| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 16 mai 2017, 15BX03814

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme E...C...B...a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler les arrêtés du maire de Saint-André des 2 juin et 4 juillet 2014 retirant l'arrêté du 4 mars 2014 en vertu duquel elle a été engagée en qualité d'agent non titulaire à temps non complet pour une durée indéterminée.

Par un jugement n° 1400750 du 1er octobre 2015, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 30 novembre 2015 et le 11 octobre 2016, MmeB..., représentée par MeD..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de La Réunion du 1er octobre 2015 ;

2°) d'annuler les arrêtés du maire de Saint-André des 2 juin et 4 juillet 2014 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-André la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- ni la minute du jugement ni sa notification ne comportent l'ensemble des signatures exigées par l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;

- elle a été recrutée en application d'une délibération du 25 septembre 2012 dont la légalité a été confirmée par le tribunal administratif de La Réunion ;

- l'arrêté du 4 mars 2014 afférent à son recrutement dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée est une décision créatrice de droits. Il résulte des dispositions de la loi du 11 juillet 1979 que le retrait d'une telle décision doit être motivé. Or l'arrêté retirant cette décision n'est pas motivé faute d'énoncer les circonstances de droit et de fait justifiant le retrait. La seule référence à la réponse apportée à une lettre du maire du 17 A...par la sous-préfecture de Saint-Benoît le 2 mai 2014 ne saurait s'analyser comme une motivation par référence, car cette réponse n'était pas jointe à l'arrêté contesté. D'ailleurs le second arrêté n° 481/2014, celui qui lui a été notifié, comporte une motivation différente. Ce second arrêté ne peut être regardé comme une substitution de motifs puisque le premier arrêté n'était pas motivé. Il ne peut pas davantage être regardé comme un nouvel arrêté puisqu'il comporte le même numéro que le premier arrêté alors qu'il résulte des articles L. 2122-29 et R. 2122-7 du code général des collectivités territoriales que chaque arrêté municipal doit avoir un numéro propre. Il s'agit donc d'un seul arrêté dont le contenu a été modifié avant la notification. Or il résulte de la jurisprudence qu'une motivation différée est illégale ;

- l'arrêté procédant au retrait de l'arrêté du 4 mars 2014 a été notifié le 7 juillet 2014, soit postérieurement au terme du délai de quatre mois pendant lequel une décision individuelle créatrice de droits peut être retirée ;

- nonobstant l'arrêté de retrait, elle a continué à travailler et à être rémunérée jusqu'au 15 septembre 2014, date de sa radiation des effectifs. Le contentieux de la fonction publique étant un contentieux indemnitaire, les évènements postérieurs à la décision contestée peuvent être pris en compte. Dès lors, le retrait ne peut être regardé comme étant intervenu dans le délai de quatre mois.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 février 2016, la commune de Saint-André, prise en la personne de son maire, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme B...la somme 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- seule la minute du jugement, qui est conservée par le greffe, est soumise à l'obligation de signature instituée par l'article R. 741-1 du code de justice administrative. Les exemplaires adressés aux parties sont uniquement signés par le greffier en application de l'article R. 751-3 de ce code ;

- eu égard à l'illégalité entachant la délibération n°5 du conseil municipal de Saint-André en date du 25 septembre 2012, c'est à bon droit qu'il a été procédé au retrait, dans le délai de quatre mois, de l'arrêté du 4 mars 2014 ;

- à supposer même que le premier arrêté portant retrait soit entaché d'un défaut de motivation, cette illégalité externe a été couverte par le second arrêté portant retrait, lequel est suffisamment motivé ;

- s'agissant de la numérotation des arrêtés du maire, elle n'est nullement prévue par les articles L. 2122-29 et R. 2122-7 du code général des collectivités territoriales, ces articles imposant uniquement une inscription par ordre de date. En l'espèce, la circonstance que les deux arrêtés portant retrait aient le même numéro est une simple erreur de plume ;

- le délai de retrait de quatre mois s'apprécie non pas à la date de notification mais à la date de signature du retrait ;

- la circonstance que l'intéressée ait continué à percevoir sa rémunération postérieurement à l'arrêté de retrait est sans incidence sur la légalité de cet acte.

Par ordonnance du 25 janvier 2017, la clôture de l'instruction a été fixée au 24 mars 2017 à midi.

Mme B...a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 21 janvier 2016.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Paul-André Braud,

- et les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Mme B...a été recrutée par la commune de Saint-André le 18 mai 2011 en vertu d'un contrat d'accompagnement dans l'emploi de six mois signé le 11 mai 2011 en qualité d'agent polyvalent. Ce contrat a été renouvelé par la signature d'un nouveau contrat d'accompagnement dans l'emploi de six mois le 19 octobre 2011. Ultérieurement, Mme B...a de nouveau été recrutée en qualité d'agent polyvalent par la commune de Saint-André par la signature le 24 A...2013 d'un contrat de travail d'un an pour faire face à une vacance temporaire d'emploi. Puis, par un arrêté du 4 mars 2014, le maire de Saint-André a décidé d'engager Mme B..., à compter du 18 mai 2014, en qualité d'agent non titulaire à temps non complet pour une durée indéterminée. Par un premier arrêté n° 481/2014, du 2 juin 2014, le nouveau maire de Saint-André a procédé au retrait de l'arrêté du 4 mars 2014. Ce retrait a ensuite été confirmé par un second arrêté du maire de Saint-André n° 481/2014 daté du 4 juillet 2014. Mme B...relève appel du jugement du tribunal administratif de La Réunion du 1er octobre 2015 rejetant sa demande tendant à l'annulation des arrêtés du maire de Saint-André en date des 2 juin et 4 juillet 2014.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. ". Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué a été signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 741-7 doit être écarté comme manquant en fait.

3. En second lieu, le tribunal administratif de La Réunion a, par le jugement attaqué, rejeté les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 2 juin 2014 pour irrecevabilité au motif que l'arrêté du 4 juillet 2014 s'était substitué à cet arrêté avant même l'enregistrement de la requête de sorte que les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 2 juin 2014 étaient dépourvues d'objet avant l'enregistrement de la requête. En critiquant le fait que les premiers juges ont estimé que l'arrêté du 4 juillet 2014 s'était substitué à celui du 2 juin 2014, la requérante doit être regardée comme contestant l'irrecevabilité retenue par les premiers juges pour rejeter les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 2 juin 2014. Or si l'arrêté du 4 juillet 2014 a, implicitement mais nécessairement, retiré celui du 2 juin 2014, ce retrait n'était pas définitif à la date d'enregistrement de la requête de Mme B...puisque l'arrêté du 4 juillet 2014 faisait également l'objet d'une demande d'annulation. Dès lors, la demande d'annulation de l'arrêté du 2 juin 2014 n'était pas dépourvue d'objet. Par suite, Mme B...est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 2 juin 2014 comme étant irrecevable au motif qu'elle était sans objet à la date d'enregistrement de la requête.

4. Il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué doit être annulé en tant qu'il a statué sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 2 juin 2014 et qu'il y a donc lieu de se prononcer sur ces conclusions par la voie de l'évocation et de statuer par l'effet dévolutif de l'appel sur les autres conclusions présentées par MmeB....

Sur la légalité de l'arrêté du 4 juillet 2014 :

5. En premier lieu, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision.

6. En vertu de l'article 3 de la loi du 13 juillet 1983, sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois civils permanents de l'Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont occupés par des fonctionnaires. Aux termes de l'article 3-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 : "Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée et pour les besoins de continuité du service, les emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 de la présente loi peuvent être occupés par des agents contractuels pour faire face à une vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire. Le contrat est conclu pour une durée déterminée qui ne peut excéder un an. Il ne peut l'être que lorsque la communication requise à l'article 41 a été effectuée. Sa durée peut être prolongée, dans la limite d'une durée totale de deux ans, lorsque, au terme de la durée fixée au deuxième alinéa du présent article, la procédure de recrutement pour pourvoir l'emploi par un fonctionnaire n'a pu aboutir. ". Aux termes de l'article 21 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 dans sa rédaction alors en vigueur : " A la date de publication de la présente loi, la transformation de son contrat en contrat à durée indéterminée est obligatoirement proposée à l'agent contractuel, employé par une collectivité territoriale ou un des établissements publics mentionnés à l'article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée conformément à l'article 3 de la même loi, dans sa rédaction antérieure à celle résultant de la présente loi, qui se trouve en fonction ou bénéficie d'un congé prévu par le décret pris en application de l'article 136 de ladite loi. Le droit défini au premier alinéa du présent article est subordonné à une durée de services publics effectifs, accomplis auprès de la même collectivité ou du même établissement public, au moins égale à six années au cours des huit années précédant la publication de la présente loi. Toutefois, pour les agents âgés d'au moins cinquante-cinq ans à cette même date, la durée requise est réduite à trois années au moins de services publics effectifs accomplis au cours des quatre années précédant la même date de publication (...) ".

7. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du contrat de travail de Mme B...du 24 A...2013, qu'elle a été recrutée en application de l'article 3-2 de la loi du 26 janvier 1984, lequel ne prévoit que le recours au contrat à durée déterminée. Si l'arrêté du 4 mars 2014 organisant son recrutement sur la base d'un contrat de travail à durée indéterminée pour pourvoir une vacance d'emploi vise également la loi du 12 mars 2012, il résulte des dispositions précitées de son article 21 que les contrats à durée déterminée des agents contractuels des collectivités territoriales doivent être transformés en contrat de travail à durée indéterminée lorsque la durée de services publics effectifs de l'agent est au moins égale à six ou trois années selon les hypothèses prévues par cet article. Or, à la date de prise d'effet du contrat de travail à durée indéterminée prévu dans l'arrêté du 4 mars 2014, Mme B...ne justifiait que d'une durée de services publics effectifs inférieure à trois ans, de sorte qu'elle n'entrait pas dans le champ d'application de l'article 21 de la loi du 12 mars 2012. Par ailleurs, si Mme B...soutient que la transformation de son contrat de travail en contrat de travail à durée indéterminée se fonde sur une délibération du conseil municipal de Saint-André du 25 septembre 2012, laquelle prévoit cette transformation à compter d'une année de services publics effectifs, cette délibération, visée dans l'arrêté du 4 mars 2014, contrevient aux dispositions de l'article 3-2 de la loi du 26 janvier 1984 qui ne prévoit que le recours au contrat de travail à durée déterminée pour pallier une vacance temporaire d'emploi. Si, pour établir la légalité de cette délibération, Mme B...se prévaut du jugement du tribunal administratif de La Réunion n° 1201048 du 27 février 2014, devenu définitif, rejetant la demande tendant à l'annulation de cette délibération comme étant irrecevable, un jugement qui se borne à rejeter une demande d'annulation d'un acte comme étant irrecevable n'a pas l'autorité de la chose jugée en ce qui concerne la légalité de cet acte. Dès lors, en l'absence de tout autre fondement à la transformation de son contrat de travail en contrat de travail à durée indéterminée, l'arrêté du 4 mars 2014 est dépourvu de base légale.

8. Il résulte de ce qui est énoncé au point 5 que le délai de retrait s'apprécie non pas, comme le soutient la requérante, au regard de la date de notification de la décision prononçant le retrait mais au regard de la date de cette décision. Dès lors en retirant le 4 juillet 2014 un arrêté du 4 mars 2014, le maire de Saint-André a respecté le délai de quatre mois rappelé au point 5.

9. En deuxième lieu, Mme B...fait valoir que, nonobstant la mesure de retrait, elle a continué d'exercer ses fonctions et a été rémunérée par la commune de Saint-André jusqu'au 15 septembre 2014. Cette circonstance, postérieure à l'arrêté en litige, est sans incidence sur la légalité de celui-ci.

10. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 2122-29 du code général des collectivités territoriales : " Les arrêtés du maire ainsi que les actes de publication et de notification sont inscrits par ordre de date (...) ". Aux termes de l'article R. 2122-7 de ce code : " (...) L'inscription par ordre de date des arrêtés, actes de publication et de notification a lieu sur le registre de la mairie ou sur un registre propre aux actes du maire, tenu dans les conditions prévues à l'article R. 2121-9 (...) ".

11. Mme B...soutient que l'arrêté du 4 juillet 2014 a le même numéro que l'arrêté du 2 juin 2014 en méconnaissance des articles L. 2122-29 et R. 2122-7 du code général des collectivités territoriales. Cependant, cette simple erreur de plume, pour regrettable qu'elle soit, est sans incidence sur la légalité de l'arrêté.

12. Il résulte de ce qui précède que Mme B...n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 4 juillet 2014.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 2 juin 2014 :

13. Il résulte du présent arrêt que le retrait de l'arrêté du 2 juin 2014 par l'arrêté du 4 juillet 2014 est devenu définitif. Par suite, les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 2 juin 2014 sont devenues sans objet.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des parties présentées à ce titre.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de La Réunion du 1er octobre 2015 est annulé en tant qu'il a rejeté comme irrecevables les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 2 juin 2014.

Article 2 : Les conclusions de Mme B...tendant à l'annulation de la décision du 4 juillet 2014 sont rejetées.

Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur la demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 2 juin 2014.

Article 4 : Le surplus des conclusions de Mme B...et les conclusions de la commune de Saint-André présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E...C... B... et à la commune de Saint-André.

Délibéré après l'audience du 13 A...2017 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, président,

M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,

M. Paul-André Braud, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 16 mai 2017.

Le rapporteur,

Paul-André BRAUDLe président,

Catherine GIRAULT

Le greffier,

Delphine CÉRON

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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No 15BX03814