Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 428524, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 28 février et 8 juillet 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Union syndicale Solidaires demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2018-1335 du 28 décembre 2018 relatif aux droits et obligations des demandeurs d'emploi et au transfert du suivi de la recherche d'emploi ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 429333, par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 1er avril, 29 mai et 5 novembre 2019, M. A... C... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2018-1335 du 28 décembre 2018 relatif aux droits et obligations des demandeurs d'emploi et au transfert du suivi de la recherche d'emploi ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros à verser à la SCP Delamarre, Jéhannin, son avocat, au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;
- le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code du travail ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
- la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 ;
- le décret n° 2011-184 du 15 février 2011 ;
- la décision n° 2018-769 DC du 4 septembre 2018 du Conseil constitutionnel ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme B... D..., auditrice,
- les conclusions de Mme Marie Sirinelli, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Delamarre, Jéhannin, avocat de M. C..., et à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de l'association des amis des intermittents et précaires, de l'association " recours, radiation etc... " et du syndicat SUD Culture Solidaires ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 23 septembre 2020, présentée sous le n° 428524 par l'association des amis des intermittents et précaires, l'association " recours, radiation, etc... " et le syndicat solidaires, unitaires et démocratiques de la culture Solidaires.
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes de l'union syndicale Solidaires et de M. C... tendent toutes deux à l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 28 décembre 2018 relatif aux droits et obligation des demandeurs d'emploi et au transfert du suivi de la recherche d'emploi, pris pour l'application des articles L. 5312-1, L. 5411-6-3, L. 5412-1, L. 5426-5 à L. 5426-7 et L. 5426-9 du code du travail dans leur rédaction résultant des articles 59 et 60 de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une même décision.
Sur les interventions présentées au soutien de la requête de l'union syndicale Solidaires :
2. La fédération Solidaires SUD Emploi, l'association Les amis d'agir ensemble contre le chômage et pour l'abolition du chômage et les exclusions, la coordination nationale des associations pour l'emploi, l'information et la solidarité des chômeurs et précaires, l'association des amis des intermittents et précaires, l'association " recours, radiation etc... " et le syndicat SUD Culture Solidaires justifient d'un intérêt suffisant à l'annulation du décret attaqué. Par suite, leurs interventions au soutien de la requête de l'union syndicale Solidaires sont recevables.
3. Toutefois, aux termes du premier alinéa de l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative : " Lorsque l'affaire est en état d'être jugée, le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction peut, sans clore l'instruction, fixer par ordonnance la date à compter de laquelle les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux ". Par une ordonnance du 9 juillet 2019, prise après que l'union syndicale Solidaires eut répliqué au premier mémoire en défense du ministre chargé du travail, le président de la 1ère chambre de la section du contentieux a fixé au 21 août 2019 la date à compter de laquelle les parties ne pourraient plus invoquer de moyens nouveaux. Cette ordonnance fait également obstacle à ce que, à compter de cette même date, un intervenant puisse invoquer des moyens nouveaux. Par suite, les moyens qui n'ont été soulevés que par l'association des amis des intermittents et précaires, l'association " recours, radiation etc... " et le syndicat SUD Culture Solidaires dans leur mémoire enregistré le 2 octobre 2019 ne sont pas recevables.
Sur la légalité externe du décret attaqué :
4. En premier lieu, d'une part, les articles L. 5412-1 et L. 5412-2 du code du travail prévoient les différents motifs de radiation de la liste des demandeurs d'emploi, laquelle relève de la compétence de Pôle emploi en vertu du 3° de l'article L. 5312-1 du même code, et renvoient la détermination des conditions de cette radiation à un décret en Conseil d'Etat. L'article L. 5426-2 du même code prévoit les cas dans lesquels le revenu de remplacement est supprimé par Pôle emploi et les articles L. 5426-5 à L. 5426-8 de ce code prévoient les faits susceptibles de faire l'objet d'une pénalité administrative prononcée par Pôle emploi, son montant maximal et la procédure applicable. Enfin, l'article L. 5426-9 du même code renvoie à un décret en Conseil d'Etat la détermination des " conditions dans lesquelles et la durée pendant laquelle le revenu de remplacement peut être supprimé en application du premier alinéa de l'article L. 5426-2 " et des " conditions dans lesquelles Pôle emploi prononce et recouvre la pénalité prévue à l'article L. 5426-5 ". Par suite, l'union syndicale requérante n'est pas fondée à soutenir que le décret attaqué, qui n'a pas excédé le champ de ces habilitations, aurait illégalement empiété sur la compétence réservée au législateur par l'article 34 de la Constitution en ce qu'il précise les obligations des demandeurs d'emploi et reconnaît la compétence de Pôle emploi pour supprimer le revenu de remplacement.
5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 22 de la Constitution : " Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution ". S'agissant d'un acte réglementaire, les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement l'exécution de cet acte. Le décret attaqué n'implique l'intervention d'aucune mesure d'exécution que le ministre des solidarités et de la santé ou le ministre de l'intérieur seraient compétents pour signer ou contresigner. Par suite, le moyen tiré du défaut de contreseing de ces ministres doit être écarté.
6. En troisième lieu, le Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles était, en vertu de l'article L. 6123-1 du code du travail en vigueur à la date du décret attaqué, chargé notamment d'émettre un avis sur " les projets (...) de dispositions règlementaires dans le domaine de la politique de l'emploi, de l'orientation et de la formation professionnelle initiale et continue " et les comités techniques sont notamment consultés, aux termes de l'article 34 du décret du 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans les administrations et les établissements publics de l'Etat, " sur les questions et projets de textes relatifs (...) à l'organisation et au fonctionnement des administrations, établissements ou services ". L'organisme dont une disposition législative ou réglementaire prévoit la consultation avant l'intervention d'une décision doit être mis à même d'exprimer son avis sur l'ensemble des questions soulevées par cette décision. Par suite, dans le cas où, après avoir recueilli son avis, l'autorité compétente pour prendre cette décision envisage d'apporter à son projet des modifications qui posent des questions nouvelles, elle doit le consulter à nouveau.
7. D'une part, si différents articles du projet de décret, relatifs aux mesures de radiation de la liste des demandeurs d'emploi, de suppression du revenu de remplacement et de pénalité administrative, ont été modifiés postérieurement à la consultation du Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles et du comité technique ministériel placé auprès des ministres chargés du travail et de l'emploi pour préciser que le directeur d'un établissement de Pôle emploi avait compétence pour prendre ces mesures, la rédaction ainsi retenue ne fait que tirer les conséquences, dans un souci de lisibilité, des dispositions de l'article R. 5312-26 du code du travail, figurant dans le projet soumis à consultation, qui lui reconnaissait cette compétence de façon concurrente avec celle du directeur régional de Pôle emploi. D'autre part, la possibilité d'informer le demandeur d'emploi par tout moyen donnant date certaine, introduite postérieurement aux consultations, plutôt que par écrit seulement, ne pose pas de question nouvelle, imposant une nouvelle consultation du Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles et du comité technique ministériel.
8. Enfin, la notice explicative accompagnant la publication d'un décret au Journal officiel, ainsi que le prévoit la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011 relative à la qualité du droit, vise seulement à faciliter la compréhension du texte à l'occasion de sa publication. Par suite, ni la circonstance que son contenu a été modifié après la consultation du Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles et du comité technique ministériel, ni celle qu'elle comporterait une mention inexacte n'ont d'incidence sur la régularité du décret attaqué.
Sur la légalité interne du décret attaqué :
En ce qui concerne la compétence de Pôle emploi :
9. Aux termes de l'article L. 5312-1 du code du travail, dans sa rédaction issue de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel : " Pôle emploi est une institution nationale publique dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière qui a pour mission de : (...) 2° Accueillir, informer, orienter et accompagner les personnes, qu'elles disposent ou non d'un emploi, à la recherche d'un emploi (...) ; / 3° Procéder aux inscriptions sur la liste des demandeurs d'emploi, tenir celle-ci à jour dans les conditions prévues au titre Ier du livre IV de la présente partie et assurer le contrôle de la recherche d'emploi dans les conditions prévues au chapitre VI du titre II du livre IV ; / 4° Assurer, pour le compte de l'organisme gestionnaire du régime d'assurance chômage, le service de l'allocation d'assurance et de l'allocation des travailleurs indépendants et, pour le compte de l'Etat, le service des allocations de solidarité (...) ; / 4° bis Décider de la suppression du revenu de remplacement et du prononcé de la pénalité administrative, et de recouvrer cette pénalité, dans les conditions prévues aux sections 2 et 3 du chapitre VI du titre II du livre IV de la présente partie (...) ". Aux termes de l'article L. 5426-2 du même code : " Le revenu de remplacement est supprimé par Pôle emploi " dans les cas énumérés par cet article.
10. En premier lieu, aux termes du paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (...) ". Toutefois, d'une part, aucun des organes de Pôle emploi compétents pour décider de la sanction de suppression du revenu de remplacement ne peut être regardé comme un tribunal, au sens des stipulations de cet article, et, d'autre part, la décision de sanction peut faire l'objet d'un recours de plein contentieux devant la juridiction administrative, devant laquelle la procédure est en tous points conforme aux exigences de l'article 6. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions du code du travail citées ci-dessus, en ce qu'elles confient à Pôle emploi le pouvoir de supprimer le revenu de remplacement, méconnaîtraient les stipulations de cet article ne peut qu'être écarté.
11. En second lieu, en ce qu'il dispose que Pôle emploi peut décider de supprimer le revenu de remplacement et prononcer une pénalité administrative, le décret attaqué se borne à tirer les conséquences nécessaires des dispositions de l'article L. 5312-1 du code du travail issues de la loi du 5 septembre 2018. Par suite, les organisations requérante et intervenantes ne peuvent utilement soutenir que, du fait de la double compétence reconnue à Pôle emploi, pour indemniser et accompagner les demandeurs d'emploi et pour les sanctionner en cas de manquement à leurs obligations, le décret prévoirait un dispositif de sanctions méconnaissant les droits de la défense, le respect du caractère contradictoire de la procédure, le principe d'impartialité et l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, introduirait un " déséquilibre dans les missions des agents de l'institution " et " les soumettrait à des injonctions contradictoires ".
En ce qui concerne les manquements susceptibles d'être reprochés aux demandeurs d'emploi :
12. Il résulte des articles L. 5411-6, L. 5411-6-2 et L. 5411-6-3 du code du travail que le demandeur d'emploi immédiatement disponible pour occuper un emploi est tenu d'accepter les offres raisonnables d'emploi, définies par référence à la nature et aux caractéristiques de l'emploi ou des emplois recherchés, à la zone géographique privilégiée et au salaire attendu, tels que mentionnés dans le projet personnalisé d'accès à l'emploi, lequel doit être actualisé périodiquement, notamment pour accroître les perspectives de retour à l'emploi. En vertu de l'article L. 5411-6-1 du même code, ce projet est élaboré et actualisé conjointement par le demandeur d'emploi et Pôle emploi. L'article L. 5411-6-4 précise que ces dispositions " ne peuvent obliger un demandeur d'emploi à accepter : / 1° Un niveau de salaire inférieur au salaire normalement pratiqué dans la région et pour la profession concernée, sans préjudice des autres dispositions légales et des stipulations conventionnelles en vigueur, notamment celles relatives au salaire minimum de croissance ; / 2° Un emploi à temps partiel, lorsque le projet personnalisé d'accès à l'emploi prévoit que le ou les emplois recherchés sont à temps complet ; / 3° Un emploi qui ne soit pas compatible avec ses qualifications et ses compétences professionnelles ".
13. En premier lieu, l'article L. 5412-1 du code du travail a prévu la radiation de la liste des demandeurs d'emploi de la personne qui " soit, sans motif légitime, refuse à deux reprises une offre raisonnable d'emploi mentionnée à l'article L. 5411-6-2 ; (...) soit, sans motif légitime (...) refuse d'élaborer ou d'actualiser le projet personnalisé d'accès à l'emploi prévu à l'article L. 5411-6-1 ". Par suite, l'union syndicale requérante ne saurait soutenir que le décret attaqué, en sanctionnant de tels refus, méconnaîtrait les objectifs de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel ou méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 5411-6-1 du même code qui prévoient l'élaboration conjointe par Pôle emploi et le demandeur d'emploi du projet personnalisé d'accès à l'emploi.
14. En deuxième lieu, d'une part, eu égard à l'objet du décret attaqué, pris sur le fondement des articles L. 5412-1, L. 5412-2 et L. 5426-9 du code du travail mentionnés au point 4, il ne saurait lui être fait grief de ne pas définir le contenu du projet personnalisé d'accès à l'emploi ni de préciser la notion d'offre raisonnable d'emploi. Il en est de même des notions de motif légitime, de fausse déclaration ou d'actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, au demeurant suffisamment précises pour être applicables, utilisées aux articles L. 5412-1 et L. 5412-2 du code du travail, qui définissent les motifs de radiation de la liste des demandeurs d'emploi et auxquels renvoie l'article L. 5426-2 pour définir les cas dans lesquels le revenu de remplacement est supprimé par Pôle emploi. Enfin, la notion de " déclaration mensongère " figurant à l'article R. 5426-3 du code, dans la rédaction que lui donne le décret attaqué, est suffisamment précise. D'autre part, l'abrogation, par le décret attaqué, de l'article R. 5411-15 du code du travail qui précisait jusque-là la définition du salaire antérieurement perçu en renvoyant aux règles de détermination du salaire de référence servant au calcul de l'allocation d'assurance, se borne à tirer les conséquences de la modification, par la loi du 5 septembre 2018, de l'article L. 5411-6-3 pour l'application duquel il avait été pris.
15. En troisième lieu, l'union syndicale requérante ne peut utilement se prévaloir ni de l'article 23 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, qui ne figure pas au nombre des traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés dans les conditions fixées par l'article 55 de la Constitution, ni des stipulations de l'article 6 du pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, qui sont dépourvues d'effet direct à l'égard des particuliers.
16. En dernier lieu, contrairement à ce qui est soutenu, le décret attaqué ne fait peser sur les demandeurs d'emploi aucune obligation déclarative, qui méconnaîtrait les articles L. 113-12 et suivants du code des relations entre le public et l'administration.
En ce qui concerne les sanctions susceptibles d'être prononcées :
17. Aux termes de l'article L. 5412-1 du code du travail : " Est radiée de la liste des demandeurs d'emploi, dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d'Etat, la personne qui : / 1° Soit ne peut justifier de l'accomplissement d'actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer, reprendre ou développer une entreprise ; / 2° Soit, sans motif légitime, refuse à deux reprises une offre raisonnable d'emploi mentionnée à l'article L. 5411-6-2 ; / 3° Soit, sans motif légitime : / a) Refuse d'élaborer ou d'actualiser le projet personnalisé d'accès à l'emploi prévu à l'article L. 5411-6-1 ; / b) Est absente à une action de formation ou abandonne celle-ci ; / c) Est absente à un rendez-vous avec les services et organismes mentionnés à l'article L. 5311-2 ou mandatés par ces services et organismes ; / d) Refuse de se soumettre à une visite médicale destinée à vérifier son aptitude au travail ou à certains types d'emploi ; / e) Refuse de suivre ou abandonne une action d'aide à la recherche d'une activité professionnelle ; / f) Ne peut justifier, sans motif légitime, de la réalité des démarches mentionnée au II de l'article L. 5426-1-2 ". L'article L. 5412-2 du même code dispose que : " Est radiée de la liste des demandeurs d'emploi, dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d'Etat, la personne qui a fait de fausses déclarations pour être ou demeurer inscrite sur cette liste ". Le II de l'article L. 5426-1-2 de ce code prévoit qu'est radiée de la même liste la personne qui ne peut justifier, sans motif légitime, de la réalité des démarches accomplies en vue de la mise en oeuvre d'un projet de reconversion professionnelle ou de création ou de reprise d'une entreprise. Enfin, aux termes de l'article L. 5426-2 de ce code : " Le revenu de remplacement est supprimé par Pôle emploi dans les cas mentionnés aux 1° à 3° de l'article L. 5412-1, à l'article L. 5412-2 et au II de l'article L. 5426-1-2. / Il est également supprimé en cas de fraude ou de fausse déclaration. Les sommes indûment perçues donnent lieu à remboursement ".
18. En premier lieu, d'une part, la sanction de suppression du revenu de remplacement étant ainsi prévue par la loi, il ne peut être utilement soutenu que le décret attaqué instituerait, dans son principe, une sanction abusive ou méconnaîtrait, pour ce motif, le principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine et les dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946. D'autre part, la méconnaissance des stipulations de l'article 11 du pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, qui ne produisent pas d'effet direct à l'égard des particuliers, ne peut être utilement invoquée.
19. En deuxième lieu, les articles R. 5412-5 et R. 5426-3 introduits dans le code du travail par le décret attaqué assortissent les manquements définis par les articles L. 5412-1 et L. 5412-2 des sanctions de radiation entraînant l'impossibilité d'obtenir une nouvelle inscription pendant une certaine durée et de suppression du revenu de remplacement en les classant en trois catégories. En vertu de leur 1°, en cas de premier manquement consistant dans l'absence à un rendez-vous avec les services et organismes relevant du service public de l'emploi ou mandatés par ces services et organismes, le directeur régional de Pôle emploi ou le directeur de l'un de ses établissements prononce une radiation pour un mois, en cas de deuxième manquement, il prononce une radiation et supprime le revenu de remplacement pour une durée de deux mois et, à partir du troisième manquement, prononce une radiation et supprime le revenu de remplacement pour une durée de quatre mois. En vertu de leur 2°, en cas de manquement consistant dans le défaut de justification de l'accomplissement d'actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer, reprendre ou développer une entreprise, dans le refus à deux reprises, sans motif légitime, d'une offre raisonnable d'emploi ou encore, sans motif légitime, dans le refus d'élaborer ou d'actualiser le projet personnalisé d'accès à l'emploi, l'absence à une action de formation ou l'abandon de celle-ci, le refus de se soumettre à une visite médicale destinée à vérifier son aptitude au travail ou à certains types d'emploi ou le refus de suivre une action d'aide à la recherche d'une activité professionnelle ou son abandon, il prononce une radiation et supprime le revenu de remplacement pour une durée d'un mois, portée à deux mois en cas de deuxième manquement au sein de ce groupe de manquements, et à quatre mois à partir du troisième manquement au sein de ce groupe de manquements. En vertu de leur 3°, en cas de fausses déclarations pour être ou demeurer inscrit sur la liste des demandeurs d'emploi, en cas d'absence de déclaration, ou de déclaration mensongère du demandeur d'emploi, faites en vue de percevoir indûment le revenu de remplacement, il prononce une radiation pour six à douze mois et supprime ce revenu de façon définitive. Toutefois, lorsque ce manquement est lié à une activité non déclarée d'une durée très brève, la durée de la radiation est de six mois et le revenu de remplacement est supprimé, en cas de premier manquement, pour une durée de deux à six mois. Enfin, l'appréciation du caractère répété des manquements tient compte des nouveaux manquements constatés dans un délai de deux ans à compter du jour de la notification de la décision de radiation ou de suppression du revenu de remplacement concernant le premier manquement.
20. D'une part, le décret attaqué prévoit ainsi des sanctions proportionnées à la gravité des manquements constatés. D'autre part, il appartient dans tous les cas à l'autorité compétente au sein de Pôle emploi d'apprécier la matérialité du manquement reproché au demandeur d'emploi, en tenant compte des circonstances propres à chaque situation, au vu notamment des observations présentées par celui-ci au cours de la procédure contradictoire préalable à la décision. Contrairement à ce qui est soutenu, si Pôle emploi recourt à des traitements algorithmiques pour prendre les décisions relatives à l'inscription sur la liste des demandeurs d'emploi et à l'octroi de l'allocation d'aide au retour à l'emploi, il ne résulte d'aucune disposition du décret attaqué, ni d'aucune pièce des dossiers, qu'il prendrait les décisions de radiation de cette liste ou de suppression du revenu de remplacement sur le fondement de tels traitements. En outre, saisi de la sanction prononcée, le juge peut, après avoir exercé son plein contrôle sur les faits invoqués et la qualification retenue par Pôle emploi, maintenir la sanction, la réformer ou l'annuler. Dans ces conditions, les dispositions critiquées n'ont pas pour effet d'instituer une sanction de caractère automatique. Par suite, l'union syndicale requérante n'est pas fondée à soutenir que les dispositions du décret attaqué méconnaîtraient l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
21. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-1 inséré dans le code des relations entre le public et l'administration par la loi du 10 août 2018 pour un Etat au service d'une société de confiance : " Une personne ayant méconnu pour la première fois une règle applicable à sa situation ou ayant commis une erreur matérielle lors du renseignement de sa situation ne peut faire l'objet, de la part de l'administration, d'une sanction, pécuniaire ou consistant en la privation de tout ou partie d'une prestation due, si elle a régularisé sa situation de sa propre initiative ou après avoir été invitée à le faire par l'administration dans le délai que celle-ci lui a indiqué. / La sanction peut toutefois être prononcée, sans que la personne en cause ne soit invitée à régulariser sa situation, en cas de mauvaise foi ou de fraude. (...) ". L'article L. 123-2 du même code précise que : " Est de mauvaise foi, au sens du présent titre, toute personne ayant délibérément méconnu une règle applicable à sa situation. (...) ".
22. D'une part, les manquements mentionnés à l'article L. 5412-1 et au II de l'article L. 5426-1-2 du code du travail, cités au point 17, concernent soit le défaut d'accomplissement d'actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi ou de créer, reprendre ou développer une entreprise, soit la méconnaissance par le demandeur d'emploi, sans motif légitime, de ses autres obligations, dont il est informé en vertu de l'article R. 5411-4 du même code, et ne sont pas, par leur nature, au nombre des manquements régularisables envisagés par l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration. D'autre part, si, en particulier, les manquements à des obligations déclaratives sont susceptibles d'entrer dans le champ de ces dispositions, les manquements mentionnés à l'article L. 5412-2 et au second alinéa de l'article L. 5426-2 du code du travail, qui concernent les cas dans lesquels le demandeur d'emploi s'est rendu coupable de fraude ou a fait une fausse déclaration dans le but de percevoir indument le revenu de remplacement, sont exceptés de l'obligation, à la charge de l'administration, d'inviter la personne à régulariser sa situation, en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le décret attaqué n'a pas méconnu l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration en prévoyant que certaines sanctions pourraient être prononcées dès le premier manquement.
23. En quatrième lieu, aucune disposition du décret attaqué ne porte sur le remboursement des sommes indûment perçues au titre du revenu de remplacement, que prévoit l'article L. 5426-2 du code du travail. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance, du fait d'une telle obligation, des stipulations du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut qu'être écarté.
En ce qui concerne la procédure applicable :
24. Il résulte des articles R. 5412-7 et R. 5426-8 du code du travail, dans leur rédaction issue des articles 3 et 4 du décret attaqué, que le directeur régional ou le directeur d'établissement de Pôle emploi doit, lorsqu'il envisage de prendre une décision de radiation de la liste des demandeurs d'emploi ou de suppression du revenu de remplacement, faire connaître à l'intéressé, par tout moyen donnant date certaine, les faits qui lui sont reprochés et la durée de la radiation ou de la suppression envisagée et l'informer qu'il a la possibilité, dans un délai de dix jours, de présenter ses observations écrites ou, s'il le souhaite, de demander à être entendu, le cas échéant assisté d'une personne de son choix.
25. En premier lieu, il résulte de ces dispositions que le délai à partir duquel l'intéressé peut présenter ses observations écrites ou demander à être entendu court à compter de la réception par celui-ci de l'information relative aux faits qui lui sont reprochés et à la sanction envisagée à son encontre. Dès lors, M. C... n'est pas fondé à soutenir que l'imprécision du décret sur ce point l'entacherait d'illégalité.
26. En deuxième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 112-15 du code des relations entre le public et l'administration, applicable à Pôle emploi, établissement public administratif de l'Etat, en vertu de l'article L. 100-3 du même code : " Lorsque l'administration doit notifier un document à une personne par lettre recommandée, cette formalité peut être accomplie par l'utilisation (...) d'un procédé électronique permettant de désigner l'expéditeur, de garantir l'identité du destinataire et d'établir si le document a été remis. L'accord exprès de l'intéressé doit être préalablement recueilli ". L'article R. 112-20 de ce code précise que : " Le document notifié est réputé avoir été reçu par son destinataire à la date de sa première consultation. Cette date peut être consignée dans un accusé de réception adressé à l'administration par le procédé prévu au deuxième alinéa de l'article L. 112-15. / A défaut de consultation du document par son destinataire dans un délai de quinze jours, le document est réputé lui avoir été notifié à la date de mise à disposition ". Il résulte de ces dispositions que si Pôle emploi utilise, après avoir recueilli l'accord exprès de l'intéressé, un procédé électronique, qui doit répondre aux caractéristiques de ces dispositions, pour lui notifier l'information préalable prévue par les articles R. 5412-7 et R. 5426-8 du code du travail, le demandeur d'emploi est considéré comme l'ayant reçue à la date de sa première consultation, sous réserve qu'elle ait eu lieu dans un délai de quinze jours, faute de quoi le document est réputé lui avoir été notifié à la date de mise à disposition. M. C... n'est donc pas fondé à soutenir que les dispositions des articles R. 5412-7 et R. 5426-8 du code du travail seraient illégales, faute de garantir au demandeur d'emploi un accès immédiat et continu aux informations qu'il reçoit de Pôle emploi, lorsqu'il a donné son accord préalable pour qu'elles lui soient notifiées par un moyen dématérialisé.
27. En troisième lieu, les dispositions des articles R. 5412-7 et R. 5426-8 du code du travail organisent l'exercice des droits de la défense dans des conditions qui ne sont pas entachées d'erreur manifeste d'appréciation, notamment en ce qu'elles imposent au demandeur d'emploi d'adresser à Pôle emploi ses observations écrites, ou sa demande tendant à être entendu, dans un délai de dix jours à compter de la réception de l'information relative aux faits qui lui sont reprochés et à la sanction envisagée, comme l'imposaient déjà, au demeurant, les dispositions antérieures. La circonstance que le directeur régional ou le directeur d'établissement de Pôle emploi dispose ensuite d'un délai de quinze jours pour se prononcer ne caractérise aucune méconnaissance du principe d'égalité. Enfin, ces dispositions ne méconnaissent aucun " principe de loyauté " et ne font par ailleurs pas obstacle à l'exercice effectif par l'intéressé de son droit au recours.
En ce qui concerne les conditions d'entrée en vigueur du décret :
28. L'article 65 de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel prévoit que les dispositions du titre II de cette même loi, dont celles relatives au transfert du contrôle de la recherche d'emploi et aux sanctions, entrent en vigueur le 1er janvier 2019. Le décret attaqué, pris pour l'application de ces dispositions et publié au Journal officiel de la République française du 30 décembre 2018, entre en vigueur, en vertu du I de son article 10, à la même date. Il prévoit par dérogation, au II du même article 10, que les préfets et les préfets de région demeurent compétents pour connaître des recours administratifs formés à l'encontre des décisions de suppression du revenu de remplacement et de pénalité administrative antérieures au 1er janvier 2019. En outre, il découle de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, sans que le décret ait eu à en faire mention, que les sanctions susceptibles d'être infligées sont celles définies par les textes en vigueur à la date où les faits constitutifs des manquements considérés ont été commis, sous réserve de l'intervention ultérieure de dispositions répressives plus douces. Ni le principe de non-rétroactivité des actes administratifs, ni le principe de sécurité juridique n'imposaient au pouvoir réglementaire de prévoir d'autres dispositions transitoires.
29. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret qu'ils attaquent.
Sur les frais liés au litige :
30. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans les présentes instances, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : Les interventions de la fédération Solidaires SUD Emploi, de l'association Les amis d'agir ensemble contre le chômage et pour l'abolition du chômage et les exclusions, de la coordination nationale des associations pour l'emploi, l'information et la solidarité des chômeurs et précaires, de l'association des amis des intermittents et précaires, de l'association " recours, radiation etc... " et du syndicat SUD Culture Solidaires au soutien de la requête de l'union syndicale Solidaires sont admises.
Article 2 : Les requêtes de l'union syndicale Solidaires et de M. C... sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'union syndicale Solidaires, à M. A... C..., à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion, à la fédération Solidaires SUD Emploi, à l'association Les amis d'agir ensemble contre le chômage et pour l'abolition du chômage et les exclusions, à l'association pour l'emploi, l'information et la solidarité des chômeurs et précaires, et, pour l'ensemble des organisations ayant présenté une intervention commune, à l'association des amis des intermittents et précaires.
Copie en sera adressée au Premier ministre.
