France, Cour administrative d'appel de Lyon, 1ère chambre, 13 avril 2021, 19LY00461

Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures

Par une première demande, M. I... B... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 28 novembre 2016 par lequel le maire de Limonest ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par M. D... en vue de la réalisation d'une piscine hors sol ossature bois.

Par un jugement n° 1703868 du 29 novembre 2018, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande.

Par une seconde demande, M. I... B... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Limonest a refusé de retirer son arrêté du 24 avril 2018 portant non-opposition à la déclaration préalable de travaux déposée par M. D... en vue de l'installation d'un portail et d'une clôture.

Par un jugement n° 1900437 du 12 mars 2020, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

I) Par une requête enregistrée le 5 février 2019, sous le n° 19LY00461, et un mémoire complémentaire enregistré le 29 janvier 2021, qui n'a pas été communiqué, M. I... B..., représenté par Me G..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 29 novembre 2018 ;

2°) d'annuler cet arrêté du 28 novembre 2016 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Limonest et de M. D... la somme de 3 000 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement est irrégulier, les premiers juges ayant méconnu leur office en se bornant à constater l'absence de preuve matérielle des faits qu'il avançait sans procéder à des mesures d'instruction complémentaires ;

- le plan de masse fournit une description insincère du projet et de l'état du terrain, de sorte que le permis méconnaît l'article R. 431-6 du code de l'urbanisme ;

- le maire était tenu de s'opposer à la déclaration préalable, qui ne demandait pas la régularisation des travaux de remblaiement antérieurs entrepris sans autorisation ;

- les travaux de remblaiement méconnaissent l'article 2 N du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) ;

- les travaux de remblaiement méconnaissent l'article 11 N du règlement du PLU.

Par un mémoire enregistré le 30 juillet 2020, M. C... D..., représenté par Me F..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les vices éventuels qui ont pu affecter l'arrêté du 28 novembre 2016 ont été régularisés par le permis de construire délivré le 18 novembre 2019, que le requérant doit contester dans cette instance en vertu de l'article L. 600-5-2 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire enregistré le 4 janvier 2021, la commune de Limonest, représentée par la SCP Carnot Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête d'appel est irrecevable, en l'absence de notification régulière du recours, comme l'imposent les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- la demande de première instance était irrecevable en l'absence de notification régulière du recours, comme l'imposent les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- la demande de première instance était tardive ;

- les vices ayant pu affecter l'arrêté en litige ont été régularisés par le permis de construire de régularisation délivré le 18 novembre 2019 ;

- aucun des moyens de la requête d'appel n'est fondé.

La clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 29 janvier 2021 par une ordonnance du 5 janvier 2021.

II) Par une requête enregistrée le 6 mai 2020, sous le n° 20LY01412, et un mémoire complémentaire enregistré le 8 juin 2020, M. I... B..., représenté par Me G..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 12 mars 2020 ;

2°) d'annuler cette décision implicite du maire de Limonest de refus de retrait de l'arrêté du 24 avril 2018 ;

3°) à titre subsidiaire d'annuler l'arrêté du 24 avril 2018 ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Limonest la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement est irrégulier, les premiers juges ayant dénaturé les faits en estimant que M. D... n'avait pas procédé à des travaux de remblaiement non autorisés en 2015 ;

- le maire était tenu de s'opposer à la déclaration préalable, qui ne demandait pas la régularisation des travaux de remblaiement antérieurs entrepris sans autorisation, ainsi que des travaux irrégulièrement menés sur la couverture de la maison, la terrasse en béton et la piscine ;

- les indications du dossier de déclaration sur la hauteur du muret sont erronées ;

- le dossier de déclaration est incomplet, en ce qu'il ne fait pas état des travaux antérieurs irréguliers, dont la régularisation n'est pas sollicitée ;

- l'arrêté du 24 avril 2018 a été délivré en méconnaissance de l'article 11.5 du règlement du plan local d'urbanisme ;

- dans ces conditions, l'arrêté du 24 avril 2018 a été obtenu par fraude et le maire de Limonest devait le retirer ; au demeurant, les délais de recours contre cet arrêt n'ont pas couru, le pétitionnaire ne justifiant pas d'un affichage régulier et les conditions d'affichage ayant été de nature à l'induire en erreur ; il est ainsi fondé, à titre subsidiaire, à demander l'annulation de l'arrêté du 24 avril 2018.

Il soutient que les travaux autorisés par l'arrêté du 24 avril 2018 ont été régularisés par le permis de construire délivré le 18 novembre 2019, qu'il appartient à M. B... de contester dans la présente instance en application de l'article L. 600-5-2 du code de l'urbanisme.

La clôture de l'instruction a été fixée au 4 janvier 2021 par une ordonnance du 3 décembre 2020.

Par courrier en date du 5 mars 2021, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour était susceptible de soulever d'office le moyen tiré de l'irrecevabilité des conclusions subsidiaires tendant à l'annulation de l'arrêté du 24 avril 2018, qui constituent des conclusions nouvelles en appel.

M. B... a présenté ses observations en réponse au moyen, par un mémoire enregistré le 11 mars 2021.

III) Par une requête enregistrée le 6 mai 2020 au greffe du tribunal administratif de Lyon, et un mémoire complémentaire enregistré le 4 janvier 2021, qui n'a pas été communiqué, M. I... B..., représenté par Me G..., demande :

1°) d'annuler l'arrêté du 18 novembre 2019 par lequel le maire de Limonest a délivré à M. C... D... un permis de construire régularisant un ensemble de travaux d'aménagement des espaces extérieurs de sa propriété ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Limonest la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le dossier de demande fait une présentation insincère de la terrasse en bois entourant la piscine, des travaux de remblaiement effectués sans autorisation en 2015, dont le requérant n'a au demeurant pas sollicité la régularisation, du grillage et du muret en bordure de propriété ;

- les cotes figurant dans le dossier de demande sont erronées, s'agissant des dimensions de la terrasse et de la piscine que le permis entend régulariser, ainsi que du terrain naturel ;

- le dossier de demande ne précise pas que la toiture et la terrasse en béton ont été modifiées sans autorisation ;

- le maire était tenu de refuser de délivrer le permis de construire, qui ne demandait pas la régularisation de l'ensemble des travaux antérieurs entrepris sans autorisation ;

- le permis méconnaît les dispositions de l'article 1.2.g N2 du règlement du PLU, les remblaiements n'étant pas nécessaires et liés aux travaux ;

- le permis méconnaît les dispositions de l'article 1.2.h N2 du règlement du PLU ;

- le permis méconnaît l'article 2 N2 du règlement du PLU ;

- le permis méconnaît l'article 4.6 N2 du règlement du PLU.

Par ordonnance n° 2003049 du 9 octobre 2020, prise sur le fondement de l'article R. 351-3 du code de justice administrative, la présidente du tribunal administratif de Lyon a transmis à la cour ce dossier.

Par un mémoire enregistré le 25 novembre 2020, M. C... D..., représenté par Me F..., conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire à ce qu'il soit fait application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la demande est irrecevable, M. B... ne justifiant pas d'un intérêt à contester le permis de construire ;

- aucun des moyens de la requête d'appel n'est fondé.

Par un mémoire enregistré le 26 novembre 2020, la commune de Limonest, représentée par la SCP Carnot Avocats, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire à ce qu'il soit fait application de l'article L. 600-5 ou de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la demande est irrecevable, le requérant ne justifiant pas d'un titre de propriété, en méconnaissance de l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme ;

- aucun des moyens de la requête d'appel n'est fondé.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Thierry Besse, président-assesseur,

- les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public,

- les observations de Me G... pour M. B..., celles de Me A... pour la commune de Limonest, ainsi que celles de Me F... pour M. D... ;

Et après avoir pris connaissance de la note en délibéré présentée, dans le dossier 20LY02925, pour M. D..., enregistrée le 24 mars 2021, de la note en délibéré présentée dans les dossiers 19LY00461 et 20LY02925 pour M. B..., enregistrée le 24 mars 2021.

Considérant ce qui suit :

1. Le 26 avril 2010, M. D... s'est vu délivrer un permis de construire en vue de la transformation en maison d'habitation d'un ancien entrepôt sur la parcelle cadastrée D n° 831, située chemin de Saint-André à Limonest. Le 2 novembre 2016, il a déposé une déclaration préalable en vue d'édifier une piscine hors-sol, ossature bois. Par arrêté du 28 novembre 2016, le maire de Limonest ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable. Le 26 mars 2018, M. D... a déposé une déclaration préalable de travaux en vue de la pose d'un portail et d'une clôture sur la partie sud de son terrain. Par arrêté du 24 avril 2018, le maire de Limonest ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable. Par courrier du 21 septembre 2018, M. B... a demandé au maire de Limonest de retirer cet arrêté en raison de la fraude dont il est entaché.

2. Par jugement du 29 novembre 2018, le tribunal administratif de Lyon a rejeté la demande de M. B... tendant à l'annulation de l'arrêté du 28 novembre 2016. Par jugement du 12 mars 2020, le même tribunal a rejeté la demande de M. B... tendant à l'annulation de la décision refusant de retirer l'arrêté du 24 avril 2018. M. B... relève appel de ces deux jugements.

3. Par ailleurs, et après que les services de la commune ont constaté l'existence de travaux réalisés sans autorisation, M. D... a déposé une demande de permis de construire visant à régulariser les travaux de construction de la piscine, déjà autorisés, ainsi que la création d'une terrasse en bois autour de cette piscine, la mise en place d'une clôture, la mise en place de graviers pour le stationnement des véhicules, l'extension de la terrasse existante, la mise en place d'un spa démontable, l'ajout de plantations ainsi que l'ajout de châssis de toiture. Le 18 novembre 2019, le maire de Limonest a délivré un permis de construire tendant à régulariser l'ensemble de ces travaux et aménagements. M. B... a saisi le tribunal administratif de Lyon d'une demande tendant à l'annulation de cet arrêté du 18 novembre 2019, demande que la présidente du tribunal a renvoyée à la cour.

4. Les trois requêtes, qui concernent des autorisations délivrées en vue d'autoriser ou de régulariser en partie les mêmes travaux, ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur la requête n° 19LY00461 :

En ce qui concerne la régularité du jugement :

5. Pour estimer que M. D... n'avait pas procédé, avant le dépôt de sa demande, à des travaux de remblais non autorisés, les premiers juges se sont fondés sur les pièces produites par les parties au dossier, dont il ne ressortait aucune contradiction. Il ne ressort dès lors pas des pièces du dossier qu'ils auraient méconnu leur office en ne procédant pas à un supplément d'instruction, que n'avait d'ailleurs pas sollicité le requérant. Pour le surplus, la contestation de l'appréciation portée par les premiers juges relève de la critique du bien-fondé du jugement et non de sa régularité.

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 28 novembre 2016 :

S'agissant du moyen tiré de ce que M. D... devait demander la régularisation des travaux de terrassement entrepris sans autorisation :

6. Aux termes d'une part de l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : / (...) f) A moins qu'ils ne soient nécessaires à l'exécution d'un permis de construire, les affouillements et exhaussements du sol dont la hauteur, s'il s'agit d'un exhaussement, ou la profondeur dans le cas d'un affouillement, excède deux mètres et qui portent sur une superficie supérieure ou égale à cent mètres carrés ; (...) ".

7. Aux termes d'autre part de l'article L. 421-8 du code de l'urbanisme : " A l'exception des constructions mentionnées aux b et e de l'article L. 421-5, les constructions, aménagements, installations et travaux dispensés de toute formalité au titre du présent code doivent être conformes aux dispositions mentionnées à l'article L. 421-6. " L'article 2 N du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de la métropole de Lyon dispose : " 2.1 Règle générale / Sont limitativement admises sous conditions les occupations et utilisations du sol suivantes : / • Dans le secteur N1 : / (...) 2.1.5 Les affouillements, exhaussements du sol liés aux constructions, travaux ou ouvrages autorisés dès lors qu'ils sont intégrés au paysage. / (...) / • Dans le secteur N2 : / 2.1.8 Les constructions travaux, ouvrages ou installations admis dans le secteur N1. ".

8. Il ressort clairement des pièces du dossier, notamment du constat d'huissier établi en juin 2015 à la demande de M. B... et de la comparaison des plans et documents graphiques produits par M. D... en 2010 à l'appui de sa demande de permis de construire, et des plans et documents graphiques qu'il a produits à l'appui de ses demandes ultérieures, que ce dernier a fait réaliser en 2015 des travaux de remblaiement de son terrain en pente, sans que le terrain ait été entièrement remis en état comme le soutiennent les défendeurs. Ces travaux n'étaient liés alors à aucune construction et étaient ainsi non conformes aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme. Il ressort des mêmes documents, et notamment du constat d'huissier de 2015 que ces travaux de remblaiement ont conduit à un exhaussement d'environ 1,5 mètre du terrain, comme le soutient d'ailleurs M. B.... Dans ces conditions, les travaux en 2015, quand bien même ils étaient interdits et auraient pu donner lieu au constat d'une infraction en vertu des dispositions des articles L. 480-1 et suivants du code de l'urbanisme, n'étaient soumis à aucune autorisation.

9. Lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle est tenue de la rejeter et d'inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments qui doivent être soumis à son autorisation.

10. Les travaux d'exhaussement réalisés en 2015 étant dispensés d'autorisation, M. D... ne pouvait être tenu de présenter une demande en vue de les régulariser, sans qu'y fasse obstacle leur caractère illégal. Ainsi, la déclaration préalable de travaux, quand bien même elle portait sur une piscine s'appuyant sur ces terrassements, n'avait pas à solliciter la régularisation de ces travaux antérieurs.

S'agissant des autres moyens :

11. En premier lieu, aux termes de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / (...) b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; / c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; (...) ".

12. La déclaration préalable de travaux portant sur la seule construction de la piscine, le dossier joint à la déclaration préalable n'avait pas à faire état du terrain naturel avant terrassement, dont M. D... n'avait pas à solliciter la régularisation, ainsi qu'il a été dit au point 10. Par ailleurs, le dossier comprend une photographie et un photomontage donnant une représentation de l'insertion de la piscine dans le jardin, un plan de masse indiquant sa localisation et un plan de coupe. Si le dossier ne fait pas apparaître les légers remblais que nécessite son installation sur le terrain, indépendamment des travaux antérieurs sur lesquels ne porte pas l'autorisation, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette insuffisance ait pu être de nature à induire en erreur le service instructeur, compte tenu des documents graphiques faisant état de la faible pente du terrain avant travaux. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du dossier de demande doit être écarté.

13. En deuxième lieu, les terrassements, d'importance limitée, nécessaires à l'implantation de la piscine, indépendamment de ceux réalisés en 2015 sur lesquels ne portait pas la déclaration, sont liés à la construction. Par suite, ils ne méconnaissent pas les dispositions de l'article 2 N du règlement du PLU cité au point 7.

14. Enfin, aux termes de l'article 11 N du règlement du PLU : " (...) 11.5 Les mouvements de terrain (déblais - remblais) / Les mouvements de terrain (déblais, remblais) nécessaires à l'implantation de la construction doivent être limités aux stricts besoins techniques et ne pas conduire à une émergence de la construction dans le paysage. Toutefois, des mouvements de terrain plus importants peuvent être admis dès lors qu'ils ont pour objet une meilleure insertion de la construction dans le site. (...) ".

15. Alors que M. B... ne peut utilement faire état des remblais réalisés en 2015, ainsi qu'il a été dit, il ressort des pièces du dossier que les mouvements de terrain nécessaires à l'implantation de la piscine sont limités aux stricts besoins techniques et ne conduisent pas en eux-mêmes à une émergence de la construction dans le paysage. Par ailleurs et dans ces conditions, M. B... ne peut soutenir, à l'appui de son moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point précédent, que la piscine hors sol émerge dans le paysage. Par suite, l'arrêté ne méconnaît pas l'article 11 N du règlement du PLU.

16. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande.

En ce qui concerne les frais d'instance :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 font obstacle à ce que la commune de Limonest et M. D..., qui ne sont pas parties perdantes, versent à M. B... la somme qu'il demande au titre des frais non compris dans les dépens qu'il a exposés. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Limonest et M. D... au titre des mêmes dispositions.

Sur la requête n° 20LY01412 :

En ce qui concerne la régularité du jugement :

18. Pour estimer que M. D... n'avait pas procédé, avant le dépôt de sa demande, à des travaux de remblais non autorisés, les premiers juges se sont fondés sur les pièces produites par les parties au dossier. La contestation de l'appréciation portée par les premiers juges relève de la critique du bien-fondé du jugement et non de sa régularité.

En ce qui concerne la légalité de la décision implicite du maire de Limonest :

19. D'une part, un permis de construire ne peut faire l'objet d'un retrait, une fois devenu définitif, qu'au vu d'éléments, dont l'administration a connaissance postérieurement à la délivrance du permis, établissant l'existence d'une fraude à la date où il a été délivré. La caractérisation de la fraude résulte de ce que le pétitionnaire a procédé de manière intentionnelle à des manoeuvres dans le but de tromper l'administration sur la réalité du projet dans le but d'échapper à l'application d'une règle d'urbanisme.

20. D'autre part, lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient, ainsi qu'il a été dit au point 9, au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. Toutefois, une telle exigence ne trouve pas à s'appliquer dans le cas où les travaux effectués sans autorisation concernent d'autres éléments bâtis sur le terrain d'assiette du projet si le permis demandé ne porte pas sur ces éléments distincts du projet, sauf si ces derniers forment avec la construction faisant l'objet de la demande d'extension, en raison de liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique.

21. M. B... fait valoir que la déclaration préalable de travaux aurait dû porter également sur les travaux de remblaiement du terrain et de surélévation du muret entrepris sans autorisation en 2015, les travaux irrégulièrement menés sur la couverture de la maison, et la terrasse en béton, en méconnaissance du permis de construire délivré le 26 avril 2010 et les travaux de construction de la piscine, dont l'emplacement diffère de celui autorisé par arrêté de non-opposition à déclaration préalable du 28 novembre 2016.

22. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le portail et la clôture ne présentent pas de lien physique ou fonctionnel avec la maison et sa terrasse autorisées en 2010, et la piscine autorisée en 2016. Dans ces conditions, M. D... pouvait déposer une déclaration préalable de travaux sur le portail et la clôture sans solliciter la régularisation de ces éléments distincts, alors au demeurant que la conformité de ces travaux aux autorisations d'urbanisme n'avait pas été remise en cause par la commune à la suite du dépôt des attestations d'achèvement des travaux. Pour les mêmes motifs, le dossier de déclaration préalable de travaux ne pouvait être regardé comme incomplet du fait qu'il ne faisait pas état de ces travaux.

23. En deuxième lieu, et pour les motifs exposés au point 10, M. D... n'était pas tenu de demander la régularisation des travaux de terrassement effectués en 2015. Pour les mêmes motifs, le dossier de déclaration préalable de travaux ne peut être regardé comme incomplet du fait qu'il n'en fait pas état.

24. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment du constat d'huissier établi en juin 2015 à la demande de M. B... et de la comparaison des plans et documents graphiques produits par M. D... en 2010 à l'appui de sa demande de permis de construire, et des plans et documents graphiques qu'il a produits à l'appui de ses demandes ultérieures, que ce dernier a fait réaliser en 2015 des travaux de surélévation du mur de clôture situé sur la limite sud de sa propriété, afin de soutenir les exhaussements de terrain, sans que le muret n'ait été entièrement remis en état. Dans ces conditions, et alors que la clôture sur laquelle porte le projet repose sur ce muret, M. D... aurait dû en solliciter la régularisation.

25. Toutefois, si M. B... fait valoir qu'en vertu des dispositions de l'article 11.5 du règlement de la zone N2 du plan local d'urbanisme de la métropole de Lyon " les mouvements de terrain (déblais, remblais) nécessaires à l'implantation de la construction doivent être limités aux stricts besoins techniques et ne pas conduire à une émergence de la construction dans le paysage ", ces dispositions, qui concernent les remblais, n'étaient pas de nature à faire obstacle à la régularisation de l'ensemble du mur de clôture, lequel ne conduit pas, au demeurant, à une émergence de la construction dans le paysage. Dans ces conditions, et alors que M. B... n'identifie aucune disposition qui aurait pu faire obstacle à la régularisation des travaux de construction du muret, l'insuffisance sur ce point de la demande ne peut être regardée comme constitutive de manoeuvres intentionnelles ayant eu pour but de tromper l'administration en vue de l'obtention de l'autorisation sollicitée. Par suite, le maire de Limonest ne pouvait, pour ce motif, procéder au retrait de l'arrêté du 24 avril 2018.

En ce qui concerne les conclusions subsidiaires de M. B... :

26. M. B..., qui n'avait sollicité en première instance que l'annulation de la décision implicite rejetant sa demande de retrait pour fraude de l'arrêté du 24 avril 2018, ainsi qu'il ressort suffisamment de ses écritures, soutient en appel que, contrairement à ce qu'il avait lui-même indiqué, les délais de recours contre cet acte n'avaient pas expiré. Toutefois, ses conclusions dirigées contre le prétendu rejet du recours gracieux qu'il aurait formé contre cet acte sont nouvelles en appel et par suite irrecevables.

27. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande.

En ce qui concerne les frais d'instance :

28. Les dispositions de l'article L. 761-1 font obstacle à ce que la commune de Limonest, qui n'est pas partie perdante, verse à M. B... la somme qu'il demande au titre des frais non compris dans les dépens qu'il a exposés. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par M. D... au titre des mêmes dispositions.

Sur la requête n° 20LY02925 :

En ce qui concerne la recevabilité de la demande :

29. En premier lieu, aux termes de l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme : " Les requêtes dirigées contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code doivent, à peine d'irrecevabilité, être accompagnées du titre de propriété, de la promesse de vente, du bail, du contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation, du contrat de bail, ou de tout autre acte de nature à établir le caractère régulier de l'occupation ou de la détention de son bien par le requérant. "

30. En produisant une attestation notariée de propriété du 28 juin 1994, ainsi qu'un extrait de l'acte de donation du même jour et un avis de taxe foncière, M. B... justifie de sa qualité de propriétaire du bien qu'il occupe.

31. En second lieu, aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation. "

32. M. B... est propriétaire de la parcelle voisine du terrain d'assiette du projet. Il ressort des pièces du dossier que son terrain est bordé par le mur et la clôture que le permis autorise et n'est distant que de quelques mètres de la piscine et de la terrasse en bois qu'il tend à régulariser, lesquels sont situés en surplomb de sa propriété. En faisant état de l'existence d'un préjudice de vue, M. B... justifie ainsi de son intérêt pour agir.

En ce qui concerne la légalité du permis de construire :

S'agissant du moyen tiré de ce que M. D... devait demander la régularisation des travaux entrepris sans autorisation :

33. En premier lieu, et pour les motifs exposés au point 10, M. D... n'avait pas à présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant également sur la régularisation des travaux d'exhaussement du terrain réalisés en 2015.

34. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 462-2 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3 peut, dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, procéder ou faire procéder à un récolement des travaux et, lorsque ceux-ci ne sont pas conformes au permis délivré ou à la déclaration préalable, mettre en demeure le maître de l'ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité. Un décret en Conseil d'Etat fixe les cas où le récolement est obligatoire. / Passé ce délai, l'autorité compétente ne peut plus contester la conformité des travaux ". Aux termes de l'article R. 462-6 du même code : " A compter de la date de réception en mairie de la déclaration d'achèvement, l'autorité compétente dispose d'un délai de trois mois pour contester la conformité des travaux au permis ou à la déclaration. / Le délai de trois mois prévu à l'alinéa précédent est porté à cinq mois lorsqu'un récolement des travaux est obligatoire en application de l'article R. 462-7 ". Il résulte de ces dispositions que lorsque le bénéficiaire d'un permis ou d'une décision de non-opposition à déclaration préalable a adressé au maire une déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux réalisés en vertu de cette autorisation, l'autorité compétente ne peut plus en contester la conformité au permis ou à la déclaration si elle ne l'a pas fait dans le délai, suivant les cas, de trois ou de cinq mois ni, dès lors, sauf le cas de fraude, exiger du propriétaire qui envisage de faire de nouveaux travaux sur la construction qu'il présente une demande de permis ou dépose une déclaration portant également sur des éléments de la construction existante, au motif que celle-ci aurait été édifiée sans respecter le permis de construire précédemment obtenu ou la déclaration préalable précédemment déposée.

35. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration déposée par M. D... attestant de l'achèvement des travaux autorisés par le permis de construire délivré le 26 avril 2010, a été reçue en mairie de Limonest le 21 décembre 2012. Dans ces conditions, le maire de la commune ne pouvait plus contester la conformité des travaux au permis au-delà du délai qui lui est imparti par les dispositions précitées. Dès lors, le maire de Limonest ne pouvait refuser de délivrer le permis de construire sollicité au motif que la demande n'aurait pas porté sur la régularisation des travaux portant sur la toiture et la terrasse en béton, qui n'ont pas été effectués conformément à ce permis. Par suite, M. B... ne peut plus contester pour ce motif l'arrêté du 18 novembre 2019 attaqué.

36. En troisième lieu, il ressort en revanche des pièces du dossier, et notamment de la comparaison des plans produits à l'appui de la demande et des documents photographiques produits par le requérant que la demande de permis de construire n'a porté que sur une partie de la terrasse en bois construite par M. B... sans autorisation, que la demande tend à régulariser. Par suite, la demande de permis ne portant pas sur l'ensemble des éléments de construction non autorisés et effectivement réalisés, le maire de Limonest était tenu de la rejeter.

37. Enfin, si M. B... fait valoir que la clôture posée par M. D... à la suite de l'autorisation qui lui a été délivrée en 2018 ne comportait pas d'espace entre le muret et les panneaux en treillis, contrairement aux plans joints à la demande de permis de construire, une éventuelle non-conformité dans l'exécution de ces travaux reste sans incidence sur la légalité du permis de construire, qui n'a d'autre objet que d'autoriser la construction d'immeubles conformes aux plans et indications fournies par le pétitionnaire.

S'agissant de l'insuffisance du dossier de demande :

38. Aux termes de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend une notice précisant : 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : a) L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; b) L'implantation, l'organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; c) Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain ; (...) ". Aux termes de l'article R. 431-9 du même code : " Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées et, le cas échéant, les constructions existantes dont le maintien est prévu. " Enfin, l'article R. 431-10 de ce code dispose : " Le projet architectural comprend également : (...) b) Un plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ; ".

39. La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

40. Pour les motifs exposés aux points 34 et 36, le dossier de demande n'a pas à faire état des travaux d'exhaussement, de modification de la toiture et de la terrasse en béton effectués sans autorisation ou en méconnaissance des autorisations délivrées, dès lors qu'elle ne tend pas à les régulariser.

41. Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'il a été dit au point 36, que la demande de permis de construire ne fait apparaître qu'une partie de la terrasse en bois existante qu'elle tend à régulariser. S'il ne ressort par ailleurs pas suffisamment des pièces du dossier que les cotes figurant sur ces plans sont erronées, les omissions et inexactitudes sur ce point de la demande, qui ont tendu à minorer la superficie de cette terrasse, ont été de nature à induire en erreur le service instructeur et à fausser l'appréciation sur la conformité du projet au règlement du plan local d'urbanisme.

S'agissant du respect du règlement du plan local d'urbanisme :

42. En premier lieu, aux termes de l'article 1.2 du règlement de la zone N2 du plan local d'urbanisme (PLU) de la métropole de Lyon adopté le 13 mai 2019 : " Sont admis les constructions, usages des sols et natures d'activités soumis à conditions ci-après, dès lors qu'ils s'insèrent harmonieusement dans leur environnement et ne pas compromettre (sic) le caractère naturel et forestier de la zone. / 1.2.1 Dans toute la zone N2 : (...) g. Les affouillements ou exhaussements des sols, dès lors qu'ils sont liés et nécessaires : - à des travaux de construction ou occupations et utilisations du sol admises par le règlement (...) ".

43. Il ressort des pièces du dossier que les terrassements, d'importance limitée, nécessaires à l'implantation de la piscine et de la terrasse en bois, indépendamment de ceux réalisés en 2015 sur lesquels ne portait pas la demande de permis de construire, sont liés à la construction. Par suite, ils ne méconnaissent pas les dispositions du g. de l'article 1.2 du règlement de la zone N2.

44. En deuxième lieu, et en vertu du h) du même article 1.2 du règlement de la zone N2, sont seules autorisées pour les constructions à destination d'habitation existantes à la date d'approbation du PLU, " - l'extension des constructions dont l'emprise au sol est au plus égale à 20% de celle de la construction ou partie de construction existante à destination d'habitation à la date d'approbation du PLU-H ; - la construction d'annexes, à condition que leur emprise au sol cumulée est au plus égale à 30 m2. " Selon les dispositions communes à l'ensemble des zones de ce plan, l'extension d'une construction existante " consiste en un agrandissement de la construction existante présentant des dimensions inférieures à celle-ci. L'extension peut être horizontale ou verticale (par surélévation, excavation ou agrandissement) et doit présenter un lien physique ou fonctionnel avec la construction existante. " En vertu de ces mêmes dispositions, " une annexe est une construction secondaire, de dimensions réduites et inférieures à la construction principale, qui apporte un complément aux fonctionnalités de la construction principale. Il peut s'agir, par exemple, (...) de piscines. Elle est implantée selon un éloignement restreint entre les deux constructions afin de marquer un lien d'usage. Elle n'est pas accolée à la construction principale avec qui elle entretient un lien fonctionnel, sans accès direct depuis cette dernière. " Enfin, il ressort de ces mêmes dispositions générales que sont exclues du calcul de l'emprise au sol les " parties de construction dont la hauteur est au plus de 0,6 m par rapport au terrain naturel ".

45. Sous réserve de dispositions contraires du document d'urbanisme applicable, une piscine découverte peut être regardée, eu égard à sa destination, comme une extension d'une construction d'habitation existante si elle est située à proximité immédiate de celle-ci et forme avec elle un même ensemble architectural.

46. Il ressort des pièces du dossier que la piscine hors sol construite par M. D... est distante de plus de neuf mètres de la maison d'habitation et est située en contrebas de celle-ci, dont elle est accessible par des escaliers. Dans ces conditions, cette piscine ne présente pas de lien fonctionnel avec la maison, dont elle ne constitue pas une extension horizontale, et ne forme pas avec celle-ci un ensemble architectural. Elle doit ainsi être regardée, de même que la terrasse en bois l'entourant, comme une annexe de la construction. Il ressort des pièces du dossier que la superficie du seul bassin de la piscine est supérieure à 26,5 m2, non compris la structure qui l'entoure et la maintient. Dans ces conditions, et alors au surplus que l'emprise de la terrasse doit être mesurée, selon le règlement du PLU, en tenant compte des parties de construction dépassant de 60 centimètres le terrain naturel, et non le terrain fini, comme l'allèguent les défendeurs, la majeure partie de la terrasse en bois excède la superficie autorisée par les dispositions du règlement du PLU, qui limitent à un total de 30 m2 cumulé la superficie des annexes. Par suite, le permis de construire méconnaît les dispositions du h) de l'article 1.2 du règlement du PLU.

47. En troisième lieu, en vertu des articles 2.2.1 et 2.3.1 du règlement de la zone N2, relatifs à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives et aux autres constructions situées sur le même terrain, " le choix d'implantation des constructions s'effectue en prenant en compte la topographie du terrain et du paysage environnant, et en poursuivant un objectif de limitation de leur impact visuel sur le paysage. " Par ailleurs, aux termes de l'article 2.4.1 du même règlement : " La localisation de l'emprise au sol prend en compte la topographie du terrain et son caractère arboré, ainsi que le paysage environnant, en cherchant à limiter l'impact visuel des constructions sur le paysage, à préserver les caractéristiques du site dans lesquelles elles s'insèrent (...). "

48. Si la piscine et la terrasse en bois projetées émergent du terrain, comme le fait valoir M. B..., cette circonstance résulte du choix de construire une piscine hors sol, que n'interdisent pas les dispositions du règlement de la zone N2 et non de leur implantation sur le terrain, compte tenu de la pente de ce terrain. Dans ces conditions, et alors que le permis ne porte pas sur les travaux d'exhaussement réalisés en 2015, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point précédent doit être écarté.

49. Enfin, aux termes de l'article 4.6 du règlement de la zone N2 : " La conception des clôtures, tant dans leurs proportions que par les matériaux utilisés, doit rechercher leur intégration discrète dans le paysage en fonction des caractéristiques de ce dernier et permettre la libre circulation de la petite faune. "

50. Il ressort des plans produits à l'appui de la demande que le pétitionnaire a prévu un espace entre les panneaux en treillis et le grillage. Dès lors, le permis délivré, qui autorise un projet permettant le passage de la petite faune, ne méconnaît pas les dispositions citées au point précédent de l'article 4.6 du règlement du PLU. Si M. B... fait valoir que la clôture posée ne prévoit pas un tel espace, une telle circonstance, qui concerne une éventuelle exécution non conforme des travaux, reste sans incidence sur la légalité du permis de construire.

En ce qui concerne l'application de l'article L. 600-5-1 du code de justice administrative :

51. Aux termes de l'article L. 60051 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en oeuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé. "

52. Les vices affectant le permis de construire, relevés aux point 36, 41 et 46 du présent arrêt, apparaissent susceptibles d'être régularisés, sans que la nature même du projet ne soit modifiée. Il y a lieu, en conséquence de faire application des dispositions de l'article L. 60051 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, il y a lieu de surseoir à statuer et de fixer à cinq mois à compter de la notification du présent arrêt le délai imparti à M. D... pour justifier de l'intervention d'une mesure de régularisation du projet en litige.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête n° 19LY00461 de M. B... est rejetée.

Article 2 : La requête n° 20LY01412 de M. B... est rejetée.

Article 3 : Les conclusions des parties dans les requêtes n° 19LY00461 et 20LY01412 sont rejetées pour le surplus.

Article 4 : En application de l'article L. 600-5-1 du code de justice administrative, il est sursis à statuer sur la requête n° 20LY02925 jusqu'à l'expiration du délai de cinq mois fixé au point 52.

Article 5 : Tous droits et moyens des parties dans l'instance n° 20LY02925 sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. I... B..., à la commune de Limonest et à M. C... D....

Délibéré après l'audience du 23 mars 2021 à laquelle siégeaient :

Mme Danièle Déal, présidente de chambre,

M. Thierry Besse, président-assesseur,

Mme H... E..., première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 avril 2021.

N°s 19LY00461-20LY01412-20LY02925

| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 1ère chambre, 13 avril 2021, 19LY00461

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision