France, Cour administrative d'appel de Lyon, 6ème chambre, 10 décembre 2020, 18LY04609

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. F... A... a demandé au tribunal administratif de Dijon de condamner le département de Saône-et-Loire à lui verser une somme de 500 001 euros en réparation des préjudices subis en raison des tracasseries administratives et de la réduction à sept de l'effectif des jeunes accueillis au lieu de vie et d'accueil " Les Bruyères " à laquelle il a été contraint.

Par un jugement n° 1702697 du 9 octobre 2018, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 17 décembre 2018, et des mémoires complémentaires, enregistrés le 5 décembre 2019 et le 28 janvier 2020, M. A..., représenté par Me D..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 9 octobre 2018 du tribunal administratif de Dijon ;

2°) de condamner le département de Saône-et-Loire à lui verser la somme de 500 001 euros au titre des préjudices subis du fait de la limitation de sa capacité d'accueil dans le lieu de vie et d'accueil " Les Bruyères " et de la diffusion d'informations erronées quant aux suites judiciaires d'un signalement ;

3°) de mettre à la charge du département de Saône-et-Loire la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement du tribunal administratif est irrégulier dès lors qu'il est entaché d'une erreur de fait en ce que les premiers juges ont estimé que le placement des jeunes au-delà de la capacité autorisée du lieu de vie et d'accueil n'intervenait qu'à titre dérogatoire ; l'accueil d'un nombre de jeunes au-delà de la capacité autorisée du lieu de vie et d'accueil a été récurrente ces dernières années et l'a poussé à adapter ses locaux et à réaliser des investissements ; le jugement est également entaché d'erreurs de droit dès lors que l'article D. 316-1 du code de l'action sociale et des familles n'autorise pas un accueil à titre dérogatoire et l'arrêté d'autorisation n'a jamais fixé la capacité d'autorisation du lieu de vie et d'accueil à dix places ; c'est à tort que les premiers juges ont estimé que l'injonction était régulière ;

- en adressant en toute connaissance de cause des jeunes de manière répétée au-delà de la capacité autorisée du lieu de vie et d'accueil et en s'abstenant de prendre des sanctions à son égard, le département a implicitement autorisé la capacité du lieu de vie et d'accueil pour dix places ; l'accueil d'un nombre de personnes supérieur à la capacité explicitement prévue par l'arrêté du 17 mai 2016 s'est toujours fait avec l'accord de l'administration ;

- l'exception de situation illégitime dans laquelle se trouve une victime ne doit conduire qu'à une appréciation très concrète par le juge du préjudice et du lien de causalité entre ce dernier et la faute de l'administration ; l'exception d'illégitimité n'exclut pas toute indemnisation ; le comportement de l'administration est seul à l'origine de sa décision de procéder à des investissements nécessités par l'accueil des jeunes dans des conditions satisfaisantes ;

- l'injonction modifiant la capacité d'accueil du lieu de vie n'est pas motivée ;

- l'injonction est illégale compte tenu de l'illégalité de la modification à titre temporaire de la capacité d'accueil du lieu de vie et d'accueil ; l'injonction méconnait les dispositions de la directive services 2006/123/CE et les principes du droit de l'Union européenne de sécurité juridique et de confiance légitime dès lors que le lieu de vie et d'accueil a été autorisé implicitement à accueillir dix jeunes ; la réduction sans motif de la capacité d'accueil alors même que le lieu de vie et d'accueil avait été autorisé pour dix places et compte tenu du caractère mensonger des faits dénoncés a porté atteinte au principe de libre prestation de services ;

- la modification de la capacité d'accueil est privée de base légale dès lors que cette mesure n'est pas prévue par les dispositions de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles qui fixent limitativement les mesures pouvant être prises à l'issue d'un contrôle ; le code l'action sociale et des familles ne prévoit pas de capacité d'accueil pour une durée provisoire ;

- ces illégalités sont constitutives de fautes ;

- il a subi des préjudices dès lors que le lieu de vie et d'accueil a dû fonctionner avec les mêmes charges fixes mais avec un effectif réduit et le caractère provisoire de la capacité ainsi autorisée a empêché toute projection financière en termes d'investissement ;

- la diffusion d'informations erronées aux départements adressant des jeunes au lieu de vie et d'accueil constitue une faute susceptible d'engager la responsabilité du département de Saône-et-Loire ; en indiquant qu'une information judiciaire avait été ouverte alors que l'affaire n'était et n'est toujours qu'au stade de l'enquête, le département a diffusé des informations erronées ;

- la faute commise lui a causé un préjudice de réputation estimé à hauteur de 5 000 euros ; les fautes de l'administration ont eu un impact direct sur ses conditions d'exercice professionnel et ont généré un préjudice moral pour lequel il sollicite l'allocation de l'euro symbolique ; l'injonction a entraîné la diminution du nombre de jeunes accueillis alors même que le lieu de vie et d'accueil recevait de manière constante dix jeunes ; il a subi une perte de recettes ; la réduction du nombre de jeunes accueillis a rendu inutile des investissements immobiliers et des achats de matériels, à savoir un immeuble comportant trois appartements destinés à l'accueil des jeunes en début d'autonomie, un véhicule destiné au transport, un ordinateur pour les éducateurs, un ordinateur supplémentaire pour les adolescents, la création de deux salles de bains, la création de trois chambres d'accueil, la création d'un bureau, la création d'une nouvelle pièce de couture et de bourrellerie, l'excédent de chevaux, selles et matériel de randonnée, d'instruments de musique, les investissements mobiliers et immobiliers, la mise aux normes générée par la nécessité d'un classement en établissement recevant du public qui était inutile pour sept places ; la perte de recettes liée à la réduction du nombre de jeunes accueillis a généré un préjudice de 440 940 euros auquel il convient d'ajouter le coût des emprunts qu'il a dû contracter pour ces investissements inutiles pour un montant de 272 250 euros ; il a été contraint d'apporter la somme de 39 000 euros pour son entreprise ; depuis la décision du département, la fréquentation de la structure s'est amenuisée et il a subi des pertes financières importantes ;

- sa réputation est bien atteinte dès lors que le 22 octobre 2019, il s'est vu notifier un arrêté du 21 octobre 2019 portant suspension pour six mois du lieu de vie, arrêté qui a été suspendu, par une ordonnance du 21 novembre 2019, du juge des référés du tribunal administratif de Dijon ; l'administration a la volonté de fermer la structure ; son état de santé et celui de son épouse se sont dégradés.

Par des mémoires, enregistrés les 28 mai 2019, 2 janvier 2020 et 31 janvier 2020, ce dernier n'ayant pas été communiqué, le département de Saône-et-Loire, représenté par Me E..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. A... en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les premiers juges ont admis que le dépassement était récurrent mais ont rejeté la demande formulée au titre du préjudice matériel compte tenu de ce que les investissements réalisés par M. A... trouvaient leur cause dans la situation irrégulière de dépassement ; M. A... n'a pas bénéficié d'une dérogation quant à la capacité d'accueil du lieu de vie et d'accueil ;

- l'injonction du 1er juin 2015 n'est pas entachée d'illégalité dès lors qu'elle tendait à ce qu'il soit mis fin à la violation de l'article D. 316-1 du code de l'action sociale et des familles, en ce que le lieu de vie et d'accueil accueillait sans autorisation dix personnes en lieu et place des sept personnes maximales autorisées par les dispositions de l'article D. 316-1 du code de l'action sociale et des familles ; cette injonction prévoit, en application des dispositions de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles, un délai laissé à l'établissement pour remédier aux dysfonctionnements constatés ;

- il résulte des dispositions de l'article D. 316-1 du code de l'action sociale et des familles qu'une autorisation implicite d'extension de capacité du lieu de vie et d'accueil à dix personnes ne pouvait exister ; l'accueil de dix personnes est dérogatoire et ne peut faire l'objet d'une autorisation implicite ; il revient aux gestionnaires des lieux de placement de respecter leur autorisation ; les préjudices dont se prévaut M. A... trouvent leur origine dans la situation irrégulière qu'il a lui-même créée en acceptant les demandes d'accueil des départements, et pas uniquement celui de Saône-et-Loire, alors même que la capacité de sa structure était atteinte ; il appartenait à M. A... d'informer le département de Saône-et-Loire du dépassement de la capacité d'accueil pour que le département puisse orienter les jeunes vers d'autres structures ;

- l'injonction ne fait pas grief dès lors qu'elle n'a pas conduit à modifier la capacité autorisée du lieu de vie, aucune autorisation implicite n'étant intervenue ;

- si la cour estime que l'injonction fait grief, elle est suffisamment motivée ;

- le moyen tiré de ce que l'injonction méconnaîtrait la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 est infondé dès lors que cette directive ne s'applique pas aux lieux de vie et d'accueil ; le requérant ne peut faire valoir que les principes de confiance légitime et de sécurité juridique ont été méconnus ;

- le dépassement récurrent de la capacité d'accueil résulte d'une situation irrégulière qui est l'unique cause des investissements réalisés ;

- M. A... n'établit pas l'existence d'un préjudice de réputation compte tenu de ce qu'il ne démontre pas que des départements auraient cessé de lui confier des jeunes pris en charge au titre de l'aide sociale à l'enfance ni que la diffusion de l'information erronée relative à l'ouverture d'une information judiciaire aurait eu un retentissement dans la commune de Frontenaud ; il n'a commis aucune faute qui aurait pu générer un grand stress pour M. A... ; il ne peut se prévaloir d'une incertitude quant à la pérennité de son activité ni quant au maintien des emplois dans la mesure où il n'a jamais été question de mettre fin à ses fonctions ni à celle du personnel recruté ; par suite, M. A... ne peut se prévaloir d'aucun préjudice moral ; M. A... n'a subi aucun préjudice financier dès lors qu'il n'a pas été autorisé à accueillir dix jeunes ; il n'a jamais pu contrôler l'utilisation des financements publics par M. A... ; les justificatifs produits ne permettent pas de démontrer que les dépenses effectuées sont en lien avec l'accroissement du nombre de jeunes accueillis ; M. A... ne peut, par suite, prétendre à l'indemnisation de son préjudice financier ; la baisse de résultat n'est pas en lien avec la baisse de fréquentation causée par la diffusion d'informations erronées mais est en lien avec le respect de sa capacité d'accueil à compter du 1er juin 2015.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, alors en vigueur ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B...,

- les conclusions de Mme Cottier, rapporteur public ;

- et les observations de Me H..., substituant Me D..., représentant M. A..., et de Me C..., substituant Me E..., représentant le département de Saône-et-Loire.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 8 octobre 2004, le président du conseil général de Saône-et-Loire a autorisé M. A... à créer le lieu de vie et d'accueil " Les Bruyères ", situé à Frontenaud en Saône-et-Loire, pour une capacité de quatre places, plus une de dépannage, en vue de l'accueil d'adolescents de 13 à 18 ans et de jeunes majeurs en difficulté sociale, l'article 2 de cet arrêté précisant que " M. A... est tenu, dans la limite de sa spécialité et de sa capacité autorisée, d'accueillir tout adolescent adressé par l'aide sociale à l'enfance du département de Saône-et-Loire ". Le 1er avril 2015, le directeur de la direction de l'enfance et des familles du département de Saône-et-Loire a convoqué M. A... à la suite d'une information préoccupante, pour maltraitances psychologiques et physiques, parvenue à la cellule de recueil d'informations préoccupantes (CRIP) concernant un adolescent accueilli et lui a indiqué, par un courrier du 17 avril 2015, qu'une enquête administrative était diligentée concernant la situation de cet adolescent et que le Parquet était saisi. Les conclusions de l'enquête administrative conduite par la cellule de recueil des informations préoccupantes de la direction de l'enfance et des familles ont été remises le 22 mai 2015. Par une lettre du 21 avril 2015, le directeur général adjoint aux solidarités a précisé que " l'ampleur des tensions constatées ainsi que la fracture profonde qui affecte l'équipe de salariés du lieu de vie met gravement en cause le projet éducatif " et " est de nature à compromettre la continuité et la qualité du service rendu " et que les engagements pris, les mesures de sauvegarde ainsi que le professionnalisme et la qualité reconnue de l'implication de M. A... permettent d'envisager le retour à l'apaisement ainsi qu'une stabilisation du fonctionnement de la structure. Le 1er juin 2015, le directeur général adjoint aux solidarités du département de Saône-et-Loire a enjoint au directeur du lieu de vie et d'accueil Les Bruyères de ne pas accueillir simultanément plus de sept jeunes, le département s'engageant à formaliser une dérogation à l'arrêté du 8 octobre 2004 (établi à hauteur de 5 places) pour la durée d'application de l'injonction, en vue de sécuriser les conditions d'accueil notamment la continuité de la présence éducative le jour et la nuit et 7 jours sur 7 sur la base d'un effectif de trois permanents, de finaliser le projet d'établissement, d'élaborer un règlement de fonctionnement qui définit les droits de la personne accueillie et les obligations et devoirs nécessaires au respect des règles de vie collective au sein du service, d'actualiser le livret d'accueil en y annexant la charte des droits et libertés de l'usager, compte tenu des dysfonctionnements suffisamment caractérisés pour mettre en danger la santé ou la sécurité des mineurs accueillis ou compromettre leur développement affectif, psychologique, intellectuel ou social et des incidences des procédures initiées par le directeur du lieu de vie et d'accueil sur le dimensionnement, la qualification et la capacité de l'équipe éducative à mener ses missions au regard du nombre de jeunes accueillis. La société Alias formation, mandatée par le département de Saône-et-loire pour mener une action d'accompagnement du personnel, a remis le 16 octobre 2015 son rapport attestant du bon fonctionnement de la structure. Le 10 novembre 2015, le département de Saône-et-Loire a informé M. A... qu'il estimait que l'exécution des mesures d'injonction était effective et que les conditions de fonctionnement du lieu de vie et d'accueil étaient conformes aux dispositions du code de l'action sociale et des familles. Par un arrêté du 17 mai 2016, le président du conseil départemental de Saône-et-Loire a porté de 5 à 7 places d'accueil permanent la capacité du lieu de vie et d'accueil à la demande de M. A.... Le 3 juillet 2017, M. A... a saisi le département de Saône-et-Loire d'une réclamation préalable indemnitaire qui a été rejetée le 12 septembre 2017. M. A... relève appel du jugement du 9 octobre 2018 par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande tendant à la condamnation du département de Saône-et-Loire à l'indemniser des préjudices subis du fait de la limitation de sa capacité d'accueil et de la diffusion d'informations erronées relatives aux suites judiciaires du signalement effectué le 13 avril 2015.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Si M. A... fait valoir que le tribunal administratif a entaché sa réponse d'une erreur de fait en estimant que le placement des jeunes au-delà de la capacité autorisée du lieu de vie et d'accueil n'intervenait qu'à titre dérogatoire, alors que l'accueil des jeunes au-delà de la capacité autorisée était récurrente, et d'erreurs de droit compte tenu de ce que l'article D. 316-1 du code de l'action sociale et des familles n'autorise pas un accueil à titre dérogatoire, que l'arrêté d'autorisation n'a jamais fixé la capacité d'autorisation du lieu de vie et d'accueil à dix places et que l'injonction a été jugée régulière, ces circonstances, qui ont trait au bien-fondé du jugement, sont sans incidence sur sa régularité. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement critiqué serait irrégulier doit être écarté.

Sur la responsabilité du département de Saône-et-Loire en raison de l'illégalité de l'injonction du 1er mai 2015 :

3. Aux termes de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction alors applicable : " (...) III.- Les lieux de vie et d'accueil qui ne constituent pas des établissements et services sociaux ou médico-sociaux au sens du I doivent faire application des articles L. 311-4 à L. 311-8. Ils sont également soumis à l'autorisation mentionnée à l'article L. 313-1 et aux dispositions des articles L. 313-13 à L. 313-25, dès lors qu'ils ne relèvent ni des dispositions prévues au titre II du livre IV relatives aux assistants maternels, ni de celles relatives aux particuliers accueillant des personnes âgées ou handicapées prévues au titre IV dudit livre. Un décret fixe le nombre minimal et maximal des personnes que ces structures peuvent accueillir ". Aux termes de l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction alors applicable, " La création, la transformation ou l'extension des établissements et services mentionnés à l'article L. 312-1 sont soumises à autorisation, sous réserve des dispositions de l'article L. 313-1-1 ". Aux termes de l'article L. 313-13 du même code : " Le contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux et des lieux de vie et d'accueil est exercé par l'autorité qui a délivré l'autorisation. (...) Dans les établissements et services autorisés par le président du conseil général, les contrôles prévus à la présente section sont effectués par les agents départementaux mentionnés à l'article L. 133-2 du présent code, dans les conditions définies à cet article. Toutefois, ces contrôles peuvent être également exercés, de façon séparée ou conjointe avec ces agents, par les agents mentionnés au deuxième alinéa du présent article ". Aux termes de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction alors applicable : " Dès que sont constatés dans l'établissement ou le service des infractions aux lois et règlements ou des dysfonctionnements dans la gestion ou l'organisation susceptibles d'affecter la prise en charge ou l'accompagnement des usagers ou le respect de leurs droits, l'autorité qui a délivré l'autorisation adresse au gestionnaire de l'établissement ou du service une injonction d'y remédier, dans un délai qu'elle fixe. Ce délai doit être raisonnable et adapté à l'objectif recherché. Elle en informe les représentants des usagers, des familles et du personnel et, le cas échéant, le représentant de l'Etat dans le département. / Cette injonction peut inclure des mesures de réorganisation et, le cas échéant, des mesures individuelles conservatoires, dans les conditions prévues par le code du travail ou par les accords collectifs. / S'il n'est pas satisfait à l'injonction, l'autorité compétente peut désigner un administrateur provisoire de l'établissement pour une durée qui ne peut être supérieure à six mois renouvelable une fois. Celui-ci accomplit, au nom de l'autorité compétente et pour le compte de l'établissement ou du service, les actes d'administration urgents ou nécessaires pour mettre fin aux dysfonctionnements ou irrégularités constatés. / (...) ". Aux termes de l'article D. 316-1 du code de l'action sociale et des familles : " I.- Un lieu de vie et d'accueil, au sens du III de l'article L. 312-1 vise, par un accompagnement continu et quotidien, à favoriser l'insertion sociale des personnes accueillies. Il constitue le milieu de vie habituel et commun des personnes accueillies et des permanents mentionnés au III dont l'un au moins réside sur le site où il est implanté. / A l'égard des mineurs qui lui sont confiés, le lieu de vie et d'accueil exerce également une mission d'éducation, de protection et de surveillance. / II.- Le lieu de vie et d'accueil est géré par une personne physique ou morale autorisée à accueillir au moins trois et au plus sept personnes, majeures ou mineures relevant des catégories énumérées au I de l'article D. 316-2, afin notamment de favoriser leur insertion sociale. / Par dérogation à l'alinéa précédent, l'autorisation mentionnée à l'article L. 313-1-1 peut porter à dix le nombre maximal de personnes accueillies, sous réserve que ces personnes soient réparties dans deux unités de vie individualisées et que ces unités respectent chacune le nombre maximal fixé à l'alinéa précédent, dans le respect de la capacité globale prévue à ce même alinéa. / III.- La structure est animée par une ou plusieurs personnes, dénommées permanents de lieux de vie, qui organisent et garantissent la mise en oeuvre des missions mentionnées au I du présent article. Sans préjudice du recrutement d'autres personnes salariées, la permanence de l'accueil dans la structure est garantie par un taux d'encadrement minimal fixé à une personne accueillante, exprimée en équivalent temps plein, pour trois personnes accueillies, lorsque la structure accueille des personnes relevant des catégories mentionnées aux 1 à 4 du I de l'article D. 316-2. "

4. Il résulte de cet ensemble de dispositions que le législateur a entendu permettre aux autorités chargées de la délivrance des autorisations et du contrôle des établissements qualifiés de lieux de vie et d'accueil de recourir à différentes procédures, incluant notamment la possibilité d'adresser des injonctions préalables au gestionnaire de l'établissement concerné afin de remédier aux dysfonctionnements ou aux infractions constatées et pouvant porter, en particulier, sur des mesures de réorganisation voire des mesures individuelles conservatoires, ou de désigner un administrateur provisoire ainsi que, le cas échéant, en fonction de la nature et de la gravité des infractions ou des dysfonctionnements constatés et de l'urgence à agir, de procéder à une fermeture définitive ou provisoire, totale ou partielle, immédiate ou différée dudit établissement et au placement des personnes qui y étaient accueillies.

Sur l'existence d'une autorisation implicite d'accueil d'une capacité de dix places :

5. Il est constant que le président du conseil général de Saône-et-Loire a autorisé, par un arrêté du 8 octobre 2004, la création du lieu de vie et d'accueil " Les Bruyères " en fixant sa capacité d'accueil à quatre places, plus une de dépannage. Lors du contrôle diligenté par le département de Saône-et-Loire, la mission d'inspection, composée d'agents du département, a pu constater la présence simultanée d'une moyenne de dix adolescents depuis 2012 et a indiqué que " la capacité constatée, tant au moment du contrôle qu'à l'examen de la liste des adolescents accueillis arrêtée au 28 avril 2014, dépasse la capacité autorisée. D'après les éléments recueillis, les services de l'aide sociale à l'enfance de Saône-et-Loire connaissent cette situation dont ils sont parfois à l'origine en plaçant eux-mêmes un enfant auprès du lieu de vie et d'accueil alors que l'effectif est déjà supérieur à 5 ".

6. M. A... fait valoir, en se fondant sur la moyenne effective d'enfants accueillis dans le lieu de vie et d'accueil " Les Bruyères " supérieure à la capacité autorisée par l'arrêté du 8 octobre 2004 et sur la circonstance que le département de Saône-et-Loire avait connaissance de ce fonctionnement, qu'il bénéficiait d'une autorisation implicite d'accueil d'une capacité de dix places.

7. Il résulte de l'instruction que si, par courrier du 20 novembre 2006, M. A... a formé une demande tendant à l'augmentation de sa capacité d'accueil à six enfants qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet du département, il n'établit pas que, depuis cette date, il aurait à nouveau sollicité le département en vue de lui permettre d'accueillir des enfants au-delà de la capacité fixée par l'arrêté du 8 octobre 2004 à cinq enfants. En tout état de cause, le régime issu des dispositions précitées du code de l'action sociale et des familles qui précise notamment que, par dérogation, la capacité d'accueil peut être portée à dix enfants sous réserve du respect de conditions d'accueil spécifiques n'est fondé que sur des autorisations expresses déterminant la capacité d'accueil des mineurs et jeunes majeurs accueillis dans des lieux de vie et d'accueil. Par suite, M. A... ne peut se prévaloir de la circonstance, même connue du département de Saône-et-Loire, qu'il accueillait en moyenne dix enfants pour soutenir qu'il était bénéficiaire d'une autorisation implicite d'une capacité d'accueil de dix places.

Sur la légalité de l'injonction du 1er juin 2015 :

8. Si le département de Saône-et-Loire fait valoir que l'injonction ne fait pas grief dès lors qu'elle n'a pas conduit à modifier la capacité pour laquelle le lieu de vie et d'accueil était autorisé, la décision du 1er juin 2015 qui enjoint à M. A..., dans un délai de trois mois, de se conformer à sa capacité d'accueil fixé par l'arrêté du 8 octobre 2004 à cinq places et, par dérogation et pour le temps de l'injonction, à sept places, de finaliser le projet d'établissement, d'élaborer un règlement de fonctionnement, d'actualiser le livret d'accueil et qui précise qu' " une réunion de bilan six mois après réception de la présente injonction sera organisée par les services du département au terme de laquelle seront décidées les suites à donner " constitue une décision faisant grief.

9. Aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, aujourd'hui codifié à l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; (...) ".

10. M. A... fait valoir que l'injonction modifiant la capacité d'accueil du lieu de vie et d'accueil " Les Bruyères " n'est pas motivée. L'injonction du 1er juin 2015, si elle rappelle la capacité autorisée d'accueil du lieu de vie et d'accueil " Les Bruyères " en précisant que, par dérogation et provisoirement, la capacité d'accueil est portée de cinq à sept places pour la durée de la mesure, met en demeure M. A... de finaliser le projet d'établissement, d'élaborer un règlement de fonctionnement et d'actualiser le livret d'accueil. Par suite, l'injonction doit être motivée en application de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979. Il ressort des pièces du dossier que l'injonction du 1er juin 2015 fait état du rapport de la mission d'inspection de la DGAS de mai 2014, de l'information préoccupante du 13 avril 2015, des conclusions de l'enquête administrative conduite par la cellule de recueil des informations préoccupantes de la direction de l'enfance et des familles remises le 22 mai 2015, de l'ouverture d'une information judiciaire à la suite du signalement effectué par l'aide sociale à l'enfance et aux familles (G...-les-Mines le 13 avril 2015, des informations transmises par les départements de Seine-et-Marne et de Paris et les différentes informations communiquées par les salariés et bénévoles du lieu de vie et d'accueil et vise le code de l'action sociale et des familles et plus particulièrement les articles L. 313-14 et D. 316-1. L'injonction précise également que ces éléments attestent de dysfonctionnements suffisamment caractérisés pour mettre en danger la santé ou la sécurité des mineurs accueillis ou compromettre leur développement affectif, psychologique, intellectuel ou social et fait état des incidences des procédures initiées par le directeur du lieu de vie et d'accueil sur le dimensionnement, la qualification et la capacité de l'équipe éducative à mener ses missions au regard du nombre de jeunes accueillis. Par suite, et alors que l'injonction ne peut être regardée comme ayant réduit la capacité d'accueil de la structure, la décision est suffisamment motivée.

11. Si M. A... fait valoir que l'injonction méconnait les dispositions de la directive services 2006/123/CE et les principes du droit de l'Union européenne de sécurité juridique et de confiance légitime dès lors que le lieu de vie et d'accueil a été autorisé implicitement à accueillir dix jeunes et que la modification de la capacité d'accueil n'est pas prévue par les dispositions de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles qui fixent limitativement les mesures pouvant être prises à l'issue d'un contrôle, il résulte toutefois de ce qui a été dit au point 7 que M. A... n'était pas bénéficiaire d'une autorisation implicite d'accueil d'une capacité de dix places et que l'injonction critiquée n'a pas eu pour objet et pour effet de réduire sa capacité d'accueil telle qu'elle avait été fixée par l'arrêté du 8 octobre 2004 à cinq places.

12. L'injonction précise également que provisoirement la capacité d'accueil est portée de cinq à sept places. Si M. A... fait valoir que les dispositions de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et de la famille ne prévoient pas la possibilité d'édicter une mesure à caractère provisoire, il résulte de ces dispositions, qui n'interdisent pas le prononcé de mesures provisoires, que l'injonction peut inclure des mesures de réorganisation en vue de remédier aux dysfonctionnements dans la gestion ou l'organisation susceptibles d'affecter la prise en charge ou l'accompagnement des usagers. Compte tenu du nombre de mineurs et de jeunes majeurs placés à la date de la décision, de la nécessaire sécurisation des conditions d'accueil et du travail mené par le directeur du lieu de vie et d'accueil pour mettre fin aux dysfonctionnements internes qui devaient être soumis à l'évaluation du département, le département a pu décider de porter provisoirement la capacité d'accueil du lieu de vie et d'accueil à sept places afin de vérifier la capacité de la structure à prendre en charge les jeunes accueillis, dans des conditions conformes aux dispositions de l'article D. 316-1 du code de l'action sociale et des familles.

13. Par suite, M. A... n'est pas fondé à rechercher la responsabilité du département de Saône-et-Loire en raison de l'illégalité de l'injonction du 1er mai 2015.

Sur la responsabilité du département de Saône-et-Loire en raison du refus d'augmenter la capacité d'accueil du lieu de vie et d'accueil " Les Bruyères " :

14. Aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction applicable à la date de l'injonction, " Le service de l'aide sociale à l'enfance est un service non personnalisé du département chargé des missions suivantes : 1° Apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique tant aux mineurs et à leur famille ou à tout détenteur de l'autorité parentale, confrontés à des difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité de ces mineurs ou de compromettre gravement leur éducation ou leur développement physique, affectif, intellectuel et social, qu'aux mineurs émancipés et majeurs de moins de vingt et un ans confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ; (...) 3° Mener en urgence des actions de protection en faveur des mineurs mentionnés au 1° du présent article ; 4° Pourvoir à l'ensemble des besoins des mineurs confiés au service et veiller à leur orientation, en collaboration avec leur famille ou leur représentant légal ; (...). Pour l'accomplissement de ses missions, et sans préjudice de ses responsabilités vis-à-vis des enfants qui lui sont confiés, le service de l'aide sociale à l'enfance peut faire appel à des organismes publics ou privés habilités dans les conditions prévues aux articles L. 313-8, L. 313-8-1 et L. 313-9 ou à des personnes physiques. Le service contrôle les personnes physiques ou morales à qui il a confié des mineurs, en vue de s'assurer des conditions matérielles et morales de leur placement. " Aux termes de l'article L. 221-2 du même code, " Le service de l'aide sociale à l'enfance est placé sous l'autorité du président du conseil départemental. Le département organise sur une base territoriale les moyens nécessaires à l'accueil et à l'hébergement des enfants confiés au service. "

15. Le département de Saône-et-Loire avait connaissance du dépassement de la capacité d'accueil du lieu de vie et d'accueil " Les Bruyères " ainsi qu'en attestent les tableaux de suivi des entrées et des sorties des mineurs et jeunes majeurs accueillis au sein du lieu de vie et d'accueil " Les Bruyères ". La mission expertise-inspection-audit du département de Saône-et-Loire précise à ce propos que le département de Saône-et-Loire a sollicité le placement d'enfants en juin, août et septembre 2013 et en février et en mars 2014 alors que l'effectif était déjà de 9. Toutefois, il résulte de l'instruction que si le département de Saône-et-Loire a opposé un refus implicite à la demande de M. A... du 20 novembre 2006 tendant à accroitre sa capacité d'accueil, le lieu de vie et d'accueil avait respecté sa capacité d'accueil tout au long de l'année 2005 et 2006. M. A... n'a pas sollicité après 2006 et jusqu'à sa demande en 2016, qui a donné lieu à un arrêté du 17 mai 2016 fixant sa capacité d'accueil à sept places, une augmentation de sa capacité d'accueil telle qu'elle avait été fixée initialement par l'arrêté du 8 octobre 2004. Pour la période postérieure à l'arrêté du 17 mai 2016, le lieu de vie et d'accueil a respecté sa capacité d'accueil fixée à sept places. M. A... ne disposait d'aucun droit à bénéficier d'une dérogation pour assurer une capacité d'accueil de dix places dès lors que le département de Saône-et-Loire a la charge d'organiser à son échelle territoriale les moyens nécessaires à l'accueil et à l'hébergement des enfants qui lui sont confiés au titre de l'aide sociale à l'enfance et il n'est pas établi qu'il aurait été tenu de faire droit à une demande de dérogation pour faire face à l'accueil des mineurs et jeunes majeurs relevant du service de l'aide sociale à l'enfance d'autres départements au sein du lieu de vie et d'accueil " Les Bruyères ". Par suite, et à supposer que le moyen est invoqué, M. A... n'établit pas que le département aurait commis une faute en refusant de porter la capacité d'accueil du lieu de vie et d'accueil " Les Bruyères " à dix places.

16. Par suite, M. A... n'est pas fondé à demander que la responsabilité du département de Saône-et-Loire soit engagée sur ce fondement.

Sur la responsabilité du département de Saône-et-Loire en raison de la communication d'une information erronée :

17. Il résulte de l'instruction que l'injonction du 1er mai 2015, qui faisait état de l'ouverture d'une information judiciaire à la suite du signalement effectué par l'aide sociale à l'enfance et aux familles (G...-les-Mines le 13 avril 2015, a été communiquée au service de l'aide sociale à l'enfance des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin, de Paris, de Seine-et-Marne, du Val de Marne et de l'Yonne. Il n'est pas sérieusement contesté que si une enquête pénale a été diligentée par la vice-procureure chargée des mineurs près le tribunal de grande instance de Chalon-sur-Saône, aucune information judiciaire n'a été ouverte à la suite de ce signalement. Par suite, le département de Saône-et-Loire a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en communiquant aux départements auxquels sont confiés des mineurs et des jeunes majeurs dont la prise en charge est assurée par le lieu de vie et d'accueil " Les Bruyères " des informations erronées.

18. Toutefois, si M. A... fait état d'une baisse des résultats nets des exercices depuis 2016, il n'est pas établi que les départements mentionnés ci-dessus, à la suite de la communication de l'information erronée, auraient cessé d'adresser au lieu de vie et d'accueil " Les Bruyères " des jeunes pris en charge au titre de l'aide sociale à l'enfance et ce alors que dès le 10 novembre 2015 le département de Saône-et-Loire a informé ces mêmes départements que " les conditions de fonctionnement du lieu de vie et d'accueil étaient conformes aux dispositions du code de l'action sociale et des familles " et que cette baisse ne résulterait pas du respect de la capacité d'accueil fixée par l'arrêté du 17 mai 2016. Il n'est pas davantage établi que les habitants de la commune de Frontenaud auraient eu connaissance de cette information qui aurait induit un sentiment d'hostilité à l'égard de M. A....

19. Si M. A... soutient que certains parents, non destinataires de l'injonction, ont eu connaissance de propos communiqués par le département et produit au soutien de ses allégations un courriel du 18 mars 2016, ce courriel de M. A... à destination des services du département de Saône-et-Loire se borne à rapporter, sans l'établir, qu'un parent d'un enfant confié par le département du Bas-Rhin aurait fait état de son inquiétude quant au maintien de l'accueil de son enfant au sein du lieu de vie et d'accueil " Les Bruyères " et à émettre l'hypothèse que la référente du jeune a pu dire au parent qu'une enquête pénale était en cours et qu'il avait été dénoncé pour des faits de maltraitance d'enfants ". Par suite, M. A... n'établit pas que des informations erronées auraient été communiquées à des parents d'enfants.

20. La circonstance que le département de Saône-et-Loire a communiqué aux services de l'aide sociale à l'enfance d'autres départements l'arrêté du 21 octobre 2019 par lequel le président du conseil départemental de Saône-et-Loire a suspendu l'activité du lieu de vie et d'accueil " Les Bruyères " pour une durée de six mois sans attendre que l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Dijon saisi d'un référé suspension, et qui s'est prononcé, le 21 novembre 2019, en ordonnant la suspension de l'exécution de l'arrêté du 21 octobre 2019, soit rendue, n'est pas de nature à établir la volonté du département de Saône-et-Loire de nuire à la réputation de M. A... ou à la structure qu'il dirige.

21. Il résulte de ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande tendant à la condamnation du département de Saône-et-Loire à l'indemniser des préjudices allégués.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département de Saône-et-Loire, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande M. A... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

23. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. A... le versement de la somme demandée par le département de Saône-et-Loire sur le fondement des mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le département de Saône-et-Loire sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... A... et au département de Saône-et-Loire.

Délibéré après l'audience du 12 novembre 2020, à laquelle siégeaient :

M. Pourny, président de chambre,

M. Gayrard, président assesseur,

Mme B..., premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 décembre 2020.

N° 18LY04609

| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 6ème chambre, 10 décembre 2020, 18LY04609

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision