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§ France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 22 août 2019, 18BX03002

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Type d'affaire : Administrative
Type de recours : Excès de pouvoir

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 18BX03002
Numéro NOR : CETATEXT000038948647 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;cour.administrative.appel.bordeaux;arret;2019-08-22;18bx03002 ?

Analyses :

Urbanisme et aménagement du territoire - Plans d'aménagement et d'urbanisme - Plans d`occupation des sols (POS) et plans locaux d'urbanisme (PLU).


Texte :

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme E..., épouse F... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la délibération du conseil de la communauté d'agglomération d'Agen du 22 juin 2017 approuvant la révision générale du plan local d'urbanisme intercommunal, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux en date du 3 octobre 2017.

Par un jugement n° 1705175 du 5 juin 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 30 juillet 2018, le 4 mars 2019 et le 8 avril 2019, Mme E..., épouse F..., représentée par Me A..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 5 juin 2018 ;

2°) d'annuler la délibération du conseil de la communauté d'agglomération d'Agen du 22 juin 2017 approuvant la révision générale du plan local d'urbanisme intercommunal ;

3°) à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant d'une part, qu'elle classe la parcelle AL 31 lui appartenant, située sur la commune de Roquefort au lieu-dit Champ d'Escaze, en zone 2AUx et d'autre part, qu'elle procède à la création d'emplacements réservés pour ouvrages d'écrêtement de crues dans le plan de prévention inondation du Bruilhois, et pour création d'équipements publics à Planton, création d'équipement public et aménagement d'une voirie ;

4°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération d'Agen une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est entaché d'irrégularité ; le tribunal a manqué d'impartialité dès lors que les parties ont disposé de délais différents pour répondre aux écritures adverses ;

- le jugement est irrégulier dès lors que les premiers juges ont pris en compte des pièces jointes au mémoire de la communauté d'agglomération d'Agen produit le 11 mai 2018, qui n'a pas été communiqué, pour écarter le moyen tiré de l'insuffisance de la concertation ;

- le tribunal n'a pas répondu au moyen sur la mise en oeuvre de la concertation ;

- le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de ce que le président de la communauté d'agglomération, dont le nom n'est pas cité, aurait commis une prise illégale d'intérêt et aurait pris part à la délibération litigieuse ;

- il s'est fondé sur des pièces non communiquées, aucun élément produit au dossier n'explicitant les aménagements à réaliser en lien avec la ligne à grande vitesse Bordeaux-Toulouse ;

- le tribunal s'est prononcé sur les emplacements réservés R1 à R06 alors qu'il fallait examiner l'emplacement réservé R07 ;

- la communauté d'agglomération d'Agen n'a pas répondu à ses observations ; le classement de certaines parcelles voisines a été modifié à la suite de la concertation ;

- la concertation ne s'est pas déroulée de manière régulière sur deux communes ; aucun justificatif matériel de la concertation n'est produit ; la publicité n'a pas été régulièrement assurée dans les bulletins municipaux ; les modalités de la concertation n'ont pas été régulièrement définies dans les deux communes intégrées à la communauté d'agglomération d'Agen le 1er janvier 2016 ;

- les emplacements réservés pour les projets publics ne sont pas clairement identifiés sur les documents graphiques et les projets publics ne sont pas suffisamment précisés ; l'expression " création d'équipements publics " est insuffisante ;

- des parcelles identiques à la sienne ont été classées en zone plus favorable que celles qui sont en litige ;

- le président de la communauté d'agglomération d'Agen était intéressé au sens de l'article L. 2131- 11 du code général des collectivités territoriales, et il a utilisé ses prérogatives dans un but étranger à l'intérêt général ;

- le classement de ses parcelles en zone 2AUx est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; les réseaux sont suffisants, comme le démontre le maintien en zone constructible de toutes les parcelles voisines sur trois côtés ; le classement en future zone industrielle porte atteinte à l'équilibre urbain dans la mesure où la parcelle est entourée sur trois côtés de maisons d'habitation de type villas et la création de cette enclave industrielle est dangereuse pour l'environnement ; en outre, elle n'est pas utile alors que les deux entreprises dont l'implantation est prévue sur cette parcelle pouvaient s'installer au sein du technopôle Agen-Garonne ; le nom d'une des deux entreprises n'est pas cité ; la défense d'intérêts privés est manifeste ; la nécessité de leur transfert en raison du fuseau de la LGV n'est pas établie ; à tout le moins un classement en zone 1AUx était plus pertinent que le classement en zone 2AUx compte tenu des délais pour réviser un plan local d'urbanisme intercommunal ; la zone naturelle située entre la zone industrielle et les habitations va disparaître ; la communauté d'agglomération d'Agen ne précise pas les conditions dans lesquelles elle va devenir propriétaire de la parcelle pour permettre l'accueil des deux entreprises ;

- sur le très important emplacement réservé pour opérations publiques qui touche à la fois sa maison d'habitation et les deux autres parcelles lui appartenant, la réserve foncière n'est pas régulière ; le motif d'intérêt général est défini de manière trop imprécise ; il n'est pas possible de déterminer si cet emplacement réservé concerne la gestion des crues ou la réalisation de la LGV ; l'altimétrie ne justifie pas un bassin d'écrêtement des crues impactant 120 000 m² ;

- en application de l'article R. 151-11 du code de l'urbanisme, une réserve foncière, pour être opposable, doit faire l'objet d'une représentation graphique dans le PLU et d'une explication dans la partie réglementaire et les éléments contenus dans le rapport de présentation n'auraient aucun effet juridique ; la communauté d'agglomération d'Agen n'a pas produit le plan annexé à la DUP pour justifier la localisation de l'emplacement réservé ET 2 ;

- l'emplacement réservé a pour effet d'interdire tout accès à la voie publique de la parcelle ;

- la création de l'emplacement réservé porte atteinte au droit de propriété, en ce qu'elle intervient peu de temps après une expropriation, et au principe d'égalité ;

- la communauté d'agglomération d'Agen la vise spécifiquement en cherchant à acquérir ses parcelles à vil prix car elle est une personne âgée ;

- le classement de la parcelle AM 10 appartenant au président de la communauté d'agglomération d'Agen située sur le territoire de la commune du Passage en zone constructible 2AUx est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaît les prescriptions du schéma de cohérence territoriale déterminant les continuités écologiques ou à rétablir ;

- des parcelles appartenant au président de la communauté d'agglomération d'Agen ont été classées en zone AU.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 janvier 2019 et le 3 avril 2019, la communauté d'agglomération d'Agen, prise en la personne de son président, représentée par Me C..., conclut au rejet de la requête et à ce que la cour mette à la charge de Mme F... une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est régulier, la communauté d'agglomération a produit son mémoire en défense dans le délai qui lui était imparti et Mme F... a disposé de plus de deux mois entre la communication de ce mémoire et l'avis d'audience, et a d'ailleurs produit une réplique pour laquelle c'est la communauté d'agglomération qui a eu un délai très court pour répondre ;

- sur la concertation, aucune disposition n'imposait à la communauté d'agglomération d'Agen de répondre individuellement aux observations de Mme F... ; le tribunal a pu prendre en compte les délibérations produites relatives à la concertation pour écarter le moyen de la requérante sans communiquer ces délibérations, qui ne souffraient d'aucune contestation ou critique possible ; dès lors que les modalités de la concertation ont été respectées, la requérante ne peut se prévaloir d'éventuelles insuffisances de cette concertation ; elle n'a d'ailleurs produit aucune observation au cours de la concertation ; la circonstance que certaines parcelles voisines aient, à la suite de la concertation, conservé leur caractère constructible ou soient devenues constructibles, ne permettrait pas d'établir un traitement inégalitaire, ni que la concertation aurait été irrégulière ;

- dans ses écritures de première instance, la requérante se focalisait sur les emplacements réservés R1 à R06, sans jamais critiquer le bien-fondé de l'emplacement réservé R07, elle ne peut donc critiquer l'absence de réponse du tribunal sur ce point ;

- chaque emplacement est listé, sa destination précisée et sa localisation indiquée sur le document graphique conformément à la jurisprudence en la matière ; les informations nécessaires sont également développées dans le rapport de présentation ; en se reportant au document graphique, on constate que la zone classée 2AUx au sein de laquelle se situe une des parcelles propriétés de la requérante n'est affectée par aucun emplacement réservé ; la liste des emplacements réservés comprend des emplacements qui affectent plusieurs communes, dont un qui correspond à un " Aménagement de la ligne ferroviaire grande vitesse et aménagements connexes - Partie Ouest", sur 3 329 147 m² , au profit de " SNCF Réseau " et les parcelles de la requérante sont affectées par le tracé de ce projet lié à la réalisation de la LGV ; la communauté d'agglomération d'Agen n'avait pas à produire le plan de la DUP pour justifier de la localisation de l'emplacement réservé ET2 ;

- le tribunal n'était pas tenu de répondre au moyen inopérant tiré de ce que le président de la communauté d'agglomération d'Agen aurait utilisé ses prérogatives à des fins contraires à l'intérêt général ; il a au demeurant rejeté par prétérition le moyen tiré de ce qu'il aurait été intéressé en relevant que la requérante ne pouvait utilement se plaindre de différences de classement avec des parcelles disposant de réseaux suffisants d'assainissement ;

- le classement de la parcelle AL 31 en zone 2AUx n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; le site du Champs de l'Escazes, identifié sur la commune de Roquefort, et correspondant à la parcelle AL 31, est destiné, à terme, à la relocalisation future de deux entreprises implantées plus au sud, en bordure de l'autoroute A 62, au sein de l'actuelle zone Ux concernée par la ligne LGV ; le nom de ces entreprises n'a pas à être communiqué ; le plan local d'urbanisme intercommunal, document à caractère prospectif, pouvait prendre en compte la situation de ces deux entreprises impactées par la future LGV et compte tenu de l'activité artisanale exercée elles ne pouvaient s'implanter au sein du Technopôle Agen-Garonne qui regroupe des activités industrielles ; le fait que la parcelle AL31 soit classée en zone 2AUx, et non en lAUx n'est pas lié à une confiance ou non dans l'arrivée de la LGV, mais à des considérations d'aménagement du territoire, la logique voulant que l'implantation de nouvelles entreprises se fasse d'abord en continuité de la zone Ux existante ;

- la disparition de la zone naturelle située entre la zone industrielle et les habitations est sans incidence sur le classement de la parcelle de Mme F... en zone 2AUx ; au demeurant, il s'agit là de conclusions nouvelles irrecevables en appel ;

- les parcelles de la requérante ne sont pas affectées par l'ER AA2 (bassin d'écrêtement), mais bien par l'ER ET2 (aménagement LGV), par suite les développements de la requérante relatifs à l'inutilité d'aménager un bassin d'écrêtement sur ses parcelles sont hors sujet ;

- l'emplacement réservé AA2 destiné à l'aménagement d'un bassin d'écrêtement correspond à l'obligation de prendre en considération les risques naturels d'inondation et d'anticiper la réalisation d'ouvrages hydrauliques permettant de modérer l'aléa, notamment en zone d'enjeux, pour réduire, à défaut de le faire disparaître, le risque naturel ; ni les textes, ni la jurisprudence n'imposent au stade du plan local d'urbanisme intercommunal de définir avec précision l'ouvrage public objet de l'emplacement réservé ; un bassin d'écrêtement de crues n'a pas forcément obligation d'être implanté dans une zone soumise à un risque naturel d'inondation ;

- la requérante n'établit pas que le président de la communauté d'agglomération d'Agen aurait directement influencé l'assemblée délibérante pour procéder à un classement favorable de ses parcelles.

Un courrier du 5 mars 2019 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2.

L'instruction a été close au 25 avril 2019, date d'émission d'une ordonnance prise en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. G... D...,

- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public,

- et les observations de Me A..., représentant Mme F... et les observations de Me H..., représentant la communauté d'agglomération d'Agen.

Une note en délibéré présentée pour la communauté d'agglomération d'Agen a été enregistrée le 5 juillet 2019.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibérations du 26 septembre 2013 et du 14 janvier 2016, le conseil de l'agglomération d'Agen a prescrit la révision générale du plan local d'urbanisme. Par délibération du 22 juin 2017, l'assemblée délibérante a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme intercommunal. Mme F... épouse F... relève appel du jugement n° 1705175 du 5 juin 2018 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 22 juin 2017.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " (...) La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes (...). / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ".

3. Il ressort des pièces du dossier de première instance que la communauté d'agglomération d'Agen a produit un deuxième mémoire en défense enregistré au greffe du tribunal administratif le 11 mai 2018, quatre jours avant l'audience. Le tribunal administratif, qui n'a pas communiqué ce mémoire à Mme F..., l'a visé sans l'analyser. Cependant ce mémoire, dans lequel la communauté d'agglomération d'Agen a produit la délibération du 26 septembre 2013 fixant les modalités de la concertation et le bilan de la concertation, ne pouvait être regardé comme n'ayant pu avoir d'influence sur l'issue du litige, alors qu'était invoqué le moyen tiré de l'insuffisance de la concertation et que pour y répondre le tribunal a estimé qu'il ressortait des pièces du dossier que la concertation avait respecté les modalités définies dans la délibération du 26 septembre 2013. Par suite, Mme F... est fondée à soutenir que le jugement a été rendu à la suite d'une procédure irrégulière et à en demander, pour ce motif, l'annulation. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande de Mme F....

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. ". Aux termes de l'article L. 2131-12 du même code : " Les dispositions des articles L. 2131-1 à L. 2131-11 sont applicables aux établissements publics communaux. ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune ou d'une agglomération, la circonstance qu'un conseiller intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.

5. La délibération litigeuse détermine les prévisions et règles d'urbanisme dont le champ d'application s'étend à l'ensemble de l'agglomération d'Agen. La requérante fait valoir que des parcelles situées sur le territoire de la commune du Passage d'Agen appartenant au président de la communauté d'agglomération d'Agen ont été classées en zone constructible alors qu'elles constituaient des terrains agricoles, et qu'il aurait influencé ces choix d'urbanisme en imposant notamment le déplacement de la localisation du Technopôle Agen Garonne. Toutefois, la seule circonstance que le président de la communauté d'agglomération d'Agen ait participé à la délibération adoptant le plan local d'urbanisme intercommunal, qui a pour effet de rendre constructibles des terrains dont il est lui-même propriétaire, n'est pas de nature à entraîner, par elle-même, l'illégalité de cette délibération. Il ne ressort pas des pièces du dossier que, du fait de l'influence qu'aurait exercée cet élu, le plan local d'urbanisme intercommunal, notamment son zonage, aurait été élaboré afin d'inclure des terrains qui n'auraient pas répondu aux critères retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal, et aurait ainsi pris en compte des intérêts personnels ne se confondant pas avec les intérêts de la généralité des habitants de l'agglomération. Dès lors, Mme F... n'est pas fondée à soutenir que la délibération aurait été adoptée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales.

6. En deuxième lieu, l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération du 26 septembre 2013 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme et définissant les modalités de concertation, dispose que : " I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme / (...) ". Selon les dispositions du IV du même article, applicables au présent litige et désormais reprises à l'article L. 600-11 de ce code : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux I et II ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. ". Il résulte de ces dispositions que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme.

7. D'une part, aucune disposition textuelle n'imposait à la communauté d'agglomération d'Agen de répondre individuellement aux observations que Mme F... lui avait communiquées au cours de la concertation et la circonstance que d'autres propriétaires bénéficieraient de classements de leurs parcelles plus favorables que celui finalement retenu pour les parcelles de la requérante, après avoir effectué des démarches similaires, ne suffit pas à démontrer une insuffisance de la concertation.

8. D'autre part, si la requérante fait valoir que les modalités de la concertation n'ont pas été respectées s'agissant de l'information du public dans les bulletins municipaux, dès lors que selon elle, aucune publicité n'a été réalisée dans neuf communes et que dans treize communes le plan local d'urbanisme intercommunal a été évoqué sans préciser les modalités de la concertation, elle se fonde sur un tableau dont elle ne justifie ni de l'origine ni du contenu. Par ailleurs, il ressort des modalités de la concertation fixées par la délibération du 26 septembre 2013 que l'information du public pouvait être également réalisée à partir des sites internet de l'agglomération, qui comportait une rubrique spéciale " PLUI ", et des communes membres, ainsi que des bulletins communautaires et des bulletins municipaux. Le bilan de la concertation dresse le bilan statistique du nombre de pages consultées, précise que le bulletin de la communauté d'agglomération d'Agen a été distribué dans les boîtes aux lettres des habitants de l'agglomération d'Agen, que trois articles concernant le plan local d'urbanisme intercommunal étendu à trente et une communes ont été édités en juillet 2015, décembre 2015 et juillet 2016 et que les bulletins municipaux ou " lettre du Maire " édités au sein des communes membres qui disposent d'un tel organe de communication ont permis la diffusion de quarante-sept articles. Ainsi, les conditions d'information du public ont respecté les modalités de la concertation définies dans la délibération du 26 septembre 2013.

9. Enfin, la délibération du 14 janvier 2016 qui intègre à la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal les communes de Castelculier et Saint-Pierre-de-Clairac précise que les modalités de la concertation fixées dans la délibération du 26 septembre 2013 sont confirmées. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que les modalités de la concertation n'auraient pas été définies dans ces deux communes.

10. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-50 du code de l'urbanisme : " Dans les zones U, AU, A et N, le ou les documents graphiques font apparaître s'il y a lieu : 1° Les emplacements réservés aux ouvrages publics délimités en application du 1° de l'article L. 151-41, en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires (...) ". Il ressort des pièces du dossier que la localisation des emplacements réservés est indiquée sur le document graphique, qui les matérialise par des traits hachurés en rouge. Par ailleurs, l'ensemble des emplacements réservés sont listés dans la pièce 5.2 du plan local d'urbanisme intercommunal, qui distingue selon que ces emplacements concernent une ou plusieurs communes, et les destinations de ces emplacements sont précisées ainsi que leur numéro et leur bénéficiaire. Le document graphique permet de distinguer, contrairement à ce que soutient la requérante, l'emplacement réservé AA2 destiné à l'ouvrage d'écrêtement des crues et l'emplacement réservé ET2 destiné à l'aménagement de la ligne ferroviaire et de ses aménagements annexes, ces deux emplacements réservés étant situés en partie sur le territoire de la commune de Roquefort. La localisation et la destination des emplacements réservés sont ainsi précisées conformément aux exigences de l'article R. 151-50 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne la légalité interne :

11. En premier lieu, aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ".

12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Il est de la nature de toute règlementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation effectuée dans un plan local d'urbanisme ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi.

13. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal prévoit que la zone 2AUx correspond aux sites non ouverts à l'urbanisation, destinés à une vocation future d'accueil d'activités économiques, et que les terrains concernés pourront être ouverts à l'urbanisation, de manière totale ou partielle, par modification ou révision du plan local d'urbanisme intercommunal, afin de permettre leur reclassement en zones 1AUx. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée AL 31 de Mme F..., d'une superficie d'environ 1 hectare, est mitoyenne sur trois côtés de parcelles classées en zone UC, et qu'elle est séparée de l'essentiel de la zone pavillonnaire par la rue de la Plaine. La parcelle est aussi mitoyenne à l'est de vastes parcelles classées en zone UX où sont implantées des activités industrielles et économiques et elle est proche d'une zone 1AUx dédiée aux activités économiques. Par ailleurs, la requérante reproche aux auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal de prévoir l'implantation de deux entreprises sur sa parcelle sans avoir examiné la question du transfert de la propriété de cette parcelle. Toutefois, il ne peut être reproché aux auteurs du rapport de présentation d'envisager la relocalisation future de deux entreprises artisanales, qui seront déplacées en cas de réalisation de la LGV afin d'assurer le maintien d'activités industrielles ou commerciales sur le territoire de l'agglomération, et le choix de cette implantation plutôt que dans le secteur du Technopôle Agen-Garonne relève de l'opportunité et ne peut être utilement discuté devant le juge administratif. Si la requérante fait également valoir que la création de la zone 2AUx fait disparaître une zone naturelle " tampon " entre la zone industrielle et les habitations, il ressort des plans produits au dossier que des constructions sont érigées de part et d'autre de la rue de la Plaine et que certaines d'entre elles sont mitoyennes de la zone Ux où sont implantées des activités industrielles Enfin, et contrairement à ce que soutient la requérante, compte tenu de la vocation multifonctionnelle du secteur, le classement de sa parcelle en zone 2AUx n'est pas de nature à porter atteinte à l'équilibre urbain et ne constitue pas une enclave industrielle dangereuse pour l'environnement. Il suit de là que les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal ont pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, procéder au classement de la parcelle de Mme F... en zone 2AUx.

14. En deuxième lieu, si la requérante a entendu soutenir que le classement de sa parcelle en zone 2AUx méconnaîtrait le principe d'égalité de traitement dès lors que d'autres parcelles du territoire de l'agglomération seraient classées en zone immédiatement constructible, elle n'établit pas que sa parcelle se trouverait dans une situation strictement identique à celle d'autres parcelles constructibles.

15. En troisième lieu, Mme F... soutient que le classement en zone 2AUx de la parcelle AM 10, appartenant au président de la communauté d'agglomération d'Agen, située sur le territoire de la commune du Passage méconnaît les dispositions du schéma de cohérence territoriale relatives aux continuités écologiques liées à la trame verte. Toutefois, les dispositions du schéma de cohérence territoriale prévoient notamment que : " L'espace tampon de 200 m permet de déterminer les espaces nécessaires pour assurer cette continuité : des zones N ou A seront définies de préférence à l'intérieur de cette bande. Les extensions urbaines limitées sont permises à l'intérieur de cet espace tampon à condition que le principe de continuité soit préservé par ailleurs. ". Ainsi, en prévoyant un classement en zone 2AUx, le plan local d'urbanisme intercommunal n'est pas incompatible avec ces dispositions.

16. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques / 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; (...) ". Aux termes de l'article R. 151-34 du même code : " Dans les zones U, AU, A et N les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu : (...) 4° Les emplacements réservés aux équipements et installations d'intérêt général en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires (...) ".

17. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan local d'urbanisme lorsqu'ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou si elle procède d'un détournement de pouvoir. En outre, l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Enfin, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possibles.

18. La requérante conteste la création de deux emplacements réservés AA2 et ET2 qui concernent plusieurs communes de la communauté d'agglomération d'Agen, et notamment la commune de Roquefort. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, que l'emplacement réservé AA2 correspond à la nécessité de réaliser des ouvrages destinés à la protection des populations contre les crues et que le second emplacement réservé ET2 concerne des aménagements de la ligne ferroviaire à grande vitesse et des aménagements connexes. Si la requérante fait valoir que l'objet de cet emplacement réservé ne peut être lié à l'arrivée de la ligne à grande vitesse, la destination de cet emplacement concerne également des aménagements connexes à la réalisation de la ligne à grande vitesse et la communauté d'agglomération d'Agen n'avait pas à produire la déclaration d'utilité publique relative au tracé de la ligne à grande vitesse pour justifier de la localisation de cet emplacement réservé. Par suite, la définition des emplacements réservés n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

19. Si la requérante soutient également que les emplacements réservés situés sur le territoire de la commune de Roquefort ne sont pas suffisamment définis, il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de présentation que ces emplacements réservés pour la réalisation d'équipement public sont situés près d'une zone d'urbanisation future, à proximité du centre-bourg, et qu'ils sont destinés à permettre l'extension ou la création futures de locaux scolaires ainsi que l'extension ou l'aménagement d'autres équipements gérés au niveau communal.

20. En cinquième lieu, le moyen tiré de ce que la création d'un emplacement réservé aurait pour effet de restreindre les accès à la voie publique des parcelles de la requérante n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.

21. En sixième lieu, si les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ont pour objet d'assurer un juste équilibre entre l'intérêt général et les impératifs de sauvegarde du droit de propriété, elles laissent aux autorités publiques une marge d'appréciation étendue, en particulier pour mener une politique d'urbanisme, tant pour choisir les modalités de mise en oeuvre d'une telle politique que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l'intérêt général, par le souci d'atteindre les objectifs poursuivis. Le classement des terrains appartenant à Mme F... auquel a procédé le plan local d'urbanisme intercommunal n'apparaît pas comme apportant à l'exercice du droit de propriété de l'intéressée des limites qui seraient disproportionnées au regard du but d'intérêt général poursuivi par la délibération approuvant le plan et découlant du parti d'urbanisme retenu. Notamment, les contraintes liées à l'existence d'un emplacement réservé sont prévues par la loi et répondent à un but d'intérêt général et le propriétaire concerné a toujours la possibilité d'exercer le droit de délaissement prévu par les dispositions du code de l'urbanisme, en exigeant de la collectivité publique au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé qu'elle procède à l'acquisition de ce bien. Par suite, le moyen tiré de la violation de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen et des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut qu'être écarté.

22. En dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme auraient, en adoptant le plan en litige, poursuivi un but étranger à des considérations d'urbanisme et d'aménagement du territoire intercommunal. Le moyen de la requérante selon lequel les dispositions contestées du plan local d'urbanisme intercommunal seraient constitutives, au regard de son âge et de son isolement, d'un abus de faiblesse de la part du président de la communauté d'agglomération d'Agen et serait ainsi entaché de détournement de pouvoir doit donc être écarté.

23. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la communauté d'agglomération d'Agen, que Mme F... n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du conseil de la communauté d'agglomération d'Agen du 22 juin 2017 approuvant la révision générale du plan local d'urbanisme intercommunal.

Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige :

24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération d'Agen, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la requérante demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de Mme F... la somme de 1 500 euros à verser à la communauté d'agglomération d'Agen au titre des mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1705175 du tribunal administratif de Bordeaux du 5 juin 2018 est annulé.

Article 2 : La demande de Mme F... et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetées.

Article 3 : Mme F... versera à la communauté d'agglomération d'Agen une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... E... épouse F... et à la communauté d'agglomération d'Agen.

Délibéré après l'audience du 4 juillet 2019 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, président,

M. G... D..., président-assesseur,

M. David Terme, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 22 août 2019.

Le rapporteur,

Jean-Claude D...Le président,

Catherine GIRAULT

Le greffier,

Virginie MARTY

La République mande et ordonne au préfet de Lot-et-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

3

No 18BX03002


Publications :

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Composition du Tribunal :

Président : Mme GIRAULT
Rapporteur ?: M. Jean-Claude PAUZIÈS
Rapporteur public ?: Mme CABANNE
Avocat(s) : CABINET D'AVOCATS TETE

Origine de la décision

Formation : 1ère chambre - formation à 3
Date de la décision : 22/08/2019
Date de l'import : 27/08/2019

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