis de construire du 1er août 2013 ;

- le refus de permis de construire du 1er août 2013 a retiré le permis de construire tacite obtenu en méconnaissance de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ;

- ce permis du 1er août 2013 est aussi illégal, le retrait étant intervenu plus de trois mois après l'obtention du permis tacite du 13 septembre 2012, en méconnaissance de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme ;

- il est entaché d'incompétence de son auteur ;

- la demande déposée dans le délai de 18 mois du certificat d'urbanisme positif du 20 décembre 2010 dont l'administration était ressaisie devait être examinée au regard des dispositions du plan d'occupation des sols applicable et non sur le fondement des dispositions du plan local d'urbanisme (PLU) ;

- en tout état de cause le projet respecte l'article A 2 du règlement du PLU ;

- la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes, qui n'est pas suffisamment précise, et le schéma directeur des structures agricoles, qui relève d'une législation indépendante, ne lui sont pas opposables ;

- le maire retient une superficie différente de celle déclarée pour calculer l'unité de référence ;

- l'arrêté en litige méconnaît le principe d'égalité ;

- le motif tiré de l'insuffisance de l'exploitation au regard de l'unité de référence ne justifie pas légalement le refus opposé ;

- en refusant l'autorisation en litige en se fondant sur l'existence d'un risque incendie au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme alors que le permis pouvait être accordé en l'assortissant de prescriptions, l'autorité administrative a entaché sa décision d'erreur d'appréciation ;

- le motif de refus tiré de l'existence d'un risque de mouvement de terrain est également entaché d'erreur d'appréciation ; le maire aurait pu délivrer l'autorisation en l'assortissant de prescriptions ;

- il n'appartient pas au service instructeur de s'assurer que la construction satisfait aux règles du code de la construction et de l'habitation, qui relève d'une législation indépendante ;

- l'arrêté contesté est insuffisamment motivé sur la qualité du site ;

- le motif de refus qui se fonde sur la méconnaissance de l'article A 11 du règlement du PLU est entaché d'erreur d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mars 2017, la ministre du logement et de l'habitat durable, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens du requérant n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Gougot,

- les conclusions de M. Gonneau,

- et les observations de Me D..., représentant M. B....

Une note en délibéré présentée pour M. B... a été enregistrée le 12 octobre 2017.

1. Considérant que le maire de Nice a, par arrêté du 25 septembre 2012 pris au nom de l'Etat, refusé d'accorder à M. F... B...un permis de construire une maison d'habitation et une piscine sur un terrain cadastré sous les nos AY 11 et AY 113, situé au Collet de B...sur le territoire communal, dans le périmètre de l'opération d'intérêt national d'aménagement de la vallée du Var ; que suite à la suspension d'exécution de cet arrêté par une ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Nice du 3 juillet 2013 avec injonction de procéder à une nouvelle instruction de la demande, le maire de Nice a de nouveau refusé de délivrer une autorisation, par un arrêté du 1er août 2013 ; que M. B... interjette appel du jugement nos 1300910, 1304350 par lequel le tribunal administratif de Nice, après avoir procédé à leur jonction, a rejeté ses demandes tendant à l'annulation, d'une part, de l'arrêté du 25 septembre 2012 et, d'autre part, de l'arrêté du 1er août 2013 ;

Sur la régularité du jugement :

2. Considérant qu'eu égard à la nature de l'office ainsi attribué au juge des référés - et sous réserve du cas où il apparaîtrait, compte tenu notamment des termes mêmes de l'ordonnance, qu'allant au-delà de ce qu'implique nécessairement cet office, il aurait préjugé l'issue du litige - la seule circonstance qu'un magistrat a statué sur une demande tendant à la suspension de l'exécution d'une décision administrative n'est pas, par elle-même, de nature à faire obstacle à ce qu'il se prononce ultérieurement sur la requête en qualité de juge du principal ;

3. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le jugement du 3 février 2016, par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande de M. B..., a été rendu par une formation présidée par un magistrat qui avait pris, le 27 janvier 2014, en qualité de juge des référés, une ordonnance statuant sur la demande de suspension de l'exécution de l'arrêté du 25 septembre 2012 ; qu'il ressort des termes mêmes de cette ordonnance, qui ont été repris dans le jugement attaqué, que le juge des référés a pris position de manière précise et motivée sur la nécessité de loger l'exploitant sur place, condition posée par les articles NCa du règlement du POS et par l'article A 2 du règlement du PLU, dont la méconnaissance était soulevée devant le juge du fond ; qu'ainsi, le juge des référés a préjugé l'issue du litige ; que la composition du tribunal administratif de Nice était dès lors irrégulière ;

4. Considérant que, par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'ensemble des moyens de régularité du jugement, le requérant est fondé à demander l'annulation du jugement attaqué ; qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. B... ;

Sur les conclusions en annulation du refus de permis de construire du 25 septembre 2012 :

5. Considérant, en premier lieu, que selon les dispositions combinées des articles L. 422-1 et L. 422-2 du code de l'urbanisme, l'autorité administrative de l'Etat est compétente pour se prononcer sur un projet portant sur les travaux, constructions et installations réalisés à l'intérieur des périmètres des opérations d'intérêt national, comme c'est le cas en l'espèce du fait de la situation du terrain d'assiette du projet litigieux dans le périmètre de l'opération d'intérêt national de la Plaine du Var ; que conformément aux dispositions combinées des articles R. 422-1 et R. 422-2 du même code, la décision prise au nom de l'Etat émane du maire de la commune dans une telle hypothèse ; que selon l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, " le maire peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs adjoints (...) ou dès lors que ceux-ci sont titulaires d'une délégation à des membres du conseil municipal " ;

6. Considérant qu'il ressort des pièces des dossiers que le maire de Nice a, par arrêté du 17 janvier 2012 et par arrêté modificatif du 2 juillet 2013, donné délégation de fonction et de signature à M. A... C..., adjoint au maire, délégué aux transports, aux travaux, à l'urbanisme, et à l'aménagement du territoire en matière d'autorisations d'urbanisme (permis, déclarations, décisions, certificats d'urbanisme, arrêtés municipaux interruptifs de travaux et avis notamment) ; que, d'une part, aucune disposition législative ni règlementaire n'interdit au maire d'utiliser le mécanisme de la délégation lorsque la décision prise au nom de l'Etat émane du maire de la commune ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 25 septembre 2012 aurait été pris par une autorité incompétente car signé sur le fondement d'une délégation de signature illégale au motif que le maire ne pouvait valablement déléguer ses attributions en qualité d'agent de l'Etat à un adjoint doit être écarté ; que, d'autre part, il ne ressort pas davantage d'une quelconque disposition législative ou règlementaire que la délégation de signature donnée par le maire à l'un de ses adjoints ou conseillers pour l'exercice de ses fonctions doive être expresse et spéciale dès lors qu'il s'agit d'un arrêté pris par la commune au nom de l'Etat ; qu'au demeurant, la délégation en litige précise pour d'autres compétences qu'elle a été consentie pour des actes pris au nom de la commune ; que le requérant n'est, par conséquent, pas fondé à soutenir que la délégation consentie ne serait pas suffisamment précise au motif qu'elle ne vise pas les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives aux attributions du maire agissant en qualité d'agent de l'Etat, et notamment l'article L. 2122-27 dudit code ; que, par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté du 25 septembre 2012 doit être écarté ;

7. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme alors applicable : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un courrier électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes... " ; que selon l'article R. 423-39 du même code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise :/a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ;/b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ;/c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. " ; que, d'une part, en vertu de l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme, lorsque le service instructeur a, dans le délai d'un mois courant à compter du dépôt du dossier de demande de permis de construire ou d'aménager, demandé la production de pièces manquantes, le délai d'instruction ne commence à courir qu'à compter de la réception des pièces demandées ; que d'autre part, l'illégalité d'une demande de l'administration au pétitionnaire tendant à la production d'une pièce complémentaire ne saurait avoir pour effet de rendre le pétitionnaire titulaire d'un permis de construire tacite ;

8. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le 21 mai 2012, soit dans le délai d'un mois du dépôt de la demande de permis de construire du 27 avril 2012, le préfet des Alpes-Maritimes a demandé au pétitionnaire de compléter son dossier en fournissant notamment une notice architecturale comportant des précisions sur les plantations, les accès, les abords, un document graphique faisant apparaître les accès, une attestation de conformité du projet d'assainissement non collectif, un plan de masse indiquant notamment les tracés des réseaux du point de raccordement jusqu'à la construction et l'accès sur la voie publique, et de justifier que les constructions étaient nécessaires à l'activité agricole ; qu'ainsi qu'il a été dit au point 7, le requérant ne peut utilement exciper de l'illégalité de cette demande de pièces complémentaires pour soutenir qu'un permis tacite serait né à son profit ; qu'il ressort des pièces du dossier que la relance du service instructeur du 18 juillet 2012 et l'avis défavorable du maire de Nice émis sur le projet du 25 juillet 2012 se bornent à réclamer certaines des pièces déjà listées le 21 mai 2012 et que c'est seulement le 30 août 2012 que le dossier peut être regardé comme ayant été complet ; que M. B... n'est, donc pas fondé à soutenir que le service instructeur lui aurait demandé la production de pièces complémentaires après l'expiration du délai d'un mois suivant le dépôt de sa demande ; que, par suite, aucun permis tacite n'était né le 25 septembre 2012, date à laquelle l'autorité administrative a émis le refus contesté ;

9. Considérant qu'en l'absence de naissance d'un permis tacite, le moyen selon lequel le refus de permis de construire du 25 septembre 2012 doit être regardé comme valant retrait d'un permis tacite né le 13 septembre 2012, en méconnaissance de la procédure contradictoire prévue à l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ne peut, par suite, qu'être écarté ;

10. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article NC 1-2 du règlement du plan d'occupation des sols, applicable à la demande de permis de construire déposée le 27 avril 2012, soit dans les dix-huit mois du certificat d'urbanisme tacite obtenu le 20 décembre 2010 par M. B... : " Les occupations et utilisations du sol suivantes sont admises sous conditions : -Dans le secteur NC/a - Les constructions directement liées à l'exploitation agricole, y compris l'habitation principale de l'exploitant agricole et du personnel attaché à l'exploitation " ;

11. Considérant que pour refuser l'autorisation sollicitée le maire de Nice ne s'est pas fondé sur l'absence de plan de distribution intérieure alors que le code de l'urbanisme énumère de manière limitative les pièces qui doivent être jointes au dossier de demande de permis de construire ; qu'il a refusé l'autorisation sollicitée au motif que " c'est la nature et l'importance de l'activité agricole qui définit la nécessité des constructions agricoles à envisager et leur volume " et que " le dossier ne comporte aucun élément d'information permettant d'apprécier la conformité de la construction envisagée au regard de la réglementation précitée " ; qu'en se référant aux dispositions du POS exigeant que la construction soit nécessaire à l'activité agricole, le maire doit ainsi être regardé comme s'étant fondé sur l'absence de caractère nécessaire de la construction à l'activité agricole ; que, par ailleurs, le requérant ne peut utilement invoquer l'illégalité du motif selon lequel l'exploitation ne bénéficierait pas de l'unité de référence au sens du code rural, dès lors que ce motif n'est pas celui mentionné par la décision contestée ;

12. Considérant que les dispositions précitées de l'article NC 1-2 du règlement du POS impliquent que la construction du bâtiment soit nécessaire à l'activité agricole et qu'elle soit ainsi directement liée à celle-ci au sens de ces dispositions ; que, par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'en refusant le permis de construire au motif que le dossier ne comporte pas d'élément d'information permettant d'apprécier si le projet de construction est nécessaire à l'activité agricole, le maire a méconnu ces dispositions ;

13. Considérant que la demande de permis de construire en litige porte sur la construction d'une maison individuelle d'habitation comprenant un niveau de stationnement en sous-sol et deux niveaux d'habitation, d'une surface de plancher de 168,60 m² et une piscine d'une superficie de 40 m², sur les parcelles cadastrées section AY nos 11et 113, d'une contenance de 42 290 m², occupées pour partie par une culture de framboises ; que M. B... est inscrit en qualité de chef d'exploitation à la mutualité sociale agricole depuis le 1er mars 2009 ; que s'il soutient que sa présence permanente serait nécessaire sur les lieux, compte tenu de la nature de la culture, il ressort toutefois des pièces du dossier et notamment du courrier du 18 mars 2013 de la chambre d'agriculture des Alpes-Maritimes, que la culture de la framboise nécessite peu de travail de préparation et beaucoup de main d'oeuvre pour la récolte, qui s'étale seulement sur six mois de l'année ; que la nécessité d'une surveillance accrue ne saurait non plus résulter de la circonstance que la framboise est sensible aux excès d'eau et à la sécheresse, alors qu'il ressort des pièces du dossier que l'irrigation du framboisier est indispensable seulement de juin à septembre et que tous les systèmes d'irrigation conviennent à ce type de culture ; qu'il ressort d'un document technique et économique de la chambre d'agriculture du Languedoc Roussillon d'avril 2012 que pour 1 000 m² de culture de la framboise, environ 400 heures de travail annuel sont nécessaires ; que, par ailleurs, la circonstance à la supposer établie, que la construction serait nécessaire à l'équilibre économique de l'exploitation est inopérante ; qu'afin d'éviter l'invasion de rongeurs, la chambre d'agriculture des Alpes-Maritimes préconise seulement des récoltes plus fréquentes, outre la pose de pièges et la possibilité d'utiliser des produits phyto-sanitaires ; que, par suite, à supposer même qu'une surveillance soit nécessaire pour éviter la détérioration du matériel et des cultures par les sangliers, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'activité maraîchère exercée nécessiterait la présence permanente du chef d'exploitation sur place, nonobstant les caractéristiques des modes de production des cultures biologiques ; que le maire de Nice a donc pu, à bon droit, refuser de délivrer l'autorisation sollicitée au motif qu'il n'était pas justifié que le projet serait conforme à la réglementation locale d'urbanisme ; que ce seul motif suffisait à fonder le refus de permis de construire de sorte que les moyens invoqués pour contester les autres motifs du refus sont inopérants ;

14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le requérant n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du maire de Nice du 25 septembre 2012 ;

Sur les conclusions en annulation du refus de permis de construire du 1er août 2013 :

15. Considérant, en premier lieu, qu'ainsi qu'il a été dit aux points 8 et 13, le requérant n'est fondé à soutenir ni qu'un permis tacite serait né à son profit dès le 13 septembre 2012 ni à demander l'annulation du refus de permis de construire du 25 septembre 2012 ; qu'en tout état de cause, une telle circonstance n'est pas suffisante pour priver d'objet les conclusions en annulation de la décision du 1er août 2013 qui, bien que revêtant un caractère provisoire, n'a pas disparu et constitue une décision de refus alors qu'il n'est pas démontré ni même allégué que M. B... aurait obtenu l'autorisation sollicitée ; qu'il y a donc bien lieu de statuer sur les conclusions en annulation de l'arrêté du 1er août 2013 ;

16. Considérant, en deuxième lieu, que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté, pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 5 et 6 ;

17. Considérant, en troisième lieu, qu'ainsi qu'il a été dit au point 8, M. B... n'est pas fondé à soutenir qu'il a bénéficié d'un permis de construire tacite le 13 septembre 2012 ; que par suite, les moyens selon lesquels, le refus de permis du 1er août 2013 devrait être regardé comme valant retrait d'un tel permis tacite, intervenu en méconnaissance, d'une part, de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 et, d'autre part, de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme ne peuvent qu'être écartés ;

18. Considérant, en quatrième lieu, que le refus du 1er août 2013 se fonde notamment sur un motif de sécurité en application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, le projet étant situé à plus de 200 mètres d'un poteau incendie normalisé et sa situation ne permettant pas, en l'état du projet présenté, d'assurer la défense incendie du site ; qu'il ressort en effet des pièces du dossier que le projet se situe en bordure d'un vaste espace boisé et que le 26 juillet 2013, le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) a émis un avis défavorable au projet en relevant que les besoins en eau n'étaient pas satisfaits dans le secteur ; que si le SDIS a préconisé l'aménagement d'un point d'eau artificiel de 60 mètres cubes et non mètres carrés comme mentionné par une erreur matérielle, le requérant n'est pas fondé à se prévaloir de la réalisation par le projet d'une piscine d'une contenance de 52 mètres cubes qui n'est pas suffisante ; que, par ailleurs, le requérant ne peut utilement soutenir qu'il prendra à sa charge la réalisation de la borne incendie préconisée par les services du SDIS ; que la circonstance que le projet soit desservi par le réseau public d'eau est inopérante pour l'appréciation des moyens de défense extérieure contre l'incendie ; que le requérant ne démontre donc pas que l'autorisation aurait pu être délivrée en étant assortie de prescriptions réalisables et limitées ; que le maire a pu, par suite, à bon droit refuser pour ce seul motif, tiré de l'existence d'un risque de sécurité incendie, le projet en litige ;

19. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du maire de Nice du 1er août 2013 ;

Sur les conclusions en injonction :

20. Considérant que le présent arrêt qui rejette les conclusions en annulation de M. B... n'implique aucune mesure d'exécution ; que les conclusions en injonction ne peuvent, par suite, qu'être rejetées ;

Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

21. Considérant que dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de M. B... présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nice du 3 février 2016 est annulé.

Article 2 : Les conclusions de M. B... de première instance et d'appel sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... B...et au ministre de la cohésion des territoires.

Délibéré après l'audience du 12 octobre 2017, où siégeaient :

- M. Poujade, président de chambre,

- Mme Josset, présidente assesseure,

- Mme Gougot, première conseillère.

Lu en audience publique, le 26 octobre 2017.

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N° 16MA01302