| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 3ème chambre - formation à 3, 07 avril 2015, 13LY01444

Vu la requête, enregistrée à la Cour le 7 juin 2013, présentée pour la section de commune de Mandailles, dont le siège est à l'hôtel de ville de Mandailles à Mandailles-Saint-Julien (15590), M. D... A..., domicilié ...et M. E... C..., domicilié... ;

la section de commune de Mandailles et autres demandent à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1200319 du 9 avril 2013 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision en date du 21 décembre 2011 par laquelle le sous-préfet de Saint-Flour a refusé, d'une part, de compléter l'arrêté du préfet du Cantal du 9 novembre 1972 prononçant la fusion simple des communes de Mandailles et Saint-Julien-de-Jordanne et, d'autre part, d'abroger l'arrêté en date du 25 novembre 1983, pris par la même autorité, portant modification de l'arrêté précité ;

2°) d'annuler la décision susmentionnée ;

3°) d'enjoindre au préfet du Cantal, sous astreinte de 150 euros par jour de retard à compter d'un délai d'un mois suivant la notification de l'arrêt à intervenir, de compléter son arrêté du 9 novembre 1972 et d'abroger celui du 25 novembre 1983 ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

ils soutiennent que :

- contrairement à ce que prétend le Tribunal, les articles R. 112-25 et R. 112-27 du code des communes qui fondent l'arrêté préfectoral litigieux créant la section de Mandailles ne s'appliquent qu'à la procédure de rattachement, et non à celle de fusion des communes ; ainsi, l'arrêté de 1983 a rajouté aux textes relatifs à la fusion simple, un critère qui n'était pas applicable ; c'est l'article L. 112-8 du code des communes et non l'article R. 112-25 qui devait s'appliquer en l'espèce ;

- la convention de fusion conclue le 18 octobre 1972 entre les anciennes communes de Mandailles et de Saint-Julien n'était pas contraire à l'ordre public ; les conseils municipaux pouvaient affecter l'ensemble des biens, sans distinction de leur caractère public ou privé, aux nouvelles sections ;

- l'article 34 de la loi n° 70-1297 du 31 décembre 1970 permet aux communes fusionnées de donner la propriété de leurs biens à des sections de communes ;

- dans son arrêté de 1983, le préfet a modifié les conditions de la fusion simple et méconnu la volonté des parties exprimée dans les délibération et convention du 22 octobre 1972 ; il se fonde sur un texte postérieur, datant de 1977, concernant la procédure de rattachement de commune et non la fusion simple ;

- en dépit de l'intervention de l'arrêté du 25 novembre 1983, le cadastre considère les biens de l'ancienne commune de Mandailles comme les biens de la section de Mandailles ; les impôts fonciers ont été réclamés aux ayants droit de la section de Mandailles tant sur le bâti que le non bâti entre 1985 et 2009 ; la personne qui a payé les impôts fonciers est présumée être le propriétaire de l'immeuble ;

- l'article 16-1 de la loi du 12 avril 2000 prévoit l'abrogation de tout règlement illégal à tout moment ;

- dans la mesure où c'est par un oubli manifeste que l'arrêté de fusion du 9 novembre 1972 n'a pas porté au bénéfice de la section de Mandailles les biens propres faisant partie du domaine de l'ancienne commune de Mandailles, il y a lieu de le compléter dans ce sens ;

- l'ensemble des membres de la commission syndicale étaient présents lors de la séance du 30 mars 2011 qui a donné l'autorisation d'ester en justice et la commission avait été convoquée par son président ; elle a été contrainte de se réunir en dehors de l'enceinte de la mairie, la commune de Mandailles-Saint-Julien lui refusant l'accès au bâtiment ; MM. A...et C...ont bien la qualité d'électeurs de la section de commune de Mandailles ; cette dernière justifie de son intérêt à agir contre la décision attaquée ;

- contrairement à ce que soutient la commune de Mandailles-Saint-Julien, les biens concernés n'appartiennent pas au domaine public et ne sont pas affectés à l'usage du public, mais ont été loués à des particuliers ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu l'ordonnance, en date du 15 juillet 2013, fixant la clôture de l'instruction au 6 septembre 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 19 juillet 2013, présenté pour la commune de Mandailles-Saint-Julien, représentée par son maire en exercice qui conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge des requérants, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

elle soutient que :

- l'arrêté de 1983 se fonde sur les dispositions de l'article R. 112-25 du code des communes en vigueur à la date de son édiction ;

- cet arrêté n'a pas le caractère d'un acte règlementaire ; en outre, il a été régulièrement publié dans le recueil des actes administratifs de la préfecture du Cantal ; il est devenu définitif et ne peut plus faire l'objet de recours ;

- l'article 34 de la loi du 31 décembre 1970 prévoit le caractère facultatif de la dévolution des biens ;

- le fait que les ayants droit de la section de Mandailles aient payé des impôts fonciers ne permet pas d'établir qu'ils aient eu la propriété des biens en cause ;

- les biens propres et non ceux servant à un usage public ont été remis à la section ;

- le maire n'a jamais refusé aux membres de la commission syndicale de la section de commune de Mandailles de se réunir dans l'enceinte de la mairie ;

- MM.B..., A...et C...ne justifient d'aucun intérêt à agir ;

- la nouvelle section de commune de Mandailles a été créée alors que d'autres sections de commune existaient sur Mandailles ; elle ne peut revendiquer aucun droit et bien sur la commune de Mandailles ;

- les biens revendiqués par la section de commune avaient un usage public au moment de la fusion et n'ont fait l'objet d'aucun déclassement ;

Vu l'ordonnance, en date du 10 septembre 2013, reportant la clôture d'instruction au 4 octobre 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 3 décembre 2014, présenté pour la commune de Mandailles-Saint-Julien qui conclut aux mêmes fins ;

elle soutient, en outre, que par un arrêté en date du 9 octobre 2014, le préfet a décidé que la commission syndicale de Mandailles n'était pas renouvelée à cette date et que le mandat de ses membres avait pris fin à cette même date ; par conséquent, la commission syndicale n'a plus qualité à agir à l'encontre du jugement attaqué ; la requête devra donc être rejetée comme irrecevable ;

Vu l'ordonnance, en date du 11 décembre 2014, rouvrant l'instruction, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 11 mars 2015, présenté pour MM. A...et C...qui informent la Cour qu'ils entendent se désister de l'instance ;

Vu le mémoire, enregistré le 11 mars 2015, présenté pour la section de commune de Mandailles, qui conclut aux mêmes fins ;

Vu le mémoire, enregistré le 12 mars 2015, présenté pour la commune de Mandailles-Saint-Julien qui conclut aux mêmes fins ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code des communes ;

Vu le code de l'administration communale ;

Vu la loi n° 70-1297 du 31 décembre 1970 ;

Vu la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 ;

Vu le décret n° 59-189 du 22 janvier 1959 ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 17 mars 2015 :

- le rapport de Mme Dèche, premier conseiller ;

- les conclusions de M. Clément, rapporteur public ;

- et les observations de Me F...G..., représentant la commune de Mandailles-Saint-Julien ;

1. Considérant que par un arrêté du 9 novembre 1972, le préfet du Cantal après avoir prononcé la fusion simple des communes de Mandailles et de Saint-Julien-de-Jordanne, a créé une nouvelle commune dénommée " Mandailles-Saint-Julien " et constitué en section de commune les biens propres faisant partie du domaine de l'ancienne commune de Saint-Julien-de-Jordanne ; que, par un arrêté en date du 25 novembre 1983, le préfet a complété l'arrêté du 9 novembre 1972 pour constituer en section de commune les biens appartenant aux anciennes communes de Mandailles et de Saint-Julien-de-Jordanne ; que la section de commune de Mandailles et autres demandent à la Cour d'annuler le jugement du 9 avril 2013 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la décision en date du 21 décembre 2011 par laquelle le sous-préfet de Saint-Flour a refusé, d'une part, de compléter l'arrêté du préfet du Cantal du 9 novembre 1972 prononçant la fusion simple des communes de Mandailles et Saint-Julien-de-Jordanne et, d'autre part, d'abroger l'arrêté en date du 25 novembre 1983 pris par la même autorité portant modification de l'arrêté précité ;

Sur le désistement de MM. A...etC... :

2. Considérant que, par un mémoire enregistré au greffe le 11 mars 2015, MM. A...etC... ont déclaré se désister de l'instance ; que ce désistement est pur et simple ; que rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ;

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision attaquée en tant qu'elle refuse d'abroger l'arrêté préfectoral du 25 novembre 1983 :

3. Considérant qu'aux termes de l'article 7 de la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de commune et codifié à l'article L. 112-1 du code des communes alors en vigueur : " Les conseils municipaux des communes désirant fusionner peuvent décider de procéder soit à une fusion simple, soit à une fusion comportant la création d'une ou plusieurs communes associées (...). " ; qu'aux termes de l'article R. 112-25 du code des communes alors en vigueur : " Les édifices et autres immeubles servant à un usage public et situés sur le territoire faisant l'objet d'un rattachement à une autre commune deviennent la propriété de cette commune (...). " ; qu'aux termes de l'article R. 112-27 du code des communes alors en vigueur : " Dans le cas où une commune réunie à une autre commune possède des biens autres que ceux mentionnés à l'article R. 112-25, elle devient une section de la commune à laquelle elle est réunie. / Elle conserve la propriété de ses biens, mais n'acquiert aucun droit sur les biens de même nature appartenant antérieurement à la commune à laquelle elle est rattachée. / Toutefois, le transfert des biens peut être opéré au profit de la nouvelle commune par des délibérations des conseils municipaux des anciennes communes, ou d'un seul conseil municipal, décidant le transfert, et les délibérations du conseil municipal de la nouvelle commune l'acceptant. " ;

4. Considérant, en premier lieu, que, pour soutenir que les communes fusionnées pouvaient donner la propriété de leurs biens propres à des sections de commune sans distinction de leur caractère public ou privé, les requérants font valoir que le préfet devait appliquer les dispositions de l'article L. 112-8 du code des communes issues de l'article 34 de la loi du 31 décembre 1970 sur la gestion municipale et les libertés communales, selon lesquelles " l'acte de fusion peut également prévoir que sera opérée une nouvelle dévolution de tout ou partie des biens ou des droits distincts de ceux de la nouvelle commune " ; que, toutefois, ces dispositions qui ne concernent que les biens appartenant à une section de commune relevant de l'une ou de plusieurs des communes fusionnées ne pouvaient s'appliquer aux biens appartenant à chacune des anciennes communes ayant fait l'objet de la fusion ;

5. Considérant, en deuxième lieu, que contrairement à ce que soutiennent les requérants, le préfet du Cantal a pu légalement appliquer les dispositions précitées des articles R. 112-25 et R. 112-27 du code des communes qui constituaient les règles applicables à la date de l'arrêté attaqué et qui s'étendaient tant aux procédures de rattachement qu'aux procédures de fusion de communes ; qu'il résulte de ces dispositions qu'en cas de fusion de communes, chacune des anciennes communes conserve la propriété des biens provenant de son domaine privé, à l'exclusion des édifices et autres immeubles servant à un usage public ; que dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le préfet ne pouvait considérer qu'appartenaient aux sections de communes, que les biens des anciennes communes " autres que ceux mentionnés à l'article R. 112-25 du code des communes " ;

Sur les conclusions de la requête tendant à l'annulation de la décision attaquée en tant qu'elle refuse de compléter l'arrêté préfectoral du 18 octobre 1972 :

6. Considérant que compte tenu de ce qui a été dit précédemment concernant l'arrêté préfectoral du 25 novembre 1983 dont l'illégalité n'est pas démontrée, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le préfet du Cantal était tenu de compléter l'arrêté préfectoral du 18 octobre 1972 en précisant que " les biens propres faisant partie du domaine de l'ancienne commune de Mandailles sont constitués en section de commune compte tenu de l'accord des conseils municipaux de Mandailles et de Saint-Julien-de-Jordanne " ;

7. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir opposées en défense, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté leur demande;

Sur les conclusions à fin d'injonction :

8. Considérant que le présent arrêt rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par les requérants ; que, par suite, leurs conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au préfet du Cantal de compléter son arrêté du 9 novembre 1972 et d'abroger celui du 25 novembre 1983 ne peuvent être accueillies ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

9. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la seule section de commune de Mandailles une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Mandailles-Saint-Julien et non compris dans les dépens ;

DECIDE :

Article 1er : Il est donné acte du désistement de MM. A...etC....

Article 2 : La requête de la section de commune de Mandailles et autres est rejetée.

Article 3 : La section de commune de Mandailles versera à la commune de Mandailles-Saint-Julien, une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la section de commune de Mandailles, à M. D... A..., à M. E...C..., à la commune de Mandailles-Saint-Julien et au ministre de l'intérieur.

Délibéré après l'audience du 17 mars 2015 à laquelle siégeaient :

M. Martin, président de chambre,

Mme Courret, président-assesseur,

Mme Dèche, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 7 avril 2015.

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