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§ France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 27 juin 2019, 18BX03491

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Type d'affaire : Administrative
Type de recours : Excès de pouvoir

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 18BX03491
Numéro NOR : CETATEXT000038703817 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;cour.administrative.appel.bordeaux;arret;2019-06-27;18bx03491 ?

Analyses :

Urbanisme et aménagement du territoire - Plans d'aménagement et d'urbanisme - Plans d`occupation des sols (POS) et plans locaux d'urbanisme (PLU) - Légalité des plans - Modification et révision des plans.


Texte :

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. E...a demandé au tribunal administratif de Bordeaux, au nom de l'indivisionE..., d'annuler la délibération du 16 décembre 2016 par laquelle le conseil de la métropole de Bordeaux Métropole a approuvé la révision du plan local d'urbanisme 3.1, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux en date du 1er juin 2017.

Par un jugement n° 1703251 du 19 juillet 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 20 septembre 2018 et un mémoire enregistré le 28 janvier 2019, M. B...E..., agissant au nom de l'indivisionE..., représenté par Me F..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 19 juillet 2018 ;

2°) d'annuler la délibération en date du 16 décembre 2016 par laquelle le conseil métropolitain de Bordeaux Métropole a approuvé la révision générale du PLU 3.1 ;

3°) de mettre à la charge de Bordeaux Métropole une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les premiers juges ont entaché leur décision d'un défaut de réponse à un moyen en n'explicitant pas suffisamment les motifs qui les ont conduits à estimer que le classement de la parcelle cadastrée section DW n° 323 en espace boisé classé n'était pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- en estimant qu'il ne remettait pas en cause les explications de Bordeaux Métropole concernant les convocations et l'information des conseillers métropolitains alors même qu'en la matière, il appartient à la collectivité de justifier de l'accomplissement de ces formalités, les premiers juges ont méconnu la charge de la preuve et entaché leur jugement d'irrégularité ;

- en se bornant à se référer aux pièces du dossier du plan local d'urbanisme pour conclure au caractère naturel de la zone pour statuer sur le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation commise au regard des dispositions du c de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme au lieu d'apprécier ce caractère d'eux-mêmes, les premiers juges ont entaché leur décision d'une insuffisance de motivation et méconnu leur office ;

- le classement de la parcelle cadastrée section DW n° 323 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- l'instauration d'un espace boisé classé sur cette parcelle est également entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement de son terrain en zone Ng entraîne une constructibilité limitée et est donc incompatible avec l'orientation définie par le SCOT qui implique sa constructibilité à terme aux fins de répondre aux besoins de logements nécessaires ;

- le règlement de la zone Ng n'est pas cohérent par rapport au PADD dans la mesure où le classement du terrain en litige ne permettra pas d'atteindre les objectifs de production de logements fixés par celui-ci ;

- il renvoie pour le reste à ses écritures de première instance.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 19 décembre 2018 et le 1er avril 2019, Bordeaux Métropole, représentée par MeG..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'indivision E...une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- lorsqu'un requérant se prévaut de l'absence de preuve de la régularité de la convocation, cette affirmation, dès lors qu'elle n'est étayée par aucun élément et qu'elle est infirmée soit par les mentions inscrites au registre des délibérations, soit par des attestations produites par la personne publique, ne peut qu'être écartée ; en l'espèce, elle a démontré que le délai de convocation des élus à leur assemblée délibérante fixée par l'article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales a été respecté et le requérant n'avait pas étayé sa critique sur ce point en première instance ; en toute hypothèse, le requérant ne démontre pas que ces irrégularités auraient exercé une influence sur le sens de la décision ou aurait réellement privé les élus d'une garantie ;

- s'agissant de la note explicative de synthèse, l'important est que le document adressé avec la convocation permette aux membres de l'assemblée délibérante de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat ; en l'espèce, le rapport de présentation du projet de délibération valait note de synthèse et comprenait toutes les informations qui étaient de nature à éclairer le sens et la portée du plan local d'urbanisme ; enfin, elle a rapporté la preuve de l'envoi de la note explicative de synthèse aux conseillers métropolitains ;

- le classement de la parcelle litigieuse au regard des caractéristiques de la zone Ng n'est entaché d'aucun erreur manifeste d'appréciation ;

- les moyens de première instance auxquels les requérants se bornent à renvoyer sans les reproduire ni critiquer les motifs du jugement par lesquels ils ont été écartés sont irrecevables ;

- les autres moyens invoqués ne sont pas fondés.

En application des dispositions des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture d'instruction a été fixée avec effet immédiat au 16 avril 2019.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. David Terme,

- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public,

- et les observations de MeF..., représentant M. E... et de MeG..., représentant Bordeaux Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. M. E...est propriétaire indivis d'un immeuble situé sur une parcelle cadastrée section DW n° 323 à Mérignac. Par une délibération du 16 décembre 2016, le conseil de la métropole de Bordeaux Métropole a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU), laquelle a notamment classée cette parcelle en zone Ng (naturelle générique) et l'a grevée d'un espace boisé classé. M. E...a demandé au tribunal administratif de Bordeaux, au nom de l'indivision, d'annuler cette délibération, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux en date du 1er juin 2017. Il relève appel du jugement n° 1703251 du 19 juillet 2018 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté cette demande.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Les moyens tirés de ce que les premiers juges auraient méconnu les règles de dévolution de la charge de la preuve en imposant au requérant de démontrer que les modalités de la convocation à la séance du conseil du 16 décembre 2016 étaient irrégulières et auraient méconnu leur office en ne procédant pas à une appréciation concrète des caractéristiques du secteur concerné par le classement litigieux affectent, en tout état de cause, le bien-fondé du jugement et non sa régularité.

3. Il ressort du jugement attaqué que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à l'intégralité de l'argumentation de la requérante, ont suffisamment motivé les raisons pour lesquelles ils ont estimé que le classement du terrain litigieux en espace boisé classé n'était pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation du jugement contesté doit être écarté.

Sur la légalité de la délibération du 16 décembre 2016 :

4. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc (...) ". Enfin aux termes de l'article L. 5211-1 du même code : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / (...) Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19 et L. 2121-22 et L2121-27-1, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus (...) ".

5. Pour établir que les membres du conseil de la métropole ont été régulièrement convoqués, Bordeaux Métropole a notamment produit un courrier du directeur des opérations de la société SRCI attestant de l'envoi dématérialisé, le 9 décembre 2016 entre 10h54 et 11h35, soit plus de cinq jours francs avant la date de la séance du conseil du 16 décembre, de 108 convocations à la séance du conseil du 16 décembre 2016. Ce courrier liste les 108 conseillers destinataires et leurs adresses électroniques ainsi que les documents mis à disposition des conseillers sur la plateforme d'échange sécurisée, au nombre desquels figure un document intitulé " Première révision du Plan local d'urbanisme (PLU) de Bordeaux Métropole - Décision - Approbation ". Bordeaux Métropole a produit également un procès-verbal de constat établi le 9 août 2017 par MeD..., huissier mandaté à cet effet, constatant la présence dans sa messagerie de deux courriels datés du 9 décembre 2016, l'un adressé à tous les conseillers par M. A..., directeur adjoint à la direction des assemblées métropolitaines, les informant du dépôt dans leurs espaces Cubetcités et SRCI de la convocation à la séance du 16 décembre 2016 ainsi que de l'ordre du jour et des rapports de présentation de chaque affaire, et indiquant spécifiquement que le rapport de présentation de l'affaire concernant la révision du PLU était consultable et téléchargeable, l'autre émanant de Me D...lui-même, adressé à la direction des assemblées métropolitaines et confirmant la bonne réception du mail précédent. Bordeaux Métropole a produit également une attestation de la directrice générale chargée du secrétariat général indiquant que les convocations à la séance du 16 décembre 2016 étaient accompagnées de la note explicative de synthèse relative à la décision d'approbation du plan local d'urbanisme révisé et que tous les documents relatifs à cette affaire avaient été mis à disposition des élus sous forme d'un CD Rom dès le 9 décembre 2016. Enfin, Bordeaux Métropole indique que la note de synthèse était constituée par le rapport du projet de délibération établi par M. C...et il n'est pas allégué que ce rapport ne comportait pas les informations permettant aux conseillers métropolitains de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat ou qu'ils n'auraient pas été à même de solliciter des informations supplémentaires, notamment auprès de la direction des assemblées métropolitaines, ainsi que l'indique expressément le message de M. A...daté du 9 décembre 2016.

6. Le requérant n'assortissant sa contestation d'aucun élément concret permettant de remettre en cause la démonstration de Bordeaux métropole, le tribunal a pu régulièrement considérer, sans méconnaître les règles de dévolution de la charge de la preuve et alors même que la délibération litigieuse ne mentionne pas la date de la convocation, que Bordeaux Métropole rapportait la preuve que la convocation à la séance du 16 décembre 2016 avait été régulièrement effectuée.

7. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 123-8 du même code dans sa rédaction alors applicable : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) ".

8. Dans sa partie B334 relative à l'explication des zonages A et N, le rapport de présentation du PLU indique que les zones Ng " concernent des espaces naturels communs, sans vocation particulière (...) [qui] peuvent avoir différents rôles ou usages " et notamment " avoir un rôle d'interface : entre infrastructure routière et urbanisation, elles jouent un rôle de zone tampon ; entre urbanisation et espace naturel à forte valeur écologique et/ou agricole, elles jouent le rôle d'espace de transition ".

9. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section DW n° 323 est située à proximité de secteurs construits au nord et n'est pas bâtie. Elle est par ailleurs densément boisée et fait partie d'un ensemble de terrains non construits formant une bande qui sépare un quartier d'habitat pavillonnaire dense de l'avenue François Mitterrand, laquelle supporte une circulation automobile importante et a été classée en voie bruyante de catégorie 3 par l'arrêté préfectoral du 2 juin 2016, soit définissant des secteurs affectés par le bruit d'une largeur de 100 mètres. De l'autre côté de cette avenue, se situe le secteur de Courtillas, vaste ensemble homogène de parcelles restées à l'état naturel. Si M. E...soutient que le terrain litigieux est séparé de l'avenue par une bande herbacée jouant déjà le rôle de tampon prévu par les dispositions précitées, cette bande présente au droit de la parcelle en litige une faible largeur au regard des caractéristiques de la voie en cause et de sa fonctionnalité de zone tampon. Par ailleurs, il ressort de la lecture même du jugement attaqué que ce n'est qu'à titre surabondant que les premiers juges ont relevé que le document cartographique de la charte paysagère de la commune de Mérignac incluait cette parcelle dans les " boisements existants et les EBC à préserver " ainsi que les " lisières végétales à renforcer ". Par suite, au regard de la localisation et des caractéristiques de la parcelle, les auteurs du PLU pouvaient décider de la soustraire à l'urbanisation et la classer en zone Ng sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation.

10. Aux termes de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements ".

11. Pour critiquer les motifs par lesquels les premiers juges ont estimé que le classement de la parcelle en espace boisé classé n'était pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, le requérant soutient seulement qu'un tel classement ne peut être justifié seulement par " la fonction " que remplit ce boisement mais doit l'être avant tout par sa qualité et son caractère " significatif " et que les premiers juges ne pouvaient se fonder sur la charte paysagère de Mérignac. Toutefois, en premier lieu, ni le nombre éventuellement restreint des arbres plantés sur la parcelle et leur faible intérêt ne font obstacle au classement de celui-ci en espace boisé classé. Au demeurant, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la parcelle en litige est entièrement boisée. En deuxième lieu, il ressort de la lecture du jugement attaqué que les premiers juges ne se sont pas seulement fondés sur la circonstance que ce classement satisferait aux objectifs définis par le PADD et le rapport de présentation visant notamment à la protection contre les nuisances par le maintien des boisements en bordure d'infrastructures, mais se sont également fondés sur les caractéristiques de la parcelle en cause. En troisième lieu, s'ils ont relevé que le document cartographique de la charte paysagère de la commune de Mérignac incluait cette parcelle dans les " boisements existants et les EBC à préserver ", ils ne l'ont fait qu'à titre surabondant.

12. Aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre (...) ".

13. A l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

14. En premier lieu, le requérant ne démontre pas en quoi la circonstance que le classement de son terrain serait incompatible avec l'orientation fixée par le SCOT qui tend à " réduire la consommation des espaces agricoles, naturels et forestiers " serait de nature à établir en elle-même, compte tenu de sa faible superficie à l'échelle du territoire couvert par le document et en l'absence de toute spécificité la rendant remarquable à cette échelle, que le plan contrarie les objectifs imposés par le schéma. En deuxième lieu, au demeurant, le classement litigieux ne peut être regardé comme incompatible avec cette orientation, dans la mesure où elle se traduit par la définition d'une enveloppe de développement urbain maximal et non obligatoire, et où le SCOT fixe également comme orientations générales de " prendre en compte les continuités écologiques (...) ", de " conforter le réseau écologique du territoire et contribuer à en préserver la biodiversité, même la plus ordinaire ", et de " réintroduire la nature en ville par le biais d'espaces de nature urbains ". Par suite, le moyen tiré de ce que le classement litigieux serait incompatible avec le SCOT doit être écarté.

15. Enfin, si le requérant entend soulever un moyen tiré de ce que le règlement de la zone Nu serait entaché d'incohérence par rapport au PADD, il doit être regardé en réalité, au regard de ses écritures, comme se prévalant de l'incohérence du zonage au regard du rapport de présentation du PLU et des orientations du PADD, en ce qu'il ne permettrait pas la réalisation des objectifs de construction de logements fixés par ceux-ci. Toutefois, le requérant se borne à affirmer pour ce faire, sans l'étayer, que son terrain serait concerné par l'opération " 50 000 logements autour des axes de transport collectif ", à l'instar de l'ensemble des zones naturelles urbaines, et que, dès lors, son classement en zone Nu où la constructibilité est limitée empêcherait d'atteindre l'objectif de production de 142 500 logements à l'horizon 2030 fixé par le SCOT et le PADD, et il résulte des éléments mentionnés aux points précédent que le PLU a également pour objectif de préserver ces espaces. Par suite, le requérant ne démontre pas l'existence de l'incohérence qu'il allègue.

16. Le requérant se borne pour le reste à renvoyer la cour aux moyens invoqués en première instance sans les énoncer ni joindre à la requête une copie du mémoire de première instance. Il y a lieu, par suite, d'écarter ces moyens comme non assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.

17. Il résulte de tout ce qui précède que le requérant n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont rejeté sa demande.

Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Bordeaux Métropole la somme que demande le requérant au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à sa charge à ce titre une somme de 1 500 euros au bénéfice de Bordeaux Métropole.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. E...est rejetée.

Article 2 : M. E...versera à Bordeaux Métropole une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B...E..., pour l'indivisionE..., et à Bordeaux Métropole.

Délibéré après l'audience du 6 juin 2019 à laquelle siégeaient :

M. Jean-Claude Pauziès, président,

M. David Terme, premier-conseiller,

Mme Nathalie Gay-Sabourdy, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 27 juin 2019.

Le rapporteur,

David TERMELe président,

Jean-Claude PAUZIÈS

Le greffier,

Virginie MARTY

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

2

N° 18BX03491


Publications :

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Composition du Tribunal :

Président : M. PAUZIÈS
Rapporteur ?: M. David TERME
Rapporteur public ?: Mme CABANNE
Avocat(s) : ACHOU-LEPAGE

Origine de la décision

Formation : 1ère chambre - formation à 3
Date de la décision : 27/06/2019
Date de l'import : 04/07/2019

Fonds documentaire ?: Legifrance

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