| France, Conseil d'État, 2ème - 7ème chambres réunies, 16 octobre 2019, 422339

Vu la procédure suivante :

Par une requête, un mémoire en réplique et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 18 juillet et 20 décembre 2018 et 15 février et 22 juillet 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A... B... demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 7 mars 2018 par lequel le président de la République lui a infligé la sanction de mise à la retraite d'office ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux contre ce décret ;

2°) d'enjoindre au Président de la République, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de le réintégrer sans délai, sous astreinte de 400 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le règlement (CE) n° 810/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le décret n° 79-433 du 1 juin 1979 ;

- le décret n° 2008-1176 du 13 novembre 2008 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Fabio Gennari, auditeur,

- les conclusions de M. Guillaume Odinet, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier que M. A... B... a été nommé ambassadeur, haut représentant de la République française auprès de la République centrafricaine par décret du Président de la République du 4 décembre 2013 puis ambassadeur extraordinaire et plénipotentiaire de la République française auprès de la République tchèque par décret du Président de la République du 11 août 2016. Une procédure disciplinaire engagée à son encontre à raison d'incidents relatifs à la délivrance irrégulière d'au moins 730 visas, lorsqu'il était en poste en République centrafricaine, a abouti à sa mise à la retraite d'office par décret non publié du Président de la République du 7 mars 2018. M. B... demande l'annulation pour excès de pouvoir de ce décret et de la décision ayant implicitement rejeté son recours gracieux contre ce décret.

Sur la légalité externe :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui (...) infligent une sanction ". L'article L. 211-5 de ce code précise que : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Il ressort des pièces du dossier que le décret attaqué, qui repose sur trois motifs circonstanciés, énonce les considérations de droit et de fait sur lesquelles il se fonde. Il est ainsi suffisamment motivé.

3. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutient le requérant, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment du courrier du 24 août 2017 par lequel l'administration a engagé une procédure disciplinaire à son encontre et du rapport soumis au conseil de discipline, que l'instruction de la procédure disciplinaire aurait été menée à charge. La circonstance que Mme C..., directrice générale de l'administration et de la modernisation du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, ait engagé les poursuites disciplinaires à l'encontre de M. B... ne faisait pas obstacle à ce qu'elle pût régulièrement présider le conseil de discipline, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle aurait, dans la conduite des débats, manqué à l'impartialité requise ou manifesté une animosité particulière à l'égard de l'intéressé.

4. Par ailleurs, si M. B... soutient qu'il n'a pas été mis en mesure de consulter les dossiers et les fiches d'analyse des 730 visas litigieux avant la réunion du conseil de discipline, il ressort des pièces du dossier que le requérant, qui était au demeurant représenté par un avocat, avait connaissance de l'existence de ces pièces et qu'il n'en a pas demandé la communication, ni avant ni après la tenue de ce conseil. Dans ces conditions, il ne peut se prévaloir de ce qu'elles ne lui auraient pas été communiquées, en méconnaissance du principe du respect des droits de la défense.

5. Enfin, par le courrier du 24 août 2017, M. B... a été invité à se présenter le 15 septembre suivant devant le conseil de discipline. Il a ainsi bénéficié d'un délai suffisant pour préparer sa défense. Par ailleurs, la circonstance que la procédure disciplinaire engagée à son encontre le 24 août 2017 n'a abouti à une sanction que le 7 mars 2018 est sans incidence sur la légalité du décret attaqué.

Sur la légalité interne :

6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que M. B... a été rappelé à Paris par une décision du Président de la République du 13 décembre 2016 et qu'il a été mis fin à ses fonctions d'ambassadeur en République tchèque par un décret du Président de la République du 10 février 2017. Ces décisions ont été prises en raison d'éléments issus d'un rapport d'inspection du 10 novembre 2016 et d'auditions du 25 novembre suivant, faisant état, durant le séjour de l'intéressé et à son initiative, d'une pratique de délivrance des visas sans précédent par le poste de Bangui, laquelle était susceptible d'affecter durablement l'image de la France à l'étranger, notamment auprès des Etats membres de l'espace Schengen. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces décisions, qui ont été prises dans l'intérêt du service, constitueraient des sanctions déguisées. Par conséquent, le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait méconnu le principe " non bis in idem " ne peut qu'être écarté.

7. En deuxième lieu, il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

8. Il ressort des pièces du dossier, notamment de nombreux témoignages concordants, que la pratique de délivrance des visas menée par M. B... en tant qu'ambassadeur en République centrafricaine a abouti à la délivrance d'au moins 730 visas au vu de dossiers incomplets, de faux documents ou de demandes ne remplissant pas les conditions posées par le règlement du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas. Il ressort également des pièces du dossier que M. B..., qui a pris l'initiative de cette pratique, sans en référer à sa hiérarchie, et a personnellement délivré 16 de ces visas, l'a poursuivie pendant toute la durée de son séjour en République centrafricaine et l'a imposée à certains agents du service des visas par des pressions répétées.

9. En vertu des décrets du 1er juin 1979 et du 13 novembre 2008, en tant qu'ambassadeur, chef de mission diplomatique, M. B... était dépositaire de l'autorité de l'Etat en République centrafricaine, chargé d'assurer la protection des intérêts de l'Etat et exerçait la compétence pour délivrer les visas aux étrangers titulaires d'un document de voyage. Compte tenu du grade et des fonctions de l'intéressé, la délivrance par le poste, à son initiative et sous sa responsabilité, d'un très grand nombre de visas en méconnaissance du code communautaire des visas constitue, par sa nature et son ampleur, un grave manquement à ses missions. Ces agissements ont porté atteinte aux intérêts de l'Etat, particulièrement à l'intérêt public qui s'attache à la lutte contre l'immigration irrégulière, et constituent des fautes de nature à justifier une sanction, sans que la circonstance qu'ils seraient intervenus dans un contexte de crise puisse exonérer M. B... de sa responsabilité.

10. Dans ces conditions, compte tenu de l'emploi, des fonctions de l'intéressé et des responsabilités qui s'attachent à l'exercice de celles-ci, ainsi que de la gravité des fautes, de leur caractère répété et de la durée pendant laquelle elles ont été commises, le Président de la République n'a pas prononcé à l'encontre de M. B..., qui était alors âgé de 60 ans, une sanction disproportionnée en décidant de le mettre à la retraite d'office, alors même que les états de services de l'intéressé étaient excellents.

11. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à demander l'annulation du décret qu'il attaque. Ses conclusions présentées au titre des articles L. 761-1 et L. 911-1 du code de justice administrative ne peuvent par suite qu'être rejetées.

D E C I D E :

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Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. A... B..., au ministre de l'Europe et des affaires étrangères et au Premier ministre.