| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 12 mai 2016, 15MA01005

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Les consorts F...ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération en date du 29 novembre 2012 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint André d'Embrun a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune.

Par un jugement n° 1300607 du 29 décembre 2014, le tribunal administratif de Marseille a annulé la délibération du 29 novembre 2012.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés respectivement le 6 mars 2015, le 18 mars et le 13 avril 2016, la commune de Saint André d'Embrun représentée par MeC..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 29 décembre 2014 ;

2°) de mettre à la charge des consorts F...la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme a été notifiée aux personnes publiques associées et ne méconnaît donc pas l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ; en tout état de cause, l'absence éventuelle de notification de cette délibération aux présidents du conseil général et du conseil régional n'est pas susceptible d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise ou d'avoir privé le public d'une garantie ;

- en application des dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, le moyen tiré du défaut de notification de la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme aux personnes publiques associées ne peut être soulevé, par la voie de l'exception d'illégalité, plus de six mois après l'approbation de cette délibération ;

- le dossier soumis à enquête publique contient les avis émis par les personnes publiques associées ; qu'en tout état de cause, ce vice affectant le déroulement d'une procédure administrative n'est pas susceptible d'avoir eu une influence sur le sens de la délibération querellée comme pour avoir privé les intéressés d'une garantie ;

- que ce même vice, intervenu postérieurement au débat portant sur les orientations du plan d'aménagement et de développement durable, est susceptible de régularisation par la mise en oeuvre des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ;

- les premiers juges ont commis une erreur de droit en ne donnant pas les motifs pour lesquels ces vices ont été de nature à entacher d'illégalité l'ensemble de la délibération en litige ;

- le tribunal, qui a retenu le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme compte tenu de l'absence d'accord de la chambre d'agriculture et de la commission départementale de la nature et des sites concernant la création de la zone d'urbanisation future de Serre-Lombard, aurait dû prononcer une annulation partielle du plan local d'urbanisme, compte tenu du caractère divisible des dispositions portant sur la création de cette zone ;

Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 mars et le 14 avril 2016, les consorts F...concluent au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint André d'Embrun une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Saint André d'Embrun ait été habilité à ester en justice ;

- les moyens soulevés par la commune de Saint André d'Embrun ne sont pas fondés ;

- le classement de la parcelle ZI n° 95 en zone agricole est entachée d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation ;

- la commune a commis un détournement de pouvoir ;

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. d'Hervé, président rapporteur ;

- les conclusions de M. Salvage, rapporteur public,

- et les observations de MeG..., représentant la commune de Saint André d'Embrun et celles de MeE..., représentant les consortsF... ;

1. Considérant que par délibération en date du 29 novembre 2012 le conseil municipal de Saint André d'Embrun a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; que la commune relève appel du jugement en date du 29 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Marseille a annulé cette délibération ;

Sur la régularité du jugement :

2. Considérant qu'en estimant que la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme et de celles de l'article L. 123-10 du même code a été susceptible en l'espèce d'exercer une influence sur le sens de la décision prise et que cette circonstance avait privé le public d'une garantie, les premiers ont suffisamment motivé leur jugement sur ce point ; que, par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation du jugement doit être écarté ;

Sur le bien-fondé du jugement :

3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure (...) d'un plan local d'urbanisme (...) ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de la prise d'effet du document en cause. / Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté " ; qu'aux termes de l'article L.123-6 du code de l'urbanisme dans sa version alors en vigueur : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'aux représentants de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Lorsque la commune est limitrophe d'un schéma de cohérence territoriale sans être couverte par un autre schéma, la délibération est également notifiée à l'établissement public chargé de ce schéma en application de l'article L. 122-4. " ;

4. Considérant qu'il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la délibération du 29 mars 2006 prescrivant la révision du plan d'occupation des sols sous la forme d'un plan local d'urbanisme aurait été notifiée au président du conseil régional et au président du conseil général afin que ceux-ci puissent, le cas échéant, demander à être associés à l'élaboration de ce nouveau document d'urbanisme ; que l'obligation de procéder à une telle notification de la délibération prescrivant la révision ne constitue pas une règle de forme ou de procédure relative à cette délibération, au sens de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ; que le moyen tiré du non respect de cette obligation n'est pas dès lors au nombre de ceux qui ne peuvent être invoqués après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de la prise d'effet de la délibération prescrivant la révision du plan local d'urbanisme ;

5. Considérant toutefois que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; que l'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte ;

6. Considérant que le projet de plan local d'urbanisme portait notamment sur la création d'emplacements réservés dans la prévision de l'élargissement d'une voie départementale desservant une grande partie du territoire de la commune, qui est partie intégrante d'un site d'intérêt communautaire Natura 2000 ; qu'il ressort des pièces du dossier que le président du conseil général a émis le 11 avril 2011 un avis relatif à la création de l'emplacement réservé tel que prévu par le projet du document d'urbanisme en litige, ce qui permet d'admettre sa participation à la procédure d'élaboration ; qu'en revanche, compte tenu des compétences du président du conseil régional notamment en matière d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement, l'omission de sa consultation en méconnaissance de l'article L.123-6 du code de l'urbanisme a été susceptible d'exercer une influence sur le contenu du plan local d'urbanisme adopté, au regard en l'espèce de sa portée et de ses enjeux et donc sur le sens de la décision prise au terme de la procédure de son élaboration ;

7. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme dans sa version alors en vigueur : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le maire. Le dossier soumis à l'enquête publique comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-19 du même code dans sa version alors en vigueur : " Le dossier est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-1 et des avis émis par les collectivités ou organismes associés ou consultés (...) " ; qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que les avis expressément émis par des personnes publiques consultées doivent, pour assurer une complète information du public, être versés au dossier soumis à enquête publique ;

8. Considérant que s'il ressort des pièces du dossier que les avis des services de l'Etat et de l'autorité environnementale émis concomitamment le 11 mai 2011 ont été joints au dossier d'enquête publique, il n'en est pas de même des avis rendus par d'autres personnes publiques associées, en particulier, celui, défavorable de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (DDASS) des Hautes-Alpes en date du 14 mai 2009, ceux de la chambre d'agriculture des Hautes-Alpes, successivement réservé du 26 mai 2009 puis défavorable du 13 mai 2011, ainsi que celui de la commission départementale de la nature et de la protection des sites en date du 28 mars 2011 ; que, par suite, la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme en litige a méconnu les dispositions précitées de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme ;

9. Considérant cependant que les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette enquête que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative ;

10. Considérant que s'il peut être considéré qu'en l'espèce l'avis émis le 11 mai 2011 par la sous-préfète des Hautes-Alpes intègre celui émis précédemment par les services de la DDASS, placés sous l'autorité du représentant de l'Etat, toutefois, et même si cet avis a repris dans sa formulation un certain nombre d'observations relatives à l'impact du parti d'urbanisme retenu par les auteurs du plan sur les terres agricoles de la commune, ces observations ne peuvent être regardées comme se substituant ou intégrant celles émanant de la chambre d'agriculture et de la commission départementale de la nature et de la protection des sites ; que, par suite, cette irrégularité a été de nature à nuire à l'information complète de la population et en l'espèce à exercer une influence sur le sens de la décision prise ;

11. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L.145-3 du code de l'urbanisme concernant les zones de montagne dans sa version alors applicable : " I.-Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s'apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l'exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition. (...) II.-Les documents et décisions relatifs à l'occupation des sols comportent les dispositions propres à préserver les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard. III.-Sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l'urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants. (...) Les dispositions du premier alinéa ne s'appliquent pas dans les cas suivants : (...)a) Lorsque le schéma de cohérence territoriale ou le plan local d'urbanisme comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, qu'une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel prévus aux I et II ainsi qu'avec la protection contre les risques naturels ; l'étude est soumise, avant l'arrêt du projet de schéma ou de plan, à la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites dont l'avis est joint au dossier de l'enquête publique ; le plan local d'urbanisme ou la carte communale délimite alors les zones à urbaniser dans le respect des conclusions de cette étude ; b) En l'absence d'une telle étude, le plan local d'urbanisme ou la carte communale peut délimiter des hameaux et des groupes d'habitations nouveaux intégrés à l'environnement ou, à titre exceptionnel et après accord de la chambre d'agriculture et de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites, des zones d'urbanisation future de taille et de capacité d'accueil limitées, si le respect des dispositions prévues aux I et II ou la protection contre les risques naturels imposent une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante (...) " ;

12. Considérant que la commune ne conteste pas sérieusement, que dans le cadre de la création de la zone d'urbanisation future de Serre Lombard, elle n'a recueilli ni l'accord de la chambre d'agriculture conformément au b) du III de l'article L.145-3 précité, ni respecté l'ensemble des réserves émises par la commission départementale de la nature, des paysages et des sites du 28 janvier 2011, qui subordonnait son accord à la modification des orientations d'aménagement et du règlement de la zone AU après réalisation d'une étude paysagère et de composition urbaine ; qu'ainsi, c'est à bon droit que le tribunal a retenu le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L.145-3 ;

Sur l'application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme :

13. Considérant qu' aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes / (...) : 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour (...) les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations " ;

14. Considérant que si la méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme mentionnée au point 10 constitue une irrégularité qui, survenue postérieurement au débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durable (PADD), serait susceptible de régularisation à l'occasion d' une nouvelle enquête publique respectant l'obligation de joindre au dossier d'enquête les avis émis par les collectivités ou organismes associés ou consultés tel qu'imposé par cet article, la méconnaissance des dispositions de l'article L.123-6 du code de l'urbanisme mentionnée ci-dessus au point 6, qui entache d'illégalité la procédure d'élaboration de la délibération contestée, est intervenue quant à elle avant même la tenue du débat sur le PADD ; qu'elle n'est donc pas susceptible de faire l'objet d' une régularisation selon la procédure mentionnée au point 9 ;

15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il ait lieu de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée en défense par les consortsF..., que la commune de Saint André d'Embrun n'est pas fondée à se plaindre de ce que par le jugement attaqué le tribunal administratif de Marseille a annulé la délibération en date du 29 novembre 2012 par laquelle son conseil municipal a approuvé son plan local d'urbanisme ;

Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

16. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ;

17. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les consortsF..., qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, verse une quelconque somme à la commune de Saint André d'Embrun ; qu'il y a lieu, en revanche, en application de ces mêmes dispositions, de mettre dans les circonstances de l'espèce à la charge de la commune de Saint André d'Embrun, le versement de la somme globale de 2 000 euros aux consorts F...;

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Saint André d'Embrun est rejetée.

Article 2 : La commune de Saint André d'Embrun versera à M. A...F..., M. H...F..., M. D...F...et M. B...F...la somme globale de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint André d'Embrun, M. A...F..., M. H...F..., M. D...F...et M. B...F....

Délibéré après l'audience du 21 avril 2016, où siégeaient :

- M. d'Hervé, président rapporteur,

- Mme Josset, présidente assesseure,

- M. Gonneau, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 12 mai 2016.

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N° 15MA01005