| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 4ème chambre, 06 juillet 2021, 20BX04089

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le préfet de la Charente-Maritime a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté du 9 mai 2016 par lequel le maire de la commune de Saint-Clément-des-Baleines a accordé un permis de construire à Mme C... pour la construction d'une maison d'habitation avec un garage accolé et une clôture.

Par un jugement n° 1601651 du 15 décembre 2016, le tribunal administratif de Poitiers rejeté sa demande.

Procédure initiale devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 février et 11 août 2017, le préfet de la Charente-Maritime demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 15 décembre 2016 ;

2°) d'annuler le permis de construire accordé à Mme C....

Il soutient que :

- le projet de construction méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il est de nature à porter atteinte à la sécurité publique ; la commune de Saint-Clément-des-Baleines comprend trois façades littorales : côte nord, côte ouest et Fier d'Ars ; elle est située essentiellement dans le marais à des altitudes comprises entre 2,30 m et 3,00 m A... à l'exception des cordons dunaires et du bourg ancien ; la submersion liée à l'événement Xynthia s'est révélée très importante, les entrées d'eau ont rapidement provoqué une submersion importante des terres ;

- selon les études menées dans le cadre de la révision du plan de prévention des risques naturels (PPRN) de l'Ile de Ré, le terrain d'assiette du projet est exposé à un risque de submersion marine variant de 3,60 m A... à 3,80 m A..., soit un aléa très fort à court et long terme avec une hauteur d'eau supérieure à 1 m à court et long terme et une vitesse d'écoulement fort à court et long terme ;

- la hauteur d'eau sur le terrain est établie au vu des cartes communiquées, à une hauteur de 1,24 m au plus favorable et 1,44 m au plus défavorable ; en effet, la hauteur de submersion se calcule par rapport à la côte du terrain naturel et non à celle du plancher de la construction ;

- l'ensemble des ouvrages de défense a été identifié et pris en compte dans les études relatives à la révision du PPRN de l'Ile de Ré ;

- les ouvrages existants et les projets de travaux ne sauraient être considérés comme un moyen de protection suffisant pour écarter l'application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 8 juin et 6 novembre 2017, Mme C..., représentée par la SCP Pielberg-B..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le terrain d'assiette de la construction n'est soumis à aucun risque dès lors qu'il n'a pas été affecté par les inondations liées à la tempête Xynthia ; dans ces conditions, c'est seulement au regard des cartographies établies dans le cadre du projet de révision du plan de prévention des risques naturels de l'Ile de Ré que la préfecture considère que le terrain court un risque de submersion le rendant inconstructible ; or cette cartographie correspond à une mise en place d'un principe de précaution qui n'établit pas la réalité d'un risque avéré au sens de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;

- en l'espèce, la preuve du risque allégué n'est pas rapportée ; la cote de plancher bas est à 3,60 mètres A... ; en retenant les niveaux d'eau entre 3,60 et 3,80 mètres A..., la construction n'encourrait qu'une inondation de 0,20 mètres ; sont également prévus un vide sanitaire sous la construction afin de permettre le libre écoulement des eaux et assurer une hauteur de plancher bas permettant de prévenir un éventuel risque de submersion marine et une atteinte à la sécurité des personnes et un étage situé à 6,22 m A... qui pourrait servir de refuge ;

- il n'est pas établi que les hauteurs des constructions voisines risqueraient au regard du remblaiement de connaître une inondation aggravée par le projet.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 février 2018, la commune de Saint-Clément-des-Baleines, représentée par Me D..., conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le terrain d'assiette de la construction n'est soumis à aucun risque dès lors qu'il n'a pas été affecté par les inondations liées à la tempête Xynthia ainsi que le démontre la carte de retours d'expériences établie par la préfecture en juin 2014, la submersion la plus proche relevée à l'occasion de cet élément de référence l'ayant été à plus de 600 mètres ;

- la cote de plancher bas est à 3,60 mètres A... ; en retenant les niveaux d'eau entre 3,60 et 3,80 mètres A..., la construction n'encourrait qu'une inondation de 0,20 mètres ; sont également prévus un vide sanitaire et un étage qui pourrait servir de refuge

- les ouvrages de défense contre la mer ont fait l'objet de nombreux travaux.

Par un arrêt n° 17BX00462 du 14 mai 2019, la cour a rejeté la requête du préfet de la Charente-Maritime.

Par une décision n° 432641 du 10 décembre 2020, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté par la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, a annulé cet arrêt et a renvoyé l'affaire devant la présente Cour.

Procédure devant la cour après renvoi du Conseil d'Etat :

Par mémoire, enregistré le 5 mai 2021, Mme C... conclut aux mêmes fins que précédemment et porte à 2 500 euros la somme demandée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient également que :

- ce n'est que dans l'hypothèse où des prescriptions techniques ne seraient pas suffisantes que le permis de construire peut faire l'objet d'un refus sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; à supposer que le terrain soit susceptible d'être inondé, une prescription particulière interdisant que les locaux de sommeil soient situés en dessous d'un niveau de référence des plus hautes eaux aurait été suffisante ;

- les ouvrages de défense contre la mer ont fait l'objet de nombreux travaux et le projet de construction est situé à plus de 800 mètres des ouvrages de protection.

Par un mémoire en défense enregistré le 20 mai 2021, la commune de Saint-Clément-des-Baleines conclut au rejet de la requête du préfet de la Charente-Maritime et demande que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Elle soutient également que :

- la réalité du risque invoqué par la Préfecture de la Charente-Maritime à partir uniquement des études préalables à la révision du plan de prévention des risques naturels prévisibles de l'Ile de Ré n'apparait pas de nature à démontrer l'existence d'un risque réel au sens de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;

- la cote de plancher bas est à 3,60 mètres A... ; en retenant les niveaux d'eau entre 3,60 et 3,80 mètres A..., la construction n'encourrait qu'une inondation de 0,20 mètres ; sont également prévus un vide sanitaire et un étage qui pourrait servir de refuge

- si les particularités de la situation l'exigent, l'autorité administrative peut subordonner la délivrance du permis de construire sollicité à des prescriptions spéciales, s'ajoutant aux prescriptions édictées par le plan de prévention dans cette zone, si elles lui apparaissent nécessaires pour assurer la conformité de la construction aux dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; il est tout à fait possible de compléter ces caractéristiques propres au projet de construction en délivrant le permis de construire, incluant une prescription spéciale interdisant par exemple des pièces de sommeil en rez-de-chaussée et en dessous du niveau de référence des plus hautes eaux ;

- les ouvrages de défense contre la mer ont fait l'objet de nombreux travaux.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. F... E...,

- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique,

- et les observations de Me B..., représentant de Mme C....

Considérant ce qui suit :

1. Le maire de Saint-Clément-des-Baleines a, par un arrêté du 9 mai 2016, délivré à Mme C... un permis de construire une maison d'habitation avec un garage et une clôture. Par un jugement du 15 décembre 2016, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté le déféré du préfet de la Charente-Maritime formé contre cet arrêté. Par un arrêt du 14 mai 2019, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel du préfet de la Charente-Maritime tendant à l'annulation de ce jugement. Par une décision du 10 décembre 2020, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt et a renvoyé l'affaire à la cour.

Sur la légalité du permis de construire :

2. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".

3. En vertu de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, l'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles, en particulier pour les inondations, qui ont notamment pour objet de délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de leur nature et de leur intensité, d'y interdire les constructions ou la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages ou de prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités. L'article L. 562-4 du même code précise que " le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan d'occupation des sols, conformément à l'article L. 126-1 du code de l'urbanisme (...) ".

4. Les prescriptions d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles, destinées notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés aux risques en cause et valant servitude d'utilité publique, s'imposent directement aux autorisations de construire, sans que l'autorité administrative soit tenue de reprendre ces prescriptions dans le cadre de la délivrance du permis de construire. Il incombe à l'autorité compétente pour délivrer une autorisation d'urbanisme de vérifier que le projet respecte les prescriptions édictées par le plan de prévention et, le cas échéant, de préciser dans l'autorisation les conditions de leur application. Si les particularités de la situation l'exigent et sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, il peut subordonner la délivrance du permis de construire sollicité à des prescriptions spéciales, s'ajoutant aux prescriptions édictées par le plan de prévention dans cette zone, si elles lui apparaissent nécessaires pour assurer la conformité de la construction aux dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Ce n'est que dans le cas où l'autorité compétente estime, au vu d'une appréciation concrète de l'ensemble des caractéristiques de la situation d'espèce qui lui est soumise et du projet pour lequel l'autorisation de construire est sollicitée, y compris d'éléments déjà connus lors de l'élaboration du plan de prévention des risques naturels, qu'il n'est pas légalement possible d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions permettant d'assurer la conformité de la construction aux dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, qu'elle peut refuser, pour ce motif, de délivrer le permis.

5. Pour apprécier si les risques d'atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement des dispositions de l'article R. 111- 2 du code de l'urbanisme, il appartient à l'autorité compétente en matière d'urbanisme, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. Pour l'application de cet article en matière de risque de submersion marine, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, en l'état des données scientifiques disponibles, ce risque de submersion en prenant en compte les caractéristiques de la zone du projet et de la construction projetée.

6. Il est constant que la parcelle cadastrée section AS n° 161 concernée était classée en zone UBs2 du plan d'occupation des sols de la commune de Saint-Clément-des-Baleines correspondant aux quartiers d'extension des bourgs anciens de la commune. L'indice " s " identifie les zones soumises au risque de submersion et d'érosion marine qui sont assujetties aux règles particulières du plan de prévention des risques naturels sur l'Ile de Ré. Au regard du Plan Prévention des Risques Naturels (PPRN) approuvé par arrêté préfectoral en date du 19 juillet 2002, la parcelle cadastrée n° AS 161 supportant le projet est classée en zone Bleu Foncé (BF), zone moins exposée au risque d'inondation intégrant les zones urbaines submersibles par une hauteur d'eau inférieure à 1 mètre et soumise en principe à une constructibilité sous condition.

7. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet, situé à proximité de la mer, est soumis à un risque de submersion marine d'environ 1,44 mètre et que les données scientifiques déjà connues au moment de la délivrance du permis de construire ont justifié le classement ultérieur du terrain du projet en zone inconstructible dans le plan de prévention des risques naturels prévisibles révisé. Si le projet prévoit un remblaiement de l'ensemble du terrain pour une hauteur de 60 cm ainsi que l'aménagement d'un vide sanitaire sous la construction d'une hauteur de 60 cm, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette est situé en zone d'aléa très fort à court et long terme, que la voie d'accès est soumise à un risque de submersion marine d'environ 1,30 mètre avec une vitesse d'écoulement des eaux pouvant atteindre 0,5 mètre par seconde, susceptible d'être encore accélérée par l'effet de la construction projetée, d'une surface au sol de 170 m², ainsi que cela a été illustré lors de la tempête Xynthia dans des zones proches et comparables. Par suite, et en dépit de la rénovation des digues de protection et de leur éloignement, et alors que contrairement à ce que soutiennent la pétitionnaire et la commune, il n'était pas possible, compte tenu des caractéristiques du projet et de son terrain d'implantation, de pallier les risques précités, et notamment ceux tirés des effets de la construction sur la vitesse d'écoulement des eaux dans la zone, par des prescriptions supplémentaires, le préfet de la Charente-Maritime est fondé à soutenir que le maire de la commune a commis une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions citées plus haut de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.

8. Il résulte de ce qui précède que le préfet de la Charente-Maritime est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté son déféré.

9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Poitiers n° 1601651 du 15 décembre 2016 et l'arrêté du 9 mai 2016 par lequel le maire de Saint-Clément-des-Baleines a accordé un permis de construire à Mme C... sont annulés.

Article 2 : Les conclusions de Mme C... et de la commune de Saint-Clément-des-Baleines présentées sur le fondement de l'article L 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au préfet de la Charente-Maritime, à la commune de Saint-Clément-des-Baleines et à Mme G... C....

Copie sera envoyée au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Délibéré après l'audience du 8 juin 2021 à laquelle siégeaient :

Mme Evelyne Balzamo, présidente,

M. Dominique Ferrari, président-assesseur,

M. F... E..., premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juillet 2021.

Le rapporteur,

Stéphane E... La présidente,

Evelyne BalzamoLa greffière,

Véronique Epinette

La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 20BX04089