 CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PRIIT PIKAMÄE
présentées le 13 juillet 2023 ( 1 )
Affaire C‑227/22
IL
contre
Regionalna direktsia „Avtomobilna administratsia“ Pleven
[demande de décision préjudicielle formée par l’Administrativen sad ‑ Gabrovo (tribunal administratif de Gabrovo, Bulgarie)]
« Renvoi préjudiciel – Transports – Directive 2006/126/CE – Permis de conduire – Aptitude physique et mentale à la conduite – Fréquence des examens médicaux visant à établir l’aptitude psychique et mentale des conducteurs – Document attestant l’aptitude psychologique des conducteurs »
I. Introduction
1. La présente demande de décision préjudicielle formée par l’Administrativen sad ‑ Gabrovo (tribunal administratif de Gabrovo, Bulgarie) au titre de l’article 267 TFUE a pour objet l’interprétation des dispositions de la directive 2006/126/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 2006, relative au permis de conduire ( 2 ).
2. Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant IL, ressortissant bulgare, à la Regionalna direktsia « Avtomobilna administratsia » Pleven (direction territoriale de l’administration automobile de Pleven, Bulgarie) au sujet d’une décision infligeant à IL une sanction administrative au motif qu’il n’était pas en mesure de présenter un certificat d’aptitude psychologique valide, tel que requis par le droit national, lors d’un contrôle routier.
3. La présente affaire invite la Cour à se prononcer sur l’étendue de l’harmonisation visée par la directive 2006/126, ainsi que sur la compétence des États membres à adopter des mesures plus strictes afin de garantir la sécurité routière. La Cour devra établir si le certificat d’aptitude psychologique exigé par la législation bulgare constitue une mesure qui s’inscrit dans les mécanismes prévus par cette directive ou bien s’il doit plutôt être considéré comme une entrave injustifiée à la libre
circulation des personnes et, partant, comme une mesure incompatible avec l’un des objectifs principaux poursuivis par le législateur de l’Union. Un aspect clé de la présente affaire consistera à établir la fonction du certificat d’aptitude psychologique en cause et à déterminer si ce document est superflu compte tenu de la valeur probante que possède déjà le permis de conduire.
II. Le cadre juridique
A.  Le droit de l’Union
4. L’article 7 de la directive 2006/126 prévoit :
« 1.   Le permis de conduire est uniquement délivré aux demandeurs qui :
a) ont réussi une épreuve de contrôle des aptitudes et des comportements et une épreuve de contrôle des connaissances et qui répondent à des normes médicales, conformément aux dispositions des annexes II et III ;
[...]
a) À partir du 19 janvier 2013, les permis délivrés par les États membres pour les catégories AM, A1, A2, A, B, B1 et BE ont une validité administrative de dix ans.
Un État membre peut décider que les permis qu’il délivre pour ces catégories ont une validité administrative pouvant aller jusqu’à quinze ans.
b) À partir du 19 janvier 2013, les permis délivrés par les États membres pour les catégories C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 et D1E ont une validité administrative de cinq ans.
[...]
3.   Le renouvellement du permis de conduire au moment où sa validité administrative vient à échéance est subordonné aux conditions suivantes :
a) la continuation du respect des normes minimales concernant l’aptitude physique et mentale à la conduite telles qu’exposées à l’annexe III pour les permis de conduire des catégories C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 et D1E ; et
[...]
Les États membres peuvent limiter la durée de validité administrative, telle que définie au paragraphe 2, des permis de conduire délivrés aux conducteurs novices pour toute catégorie, afin d’appliquer des mesures spécifiques à ces conducteurs, dans le but d’améliorer la sécurité routière.
Les États membres peuvent limiter la durée de validité administrative du premier permis délivré aux conducteurs novices pour les catégories C et D à trois ans, afin de pouvoir appliquer des mesures spécifiques à ces conducteurs, dans le but d’améliorer leur sécurité sur la route.
Les États membres peuvent limiter la durée de validité administrative, telle que définie au paragraphe 2, de permis de conduire dans des cas individuels pour toute catégorie s’il est jugé nécessaire d’augmenter la fréquence des contrôles médicaux ou d’appliquer d’autres mesures spécifiques telles que des restrictions visant les auteurs d’infractions routières.
[...] »
5. L’annexe III de cette directive, intitulée « Normes minimales concernant l’aptitude physique et mentale à la conduite d’un véhicule à moteur », dispose :
« DÉFINITIONS
1. Aux fins de la présente annexe, les conducteurs sont classés en deux groupes :
1.1. groupe 1Â :
conducteurs de véhicules des catégories A, A1, A2[,] AM[,] B, B1 et BE.
1.2. groupe 2Â :
conducteurs de véhicules des catégories C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 et D1E.
[...]
EXAMENS MÉDICAUX
[...]
4. Groupe 2 :
Les candidats doivent faire l’objet d’un examen médical avant la délivrance initiale d’un permis et, par la suite, les conducteurs sont contrôlés conformément au système national en vigueur dans l’État membre de résidence normale où a lieu le renouvellement de leur permis de conduire.
5. Les États membres pourront exiger, lors de la délivrance ou de tout renouvellement ultérieur d’un permis de conduire, des normes plus sévères que celles mentionnées dans la présente annexe.
[...]
TROUBLES MENTAUX
Groupe 1 :
13.1. Le permis de conduire ne doit être ni délivré ni renouvelé à tout candidat ou conducteur :
atteint de troubles mentaux graves congénitaux ou acquis par maladies, traumatismes ou interventions neurochirurgicales,
atteint d’arriération mentale grave,
atteint de troubles comportementaux graves de la sénescence ou de troubles graves de la capacité de jugement, de comportement et d’adaptation liés à la personnalité,
sauf si la demande est appuyée par un avis médical autorisé et sous réserve, si besoin est, d’un contrôle médical régulier.
Groupe 2 :
13.2. L’autorité médicale compétente tiendra dûment compte des risques ou dangers additionnels liés à la conduite des véhicules qui entrent dans la définition de ce groupe.
[...] »
B. Â Le droit bulgare
6. L’article 51, paragraphe 4, de la Zakon za balgarskite lichni dokumenti (loi relative aux documents d’identité bulgares), dispose :
« La durée de validité du permis de conduire pour les catégories C, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E et T est de cinq ans. »
7. L’article 8, paragraphe 1, de la Naredba no 36 ot 15.05.2006 za iziskvaniyata za psikhologicheska godnost i usloviyata i reda za provezhdane na psikhologicheskite izsledvaniya na kandidati za pridobivane na pravosposobnost za upravlenie na MPS, na vodachi na MPS i na predsedateli na izpitni komisii i za izdavane na udostovereniya za registratsiya za izvarshvane na psikhologicheski izsledvaniya (règlement no 36, relatif aux exigences en matière d’aptitude psychologique et aux conditions et
procédures de réalisation des examens psychologiques concernant les candidats au permis de conduire, les conducteurs de véhicules et les présidents des commissions d’examen et de délivrance des attestations d’enregistrement de réalisation des examens psychologiques), du 15 mai 2006 (ci-après le « règlement no 36 »), dispose :
« Un certificat d’aptitude psychologique doit être présenté pour tout nouvel emploi et exercice d’une activité de conducteur de taxi ou de véhicule de transport public de personnes ou de marchandises, ou de président d’une commission d’examen. »
8. L’article 8, paragraphe 2, du règlement no 36 prévoit :
« Le certificat d’aptitude psychologique est valable trois ans à compter de sa date de délivrance […]. »
9. L’article 8, paragraphe 4, de ce règlement dispose :
« Les personnes visées au paragraphe 1 sont soumises à un examen psychologique tous les trois ans à compter de la date de délivrance du précédent certificat d’aptitude psychologique. »
10. L’article 13, paragraphe 1, de la Naredba no 1‑157 ot 1.10.2002 za usloviyata i reda za izdavane na svidetelstvo za upravlenie na motorni prevozni sredstva, otcheta na vodachite i tyahnata distsiplina (règlement no 1‑157, relatif aux conditions et à la procédure de délivrance du permis de conduire, au signalement des conducteurs et à leur discipline), du 1er octobre 2002 (ci-après le « règlement no 1‑157 »), est libellé comme suit :
« La délivrance initiale d’un permis de conduire est effectuée sur la base d’un procès-verbal original de réussite à l’examen de conduite envoyé par le service régional compétent de la Darzhavna avtomobilna inspektsyia [Inspection nationale de l’automobile, Bulgarie], et la personne doit produire :
1. une demande type et les documents annexés conformément au Pravilnik za izdavane na balgarskite lichni dokumenti [règlement relatif à la délivrance de documents d’identité bulgares] ;
[…]
3. une carte évaluant l’aptitude physique du conducteur/candidat au permis de conduire délivrée par le médecin généraliste, par les commissions régionales d’experts médicaux en matière de transports (TOLEK) ou par la commission centrale d’experts médicaux en matière de transports (TTSLEK) ;
4. une copie du certificat d’aptitude psychologique pour la délivrance d’un permis de conduire des catégories C1, C, D1, D et Ttm (tramway) ;
5. une copie de l’attestation d’achèvement du cours de premiers secours en cas d’accident de la circulation destinés aux conducteurs de véhicules ;
6. une déclaration selon laquelle sa résidence habituelle ne se trouve pas dans un autre État membre de l’Union européenne et qu’il n’est pas titulaire d’un permis valide délivré par un État membre de l’Union européenne ;
7. une copie d’un document attestant qu’il a accompli au moins le premier cycle de l’enseignement secondaire et, si l’enseignement a été effectué dans un pays étranger, un certificat conformément à l’article 110, paragraphe 2, de la Naredba no 11 ot 1 septembri 2016 g. za otsenyavane na rezultatite ot obuchenieto na uchenitsite [règlement no 11, relatif à l’évaluation des résultats scolaires des élèves], du 1er septembre 2016 [...] »
11. L’article 15, paragraphe 2, du règlement no 1‑157 prévoit :
« En vue du remplacement visé au paragraphe 1, les conducteurs doivent présenter les documents visés à l’article 13, paragraphe 1, points 1, 3 et 6, ainsi que l’ancien permis de conduire. »
12. Conformément à l’article 178c, paragraphe 5, de la Zakon za Dvizhenieto po patishtata (loi relative à la circulation routière), le conducteur qui effectue des transports en taxi, des transports pour son propre compte ou des transports publics de passagers ou de marchandises sans être en possession d’un certificat d’aptitude psychologique valide est passible d’une amende de 500 leva bulgares (BGN) (environ 255 euros).
13. Selon le paragraphe 35, point 3, des Dopalnitelnite razporedbi na Zakona za izmenenie i dopalnenie na Zakona za dvizhenieto po patishtata (dispositions complémentaires de la loi modifiant et complétant la loi relative à la circulation routière), la loi relative à la circulation routière met en œuvre des exigences de la directive 2006/126.
III. Les faits à l’origine du litige, la procédure au principal et les questions préjudicielles
14. IL est titulaire d’un permis de conduire valable pour les véhicules des catégories A, A1, A2, AM, B, B1, C, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E et TCT. Son permis est valable du 28 novembre 2019 au 28 novembre 2024.
15. Le 4 août 2021, IL a été arrêté par les autorités de contrôle afin d’effectuer des vérifications alors qu’il conduisait un attelage routier composé d’un tracteur et d’une semi-remorque avec lequel il assurait le transport public de marchandises. Les vérifications effectuées ont révélé qu’il n’était pas en mesure de produire un certificat d’aptitude psychologique valide. Son dernier certificat d’aptitude psychologique lui avait été délivré le 7 octobre 2017 et était valable jusqu’au 7 décembre
2020.
16. Les autorités de contrôle ont dressé un constat d’infraction administrative pour violation de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 36 en raison du fait que IL n’avait pas présenté un certificat d’aptitude psychologique valide. Sur le fondement de cet acte, le directeur de la direction territoriale de l’administration automobile de Pleven a pris, le 24 août 2021, une décision infligeant une sanction administrative à IL, en vertu de laquelle ce dernier s’est vu imposer, pour l’infraction
constatée à l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 36 et sur la base de l’article 178c, paragraphe 5, de la loi relative à la circulation routière, le paiement d’une amende de 500 BGN (environ 255 euros).
17. IL a contesté cette amende devant le Rayonen sad Sevlievo (tribunal d’arrondissement de Sevlievo, Bulgarie), faisant valoir, en substance, que l’article 8 du règlement no 36 et la peine visée à l’article 178c, paragraphe 5, de la loi relative à la circulation routière étaient contraires aux dispositions de la directive 2006/126. Cette juridiction, se référant au point 4 de l’annexe III de cette directive, a jugé qu’un État membre pouvait imposer aux conducteurs des exigences supplémentaires plus
strictes en ce qui concerne la fréquence des examens périodiques. Sur le fondement de ce raisonnement, le Rayonen sad Sevlievo (tribunal d’arrondissement de Sevlievo) a conclu, par jugement du 10 décembre 2021, qu’il n’y avait pas de contradiction entre le droit national et le droit de l’Union et a confirmé la décision infligeant une sanction administrative.
18. IL s’est pourvu en cassation devant la juridiction de renvoi, l’Administrativen sad – Gabrovo (tribunal administratif de Gabrovo), en faisant valoir que la juridiction de première instance avait appliqué erronément la directive 2006/126.
19. La juridiction de renvoi estime que les dispositions de la directive 2006/126 sont ambiguës et, dans une certaine mesure, contradictoires. D’une part, elle souligne que, conformément au considérant 9 de cette directive, la preuve du respect des normes minimales concernant l’aptitude physique et mentale à la conduite des conducteurs de véhicules destinés au transport de personnes ou de marchandises doit être fournie au moment de la délivrance du permis et périodiquement par la suite. Il y serait
expressément recommandé que les examens médicaux à cet égard coïncident avec un renouvellement du permis de conduire et soient donc déterminés par la durée de validité du permis. D’autre part, elle précise que le point 4 de l’annexe III de la directive 2006/126 permet aux États membres de prévoir, dans leur réglementation nationale, la périodicité des examens médicaux qu’ils jugent appropriée pour les conducteurs conduisant des véhicules du groupe 2 (catégories C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 et D1E)
et que cette périodicité peut différer de la durée de validité du permis de conduire.
20. Eu égard à ce qui précède, la juridiction de renvoi se demande si, conformément aux dispositions de la directive 2006/126, les États membres sont autorisés à imposer aux conducteurs desdites catégories de se soumettre à des examens médicaux visant à établir leur aptitude psychique et mentale à des intervalles plus courts que la durée de validité du permis de conduire et à exiger un document séparé, autre que le permis de conduire, attestant cette aptitude, ou si la possession d’un permis de
conduire valide pour ces catégories est suffisante pour attester ladite aptitude, celle-ci ayant déjà été établie lors de la délivrance ou du renouvellement du permis de conduire.
21. La juridiction de renvoi indique que s’est également posée devant elle la question de savoir si la sanction prévue par la législation bulgare pour un conducteur dont le permis de conduire des catégories C, CE, Cl, C1E, D, DE, D1, D1E et Tkt est valide mais qui ne peut produire un certificat d’aptitude psychologique aux autorités de contrôle, puisque celui-ci a expiré, est contraire à la durée de validité administrative synchronisée des permis de conduire et des examens médicaux d’aptitude
physique et mentale prévue par la directive 2006/126, ou si l’application des règles nationales par l’autorité de sanction entraîne une violation du droit de l’Union.
22. Dans ces conditions, l’Administrativen sad – Gabrovo (tribunal administratif de Gabrovo) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Les dispositions de la directive 2006/126 permettent-elles aux États membres d’exiger des conducteurs de véhicules des catégories C, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E qu’ils se soumettent à des examens médicaux visant à établir leur aptitude psychique et mentale à des intervalles plus courts que la durée de validité de leur permis de conduire et, à cet égard, d’exiger un document distinct (autre que le permis de conduire) attestant leur aptitude ? Ou bien la possession d’un permis de conduire
valide pour les catégories susmentionnées atteste-t-elle également l’aptitude psychique et mentale du conducteur puisque cette aptitude a déjà été établie lors de la délivrance ou du renouvellement du permis de conduire ?
2) L’article 7, paragraphe 1, de la directive [2006/126], ainsi que ses considérants 8 et 9, permettent-ils une réglementation nationale, telle que celle en cause dans le présent litige, qui prévoit des conditions supplémentaires, au-delà des exigences minimales pour les examens de conduite (annexe II de la directive [2006/126]) et des normes minimales concernant l’aptitude physique et mentale (annexe III de la directive [2006/126]), visant à attester l’aptitude psychologique des conducteurs de
véhicules de transport de personnes et/ou de marchandises ?
3) Si la [deuxième] question appelle une réponse affirmative, ces exigences doivent-elles être soumises au régime prévu par la directive [2006/126], notamment par le considérant 9, quatrième phrase, et l’article 7, paragraphe 3, de la directive [2006/126], concernant la synchronisation de la validité administrative du permis de conduire et des examens médicaux portant sur l’application de normes minimales concernant l’aptitude physique et mentale ? »
IV. La procédure devant la Cour
23. La décision de renvoi datée du 22 mars 2022 est parvenue au greffe de la Cour le 31 mars 2022.
24. Par une ordonnance du 27 mai 2022, enregistrée au greffe le 30 mai 2022, la juridiction de renvoi a envoyé un addendum à sa décision de renvoi.
25. IL, le gouvernement bulgare, ainsi que la Commission européenne, ont déposé des observations écrites dans le délai imparti à l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
26. En vertu de l’article 61, paragraphe 1, du règlement de procédure, la Cour a invité le gouvernement bulgare, le 14 février 2023, à répondre à une question par écrit. La réponse à cette question a été déposée dans le délai imparti.
27. Lors de l’audience du 3 mai 2023, le mandataire ad litem de IL et les agents du gouvernement bulgare ainsi que de la Commission ont présenté des observations orales.
V. Analyse juridique
A.  Remarques préliminaires
28. Les règles relatives aux permis de conduire sont un élément essentiel de la politique commune des transports, contribuant à améliorer la sécurité routière et facilitant la libre circulation des personnes. La Cour a reconnu, dans sa jurisprudence, que la possession d’un permis de conduire dûment reconnu par l’État d’accueil peut avoir une incidence sur l’exercice effectif, par les personnes relevant du droit de l’Union, d’un grand nombre d’activités professionnelles, salariées ou indépendantes (
3 ). La Cour a également jugé que le titulaire d’un permis de conduire peut s’en servir afin de prouver sa nationalité devant les autorités de l’État d’accueil, comme s’il s’agissait d’un document équivalent à une carte d’identité ou à un passeport ( 4 ). Il est important de relever cet aspect, car la possession desdits documents constitue une exigence formelle, prévue dans la législation, afin de pouvoir exercer le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres.
Vu sous cet angle, on peut affirmer que le permis de conduire contribue à la réalisation des droits des citoyens de l’Union dans le marché intérieur.
29. Malgré les progrès accomplis en matière d’harmonisation des règles relatives aux permis de conduire, des divergences significatives subsistent entre les États membres quant aux dispositions concernant la périodicité du renouvellement des permis et les sous-catégories de véhicules, ce qui a nécessité d’avancer vers une harmonisation plus poussée afin de contribuer à la mise en œuvre des politiques de l’Union. Tel est l’objectif que le législateur de l’Union a poursuivi par l’adoption de la
directive 2006/126. Il est donc compréhensible que des mesures nationales semblant s’écarter de celles prévues par cette directive soient soumises à un examen approfondi. Cela est particulièrement vrai pour les exigences relatives à la délivrance d’un permis de conduire, nonobstant le pouvoir des États membres d’imposer des exigences plus strictes dans certains cas.
30. Ainsi que je l’ai indiqué dans l’introduction, la juridiction de renvoi souhaite savoir, en substance, quelles sont les exigences imposées par la directive 2006/126 et si le certificat d’aptitude psychologique prévu par la législation bulgare s’inscrit dans les mécanismes prévus par cette directive ou bien s’il doit plutôt être considéré comme une entrave injustifiée à la libre circulation des personnes et, partant, comme une mesure incompatible avec l’un des objectifs législatifs
susmentionnés ( 5 ). Cela dépendra essentiellement de la fonction accordée à ce document. La deuxième question, posée ultérieurement par la juridiction de renvoi, semble apporter quelques précisions à la première, alors que la troisième question n’est posée que si la deuxième appelle une réponse affirmative. Je considère logique d’examiner les questions dans l’ordre dans lequel elles ont été posées.
B.  Sur la première question préjudicielle
31. Par sa première question, la juridiction de renvoi demande si les dispositions du droit de l’Union, en particulier la directive 2006/126, confèrent aux États membres la faculté d’exiger des conducteurs de véhicules des catégories C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 et D1E qu’ils se soumettent à des examens médicaux destinés à établir leur aptitude psychique et mentale à des intervalles de temps inférieurs à la durée de validité du permis de conduire et, à cet égard, d’exiger un document distinct attestant
leur aptitude, autre que le permis de conduire, ou de confirmer que la possession d’un permis de conduire établit également l’aptitude psychique et mentale du conducteur dans la mesure où celle-ci a été vérifiée lors de la délivrance ou du renouvellement de ce permis.
32. L’examen de cette question exige qu’il soit établi, dans un premier temps, si l’exigence d’aptitude psychologique prévue dans la réglementation bulgare relève du champ d’application de la directive 2006/126. Ce n’est que lorsque cet aspect aura été établi qu’il faudra, dans un second temps, déterminer quelles sont les exigences auxquelles la réglementation bulgare en cause doit se conformer.
1. Sur l’applicabilité ratione materiae de la directive 2006/126
a) Sur les examens médicaux permettant d’établir l’aptitude physique et mentale à la conduite d’un véhicule à moteur
33. Ainsi qu’il ressort de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2006/126, le permis de conduire autorise la conduite des véhicules à moteur des catégories définies dans ladite directive. En d’autres termes, il est nécessaire que le conducteur soit titulaire d’un permis de conduire de la catégorie correspondante pour exercer des activités professionnelles dans le domaine du transport de personnes et de marchandises par route.
34. En vertu de l’article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive 2006/126, le permis de conduire est uniquement délivré aux demandeurs qui ont réussi une épreuve de contrôle des aptitudes et des comportements ainsi qu’une épreuve de contrôle des connaissances et qui répondent à des normes minimales concernant l’aptitude physique et mentale énoncées à l’annexe III de la directive. En outre, l’article 7, paragraphe 3, sous a), de cette directive exige que le renouvellement du permis de conduire
soit subordonné au respect de ces normes minimales concernant l’aptitude physique et mentale pour les titulaires de permis de catégories C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 et D1E.
35. Il résulte de l’application des dispositions pertinentes de la directive 2006/126 que l’aptitude mentale des titulaires de permis de conduire d’un véhicule des catégories C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 et D1E, et notamment des personnes qui travaillent en tant que conducteurs professionnels, a déjà été évaluée et attestée au moment de la délivrance et du renouvellement de ces permis. Compte tenu de ce constat, il semble étrange d’exiger des titulaires d’un permis de conduire valide qu’ils soient, en
plus, en possession d’un certificat d’aptitude mentale distinct.
36. L’exigence d’être en possession d’un tel certificat constitue une contrainte supplémentaire, dès lors que les objectifs de ces certificats sont déjà couverts par les examens médicaux concernant la santé mentale requis par la directive 2006/126. En effet, la nécessité de répondre aux impératifs de sécurité routière, la libre circulation des personnes, la nécessité d’éviter des distorsions de concurrence et la responsabilité spécifique des conducteurs, autant d’objectifs visés aux considérants 8
et 9 de la directive 2006/126 qui justifient de démontrer que les normes minimales concernant l’aptitude mentale étaient respectées lors de la délivrance d’un permis de conduire, sont déjà protégées de manière harmonisée en vertu de l’article 7, paragraphes 1 et 3, ainsi que de l’annexe III de cette directive.
37. Il n’y a aucune raison objective de supposer que l’activité de conducteur professionnel soulève des problèmes spécifiques de sécurité routière qui ne sont pas déjà couverts par l’examen d’aptitude mentale prévu par la directive 2006/126. À cet égard, il convient de noter que, pour la plupart, les permis de conduire pour les catégories C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 et D1E sont obtenus par leurs titulaires précisément aux fins de l’exercice d’une activité de conducteur professionnel. Puisque la
directive 2006/126 fixe également des normes minimales concernant l’aptitude mentale des conducteurs de véhicules de ces catégories, il est évident que ces exigences comprennent aussi les normes auxquelles les conducteurs doivent satisfaire sur le plan mental pour exercer leurs activités professionnelles.
38. Il ne saurait non plus être soutenu que l’harmonisation opérée par la directive 2006/126 laisse une place à l’introduction d’exigences relatives à l’« aptitude psychologique » ne relevant pas de la catégorie de l’aptitude mentale. La santé mentale et, par conséquent, l’aptitude mentale, comprennent en fin de compte le bien-être émotionnel, psychologique et social et donc les notions de « santé psychique » et d’« aptitude psychique ».
39. La directive 2006/126 vise à harmoniser les normes minimales concernant l’aptitude mentale et précise, aux points 13.1 et 13.2 de son annexe III, les troubles mentaux à prendre en compte à cet égard. Plus particulièrement, le point 13.1 fait spécifiquement référence aux « troubles mentaux graves [...], traumatismes », le terme « traumatismes » pouvant être interprété dans une perspective large, comprenant notamment un événement aigu ou chronique de nature émotionnelle, psychologique et sociale.
Cela démontre, d’une part, que l’« aptitude psychologique » est un élément pouvant relever du champ d’application de cette directive en tant qu’élément de l’« aptitude mentale » et, d’autre part, que le législateur de l’Union a déjà évalué dans quelle mesure les troubles mentaux devraient être pris en compte aux fins de la délivrance du permis de conduire.
b) Sur la réglementation bulgare relative à l’examen d’aptitude psychologique
40. Les arguments avancés par le gouvernement bulgare n’infirment pas cette conclusion, comme je l’exposerai ci-après.
41. Premièrement, le gouvernement bulgare fait valoir que l’« aptitude psychologique » au sens de la réglementation nationale ne devrait pas être comprise comme la « santé mentale » et l’absence de trouble ou de maladie mentale, mais comme l’aptitude à exercer une profession/activité. Selon le gouvernement bulgare, les examens psychologiques ne seraient pas des examens médicaux. Il s’agirait d’une procédure distincte et d’un type d’expertise complètement différent. Plus concrètement, il s’agirait
d’une procédure de sélection professionnelle, effectuée selon des critères purement psychologiques et non médicaux, par des psychologues, utilisant des méthodes de la psychologie expérimentale et différentielle.
42. Cependant, il convient de relever le fait que le gouvernement bulgare admet que la réglementation bulgare « a pour but d’établir l’aptitude psychologique à conduire des véhicules à moteur sans risque de commettre des accidents de la circulation au regard de qualités psychologiques pertinentes sur le plan professionnel ». Par conséquent, l’examen d’aptitude psychologique semble avoir également pour objet d’attester le bien-être émotionnel, psychologique et social de la personne concernée,
exigence indispensable afin de pouvoir conduire un véhicule des catégories C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 et D1E. Dans la mesure où les deux types d’examen sont intrinsèquement liés à la conduite d’un véhicule spécifique, ils visent à garantir la sécurité routière. Vu sous cet angle, rien d’essentiel ne semble distinguer le type d’examen d’aptitude psychologique faisant l’objet de la réglementation bulgare de l’examen prévu par la directive 2006/126.
43. Deuxièmement, le gouvernement bulgare fait valoir que la réglementation nationale en cause était déjà en vigueur avant l’adoption de cette directive. S’il explique que la réglementation nationale en cause « ne fait nullement référence à la directive 2006/126 », il omet d’indiquer si un examen de compatibilité a été effectué par les autorités bulgares lors de la transposition de la directive afin d’établir si la réglementation en cause s’inscrit dans les mécanismes prévus par cette directive. En
l’absence d’un tel examen de compatibilité, des doutes subsistent au regard de cet aspect.
44. Troisièmement, je tiens à constater une certaine incohérence dans l’argumentation du gouvernement bulgare, car, d’une part, il explique que, lors de l’examen psychologique prévu par la réglementation nationale, « les conducteurs professionnels doivent présenter un permis de conduire valide, ce qui suppose implicitement le respect de toutes les exigences de base, y compris les normes minimales en matière d’aptitude physique et mentale à la conduite ». D’autre part, le gouvernement bulgare insiste
sur la nécessité d’une évaluation psychologique afin d’obtenir un pronostic du comportement futur de la personne concernée sur la route et du risque d’y commettre des accidents.
45. L’argumentation avancée par le gouvernement bulgare au soutien de la thèse selon laquelle l’examen d’aptitude psychologique sujet à la réglementation nationale se distingue significativement de l’examen d’aptitude mentale prévu par la directive 2006/126 ne me paraît pas convaincante, car il est évident qu’il existe un chevauchement de fonctions entre les deux types de documents (le permis de conduire et le certificat d’aptitude psychologique) et, partant, un risque de confusion en ce qui
concerne leur utilité pratique. Or, cette circonstance a pour effet de compromettre sensiblement la fonction du permis de conduire en tant que document attestant l’aptitude de conduire un véhicule à moteur. En effet, comme l’a confirmé le gouvernement bulgare lors de l’audience, la possession des deux documents est requise sur le territoire bulgare, alors que seul le permis de conduire devrait suffire afin d’être autorisé à conduire un véhicule à moteur dans l’ensemble de l’Union.
46. Il résulte de ce qui précède que, dans la mesure où la réglementation bulgare en cause porte, en substance, sur des aspects faisant déjà l’objet d’une harmonisation minimale, cette réglementation doit être considérée comme relevant du champ d’application de la directive 2006/126. Compte tenu du fait que cette directive harmonise les normes minimales concernant l’aptitude mentale à la conduite de véhicules relevant de la catégorie susmentionnée, je ne vois aucune raison objective qui justifie
l’imposition d’exigences supplémentaires lorsque la conduite relève de l’activité professionnelle.
47. Comme je l’exposerai plus en détail, j’estime que l’article 7, paragraphes 1 et 3, et l’annexe III de la directive 2006/126 n’autorisent pas des mesures nationales imposant aux conducteurs fournissant certains services de transport de détenir également un certificat complémentaire d’aptitude mentale distinct, dès lors que la possession d’un permis de conduire valide certifie déjà l’aptitude mentale du conducteur.
2. Sur les exigences qu’impose la directive 2006/126 aux législations nationales
a) Sur la possibilité d’exiger la preuve d’aptitudes psychiques et mentales supplémentaires lors du renouvellement du permis de conduire
48. L’aptitude psychique et mentale du conducteur est normalement vérifiée lors de la délivrance du permis de conduire. Cependant, la question se pose de savoir si les États membres peuvent également exiger ultérieurement la preuve d’aptitudes psychiques et mentales supplémentaires, notamment lors du renouvellement du permis de conduire.
49. À cet égard, il convient d’observer que le point 4 de l’annexe III de la directive 2006/126 prévoit (dans la version en langue française) que « [l]es candidats doivent faire l’objet d’un examen médical avant la délivrance initiale d’un permis et [que], par la suite, les conducteurs sont contrôlés conformément au système national en vigueur dans l’État membre de résidence normale où a lieu le renouvellement de leur permis de conduire ». Une analyse comparée des diverses versions linguistiques
permet de conclure que cette phrase doit être interprétée en ce sens que l’examen en cause doit être effectué lors du renouvellement du permis de conduire ( 6 ).
50. Il y a lieu de noter que la version en langue bulgare de cette disposition ne correspond pas entièrement aux autres versions linguistiques de la directive 2006/126, étant donné que la dernière phrase fait défaut. Cependant, cette omission ne saurait conduire à une interprétation différente du droit de l’Union. Conformément à une jurisprudence constante, la nécessité d’une application et, dès lors, d’une interprétation uniformes d’un acte de l’Union exclut que celui-ci soit considéré isolément
dans une de ses versions, mais exige qu’il soit interprété en fonction tant de la volonté réelle de son auteur que du but poursuivi par ce dernier, à la lumière, notamment, des versions établies dans toutes les langues ( 7 ).
51. Dès lors, malgré l’omission dont est entachée cette disposition en langue bulgare, il ressort clairement des autres versions linguistiques de la directive 2006/126 que le législateur de l’Union cherche à faire coïncider les examens médicaux avec le renouvellement du permis de conduire. Ainsi que la juridiction de renvoi l’a correctement relevé dans sa demande de décision préjudicielle, le considérant 9, quatrième phrase, de cette directive étaye cette interprétation dans la mesure où il énonce
expressément que « ces examens doivent coïncider avec un renouvellement du permis de conduire et donc être déterminés par la durée de validité du permis ».
52. Il s’ensuit qu’il n’existe pas de contradiction entre le considérant 9 et l’annexe III, point 4, de la directive 2006/126, car ces deux dispositions font référence à la nécessité de faire coïncider les examens médicaux avec le moment du renouvellement du permis de conduire.
b) Sur la possibilité d’exiger la preuve d’aptitudes psychiques et mentales supplémentaires à des intervalles de temps inférieurs à la durée de validité du permis de conduire
53. Il convient ensuite d’examiner si cette circonstance s’oppose à ce que les États membres puissent exiger la preuve d’aptitudes psychiques et mentales supplémentaires à des intervalles de temps inférieurs à la durée de validité du permis de conduire ( 8 ).
54. À cet égard, il est nécessaire de distinguer les différentes catégories de véhicules. Conformément à l’article 7, paragraphe 2, sous b), de la directive 2006/126, les permis délivrés par les États membres pour les catégories C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 et D1E, au cœur de la présente affaire, ont une validité administrative de cinq ans.
55. Ainsi que je l’ai relevé dans les présentes conclusions, le point 4 de l’annexe III de la directive 2006/126 dispose que « [l]es candidats doivent faire l’objet d’un examen médical avant la délivrance initiale d’un permis et [que], par la suite, les conducteurs sont contrôlés conformément au système national en vigueur [lors du] renouvellement de leur permis de conduire ». Partant du postulat que le libellé d’une disposition est le point de départ de toute interprétation, force est de constater
qu’une lecture combinée des dispositions précitées ne laisse, à mon sens, aucune marge d’interprétation. En effet, les dispositions en cause n’évoquent pas la possibilité que les États membres puissent fixer des délais plus courts entre les examens médicaux des conducteurs du groupe 2.
56. Si le point 5 de l’annexe III de la directive 2006/126 dispose que « [l]es États membres pourront exiger, lors de la délivrance ou de tout renouvellement ultérieur d’un permis de conduire, des normes plus sévères que celles mentionnées dans la présente annexe » (italique ajouté par mes soins), il importe de préciser que cette disposition se réfère à la possibilité d’imposer des exigences allant au-delà des « normes minimales concernant l’aptitude physique et mentale à la conduite d’un véhicule Ã
moteur », prévues dans ladite annexe. En d’autres termes, le titre même de l’annexe révèle quels sont les aspects qui font l’objet d’une harmonisation minimale par la directive 2006/126. Il s’agit des normes relatives à l’aptitude physique et mentale ( 9 ).
57. Dès lors, les États membres peuvent déterminer la manière dont les examens médicaux sont effectués et être plus stricts en ce qui concerne l’aptitude mentale des conducteurs du groupe 2 afin de tenir compte des besoins spécifiques de sécurité de cette catégorie de véhicules. En revanche, il n’est pas possible de déroger unilatéralement à la durée de validité du permis de conduire, réglementée à l’article 7, paragraphe 2, sous b), de la directive 2006/126, afin d’exiger la preuve d’aptitudes
psychiques et mentales supplémentaires.
58. Bien que l’article 7, paragraphe 3, cinquième alinéa, de la directive 2006/126 autorise exceptionnellement les États membres à limiter la durée de validité administrative du permis de conduire dans des cas individuels pour toute catégorie « s’il est jugé nécessaire d’augmenter la fréquence des contrôles médicaux » afin de garantir la sécurité routière, il importe de relever le fait que cette disposition confirme le principe, déjà évoqué, selon lequel les examens médicaux doivent coïncider avec
un renouvellement du permis de conduire et donc être déterminés par la durée de validité de ce permis.
59. Il résulte de ce qui précède que les États membres n’ont pas la compétence d’exiger la preuve d’aptitudes psychiques et mentales supplémentaires à des intervalles de temps inférieurs à la durée de validité du permis de conduire.
c) Sur la possibilité d’exiger un document distinct (autre que le permis de conduire) attestant l’aptitude psychique et mentale
60. Les conclusions de l’analyse ci-dessus permettent de répondre à la question de savoir si les États membres sont autorisés à exiger un document distinct (autre que le permis de conduire) attestant l’aptitude psychique et mentale.
61. Premièrement, comme je l’ai expliqué dans les présentes conclusions, les objectifs du certificat d’aptitude mentale requis par la législation bulgare sont déjà couverts par les examens médicaux concernant la santé mentale requis par la directive 2006/126. Dès lors, le permis de conduire, tel que réglementé par cette directive, possède la valeur probante nécessaire de l’aptitude psychique et mentale à conduire un véhicule à moteur relevant de la catégorie pertinente.
62. Deuxièmement, j’ai indiqué que la directive 2006/126 exige que les contrôles médicaux aient lieu avant la délivrance initiale et lors du renouvellement du permis de conduire. Il n’y a donc pas de place, à mon avis, pour l’émission d’un document tel que le certificat d’aptitude psychologique à un autre moment que celui prévu par cette directive.
63. Troisièmement, il convient de relever le fait que, si la directive 2006/126 n’édicte qu’une harmonisation minimale des dispositions nationales relatives aux conditions auxquelles un permis de conduire peut être délivré, elle opère, en revanche, une harmonisation exhaustive des documents prouvant l’existence d’un droit de conduire qui doivent être reconnus par les États membres conformément à l’article 2, paragraphe 1, de celle-ci ( 10 ). Cette circonstance exclut logiquement la coexistence du
permis de conduire avec tout autre document national remplissant la même fonction.
64. Eu égard aux considérations qui précèdent, il paraît inutile d’exiger des conducteurs qu’ils présentent un document distinct attestant l’aptitude psychique et mentale. Qui plus est, il me semble qu’on ne saurait exclure que l’exigence de se munir d’un tel certificat devienne une charge administrative supplémentaire, susceptible de constituer une entrave injustifiée et, partant, susceptible de porter atteinte à la libre circulation des personnes, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de
vérifier. L’existence d’une telle entrave est manifeste lorsque la procédure administrative exige le paiement d’une redevance supplémentaire ( 11 ), ce qui est le cas en l’espèce, comme l’a confirmé le gouvernement bulgare lors de l’audience en réponse à une question posée par la Cour.
3. Réponse à la première question préjudicielle
65. À la lumière des considérations qui précèdent, je propose de répondre à la première question que l’article 7, paragraphes 1 et 3, ainsi que l’annexe III de la directive 2006/126 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à ce qu’un État membre impose au titulaire d’un permis de conduire valide pour les catégories C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 et D1E de se soumettre à un examen médical visant à établir son aptitude mentale à des intervalles plus courts que la durée de validité de son
permis de conduire et exige sur ce point un document distinct, en plus du permis de conduire, attestant son aptitude mentale.
C.  Sur la deuxième question préjudicielle
1. Sur le pouvoir des États membres d’adopter des mesures plus strictes
66. Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande si l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2006/126 est compatible avec une réglementation nationale qui prévoit des conditions supplémentaires – en plus des exigences minimales pour les examens de conduite (annexe II de cette directive) et des normes minimales concernant l’aptitude physique et mentale à la conduite d’un véhicule à moteur (annexe III de ladite directive) – visant à certifier l’aptitude psychologique des conducteurs
d’un véhicule destiné au transport de personnes ou de marchandises.
67. D’emblée, il convient de faire observer que l’exposé des motifs qui ont amené la juridiction de renvoi à poser les deux questions supplémentaires est très bref, ce qui en rend difficile la compréhension. Toutefois, il est évident que la deuxième question a pour but de reformuler et de clarifier la première. Ainsi, il semble que la juridiction de renvoi souhaite obtenir des renseignements sur la nature des examens qu’un État membre peut introduire dans le cadre de sa législation nationale, comme
c’est le cas dans l’affaire au principal. C’est sur la base de ces informations que la juridiction de renvoi pourra apprécier si la réglementation nationale est conforme aux dispositions de la directive 2006/126. Le fait que cette juridiction indique expressément que la réglementation bulgare en cause prévoit des « conditions supplémentaires » à celles prévues par cette directive me paraît un élément important à prendre en compte lors de l’examen de cette question.
68. Comme je l’ai indiqué précédemment, il ressort de l’article 7, paragraphe 1, sous a), de la directive 2006/126 que le permis de conduire est uniquement délivré aux demandeurs qui ont réussi une épreuve de contrôle des aptitudes et des comportements et une épreuve de contrôle des connaissances et qui répondent à des normes médicales, conformément aux dispositions des annexes II et III de cette directive. L’article 7, paragraphe 3, sous a), de ladite directive exige que le renouvellement d’un
permis de conduire soit subordonné au respect continu des normes minimales concernant l’aptitude physique et mentale à la conduite énoncées à l’annexe III de la même directive.
69. Compte tenu du fait que les dispositions contenues dans les annexes II et III de la directive 2006/126 imposent des obligations aux États membres, il me semble nécessaire de les examiner attentivement. L’annexe II contient les exigences minimales applicables aux examens de conduite afin de garantir que les candidats possèdent les connaissances et les aptitudes et ont le comportement requis pour conduire. L’examen ainsi instauré devra comporter une épreuve de contrôle des connaissances, et une
épreuve de contrôle des aptitudes et des comportements.
70. L’annexe III de la directive 2006/126 établit des normes minimales concernant l’aptitude physique et mentale. La section consacrée aux « troubles mentaux », points 13.1 et 13.2, définit les normes minimales concernant l’aptitude mentale à la conduite d’un véhicule à moteur. Le point 13.1 précise dans quelles circonstances un permis de conduire n’est ni délivré ni renouvelé aux candidats ou conducteurs du groupe 1, à savoir dans les cas de troubles mentaux graves, d’arriération mentale grave, de
troubles comportementaux graves de la sénescence ou de troubles graves de la capacité de jugement, de comportement et d’adaptation liés à la personnalité. Un permis de conduire ne peut être délivré ou renouvelé à ces candidats ou conducteurs que « si la demande est appuyée par un avis médical autorisé et sous réserve, si besoin est, d’un contrôle médical régulier ».
71. En ce qui concerne les conducteurs du groupe 2, qui font l’objet de la présente demande préjudicielle, le point 13.2 de cette annexe III complète la disposition figurant audit point 13.1 et permet aux autorités médicales compétentes des États membres de tenir compte des risques et dangers additionnels liés à la conduite des véhicules qui entrent dans la définition de ce groupe.
72. À la lumière de ce qui précède, il est loisible d’affirmer que la directive 2006/126 n’empêche pas les États membres d’introduire des conditions plus strictes en ce qui concerne les examens d’aptitude mentale pour les conducteurs de véhicules des catégories C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 et D1E seulement pour les conducteurs du groupe 2, dans la mesure où ces conditions plus strictes sont nécessaires pour certifier l’absence de trouble mental compte tenu des risques et dangers additionnels liés à la
conduite de ces catégories de véhicules.
73. En effet, il ressort du point 4 de ladite annexe III que les conducteurs du groupe 2 sont soumis aux examens médicaux périodiques prévus par la législation nationale lors du renouvellement de leur permis de conduire. Ce qui est le plus important est toutefois le fait que le point 5 de la même annexe III indique expressément que les normes établies par les États membres pour la délivrance ou tout renouvellement ultérieur d’un permis de conduire peuvent être plus sévères que celles mentionnées
dans l’annexe.
74. Par conséquent, lorsqu’ils déterminent les examens médicaux auxquels doivent se soumettre les conducteurs du groupe 2, les États membres peuvent introduire des exigences plus strictes pour les conducteurs du groupe 2 que pour les conducteurs du groupe 1 afin de détecter des « troubles mentaux » éventuels, tels que visés au point 13.2 de l’annexe III de la directive 2006/126. L’objectif d’une telle approche est d’adapter les examens médicaux visant à certifier l’aptitude mentale des conducteurs
aux besoins spécifiques de sécurité de cette catégorie de véhicules.
2. Sur les limites que le droit de l’Union impose aux pouvoirs des États membres
75. Il serait toutefois erroné d’en déduire que la directive 2006/126 confère un pouvoir illimité aux États membres. Au contraire, les mesures adoptées par les États membres doivent s’inscrire dans les objectifs de cette directive. Une lecture combinée de l’article 7 et de l’annexe III de cette dernière permet de déduire que cela exclut, en particulier, l’imposition d’exigences arbitraires supplémentaires autres que les examens médicaux prévus ladite directive aux fins d’établir l’aptitude Ã
conduire un véhicule à moteur.
76. Les États membres ne peuvent pas non plus établir de nouvelles catégories d’exigences autres que celles prévues aux annexes II et III de la directive 2006/126, au risque de compromettre l’objectif d’harmonisation de cette directive. La deuxième phrase du considérant 8 énonce expressément qu’« [i]l faut procéder à une harmonisation des normes relatives aux examens à subir par les conducteurs et à l’octroi du permis ». Or, en élaborant de nouvelles exigences d’aptitude mentale, les États membres
iraient précisément à l’encontre de cet objectif.
77. De même, il convient de rappeler que, lorsqu’ils imposent des exigences qui vont au-delà d’une harmonisation minimale, les États membres sont liés par les principes généraux du droit de l’Union, y compris les droits fondamentaux et les libertés fondamentales du marché intérieur ( 12 ). Par conséquent, si les autorités nationales décident d’introduire un examen plus strict dans le but de garantir l’absence de troubles mentaux susceptibles de créer un risque pour la sécurité routière, elles
doivent s’assurer que toute restriction à la libre circulation des personnes susceptible d’en résulter doit être dûment justifiée et conforme au principe de proportionnalité ( 13 ).
78. À cet égard, il y a lieu de constater que, dans la présente affaire, le gouvernement bulgare part de la prémisse que le test psychologique prévu dans sa réglementation nationale se distingue significativement de l’examen d’aptitude mentale prévu par la directive 2006/126, sans pour autant apporter la preuve de la véracité de son affirmation ou sans que le test psychologique en cause apporte effectivement une valeur ajoutée à la sécurité routière. En outre, il convient de noter que le
gouvernement bulgare n’a pas pris position sur la déclaration faite par la Commission lors de l’audience, selon laquelle le droit de l’Union contient déjà une réglementation suffisante, à savoir dans le domaine de la reconnaissance des qualifications professionnelles, pour tenir compte des exigences de sécurité liées au transport de marchandises et de passagers ( 14 ). Pour ces raisons, la charge administrative supplémentaire qui signifie pour les conducteurs de devoir se munir d’un certificat
d’aptitude psychologique me semble, sous réserve des vérifications à effectuer par la juridiction de renvoi, difficile à justifier.
79. Par ailleurs, même dans l’hypothèse où le test psychologique prévu dans la réglementation nationale bulgare devait en effet se distinguer significativement de l’examen d’aptitude mentale prévu par la directive 2006/126, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier, je doute que l’introduction d’un test psychologique visant à obtenir un pronostic du comportement futur de la personne concernée sur la route et du risque de commettre des accidents, qui n’est pas fondé sur les exigences
de la directive 2006/126, puisse être considérée comme conforme au droit de l’Union. En effet, le test psychologique en cause vise, en réalité, à créer une nouvelle catégorie d’exigences et d’examens qui ne sont pas des examens médicaux ayant pour objet de vérifier l’absence de troubles mentaux susceptibles de représenter un danger pour la sécurité routière, ce qui est précisément exclu par la directive 2006/126.
3. Réponse à la deuxième question préjudicielle
80. Pour les motifs exposés ci-dessus, je propose de répondre à la deuxième question préjudicielle que l’article 7, paragraphes 1 et 3, ainsi que l’annexe III de la directive 2006/126 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à ce qu’une réglementation nationale introduise de nouvelles catégories de conditions supplémentaires, en plus des normes minimales concernant l’aptitude mentale prévues à l’annexe III et visant à attester l’aptitude psychologique des conducteurs d’un véhicule Ã
moteur destiné au transport de personnes et de marchandises.
D.  Sur la troisième question préjudicielle
81. Par sa troisième question, la juridiction de renvoi souhaite savoir si les exigences supplémentaires autorisées par la directive 2006/126 doivent avoir la même durée que la durée de validité des permis de conduire. Cette question semble se chevaucher avec la première question posée par la juridiction de renvoi et elle a déjà reçu une réponse sur le fond dans le cadre de l’examen de la première et de la deuxième question.
82. En effet, l’analyse de ces questions a montré que toute exigence plus stricte, introduite – dans le respect des objectifs de la directive 2006/126 ainsi que du principe de proportionnalité ( 15 ) – au niveau national en ce qui concerne l’aptitude physique et mentale des conducteurs d’un véhicule destiné au transport de voyageurs et de marchandises, doit être alignée sur la validité administrative des permis de conduire et des examens médicaux effectués lors de leur délivrance ou de leur
renouvellement ( 16 ).
83. Compte tenu de l’analyse détaillée contenue dans les présentes conclusions, ainsi que des réponses que je propose de donner aux deux premières questions, j’estime qu’il n’est pas nécessaire d’apporter une réponse spécifique distincte à la troisième question.
VI. Conclusion
84. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles posées par l’Administrativen sad ‑ Gabrovo (tribunal administratif de Gabrovo, Bulgarie) :
1) L’article 7, paragraphes 1 et 3, ainsi que l’annexe III de la directive 2006/126/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 2006, relative au permis de conduire,
doivent être interprétés en ce sens que :
ils s’opposent à ce qu’un État membre impose au titulaire d’un permis de conduire valide pour les catégories C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 et D1E de se soumettre à un examen médical visant à établir son aptitude mentale à des intervalles plus courts que la durée de validité de son permis de conduire et exige sur ce point un document distinct, en plus du permis de conduire, attestant de son aptitude mentale.
2) L’article 7, paragraphes 1 et 3, ainsi que l’annexe III de la directive 2006/126,
doivent être interprétés en ce sens que :
ils s’opposent à ce qu’une réglementation nationale introduise de nouvelles catégories de conditions supplémentaires, en plus des normes minimales concernant l’aptitude mentale prévues à l’annexe III et visant à attester l’aptitude psychologique des conducteurs d’un véhicule à moteur destiné au transport de personnes et de marchandises. Toutefois, cela n’empêche pas les États membres d’adopter des mesures plus strictes dans le cadre des examens médicaux prévus par cette directive.
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( 1 ) Langue originale : le français.
( 2 ) JO 2006, L 403, p. 18, et rectificatif JO 2009, L 19, p. 67.
( 3 ) Voir arrêt du 29 avril 2004, Kapper (C‑476/01, EU:C:2004:261, point 71).
( 4 ) Voir arrêt du 17 février 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, points 28 à  35).
( 5 ) Selon une jurisprudence constante de la Cour, une harmonisation minimale n’empêche pas les États membres de maintenir ou d’adopter des mesures plus strictes, pourvu toutefois que celles-ci ne soient pas de nature à compromettre sérieusement le résultat prescrit par la directive en cause et qu’elles soient conformes au traité FUE. À ce dernier égard, la Cour a indiqué que de telles mesures peuvent, en dépit de leur effet restrictif, être justifiées pour autant qu’elles répondent à une raison
impérieuse d’intérêt général, qu’elles soient propres à garantir la réalisation de l’objectif qu’elles poursuivent et qu’elles n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre celui-ci (voir arrêt du 7 juillet 2016, Muladi, C‑447/15, EU:C:2016:533, points 43 et 44).
( 6 ) Voir versions en langues espagnole (« cada vez que renueven su permiso de conducción »), danoise (« ved hver fornyelse af kørekortet »), allemande (« bei jeder Erneuerung ihrer Fahrerlaubnis »), estonienne (« igal juhiloa uuendamisel »), anglaise (« whenever their driving license is renewed »), italienne (« in occasione del rinnovo della patente »), néerlandaise (« bij elke verlenging van het rijbewijs »), polonaise (« przy okazji przedłużania ważności prawa jazdy ») et portugaise (« sempre
que a carta de condução seja renovada »).
( 7 ) Voir arrêts du 12 décembre 2013, X (C‑486/12, EU:C:2013:836, point 19), et du 15 mai 2014, Timmel (C‑359/12, EU:C:2014:325, point 63).
( 8 ) Dans sa réponse écrite, le gouvernement bulgare a indiqué que la réglementation nationale en cause aurait été modifiée ultérieurement, de façon à ce que la durée de validité du certificat d’aptitude psychologique devienne indéfinie. En outre, ledit certificat ne pourrait être invalidé et délivré à nouveau que dans certains cas spécifiques. Néanmoins, comme l’a expliqué également le gouvernement bulgare, cette modification réglementaire n’a pas pour effet de supprimer l’objet du litige au
principal, étant donné qu’elle ne couvre pas des cas tels que celui du requérant au principal, où il est constant que ce dernier ne détenait pas un certificat valide lorsqu’il s’est vu infliger une sanction administrative. Pour ces raisons, j’estime judicieux d’examiner les questions préjudicielles sur la base de la réglementation nationale applicable ratione temporis aux circonstances qui ont donné lieu au litige au principal.
( 9 ) Voir, à cet égard, Rebler, A., « Die gegenseitige Anerkennung von Fahrerlaubnissen in der EU », Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht, vol. 25, no 11, 2021, p. 517.
( 10 ) Voir arrêts du 26 octobre 2017, I (C‑195/16, EU:C:2017:815, point 57), et du 29 avril 2021, Stadt Pforzheim (Mentions sur le permis de conduire) (C‑56/20, EU:C:2021:333, point 42).
( 11 ) Voir arrêts du 15 juillet 2010, Bâtiments et Ponts Construction et WISAG Produktionsservice (C‑74/09, EU:C:2010:431, point 54), et du 18 juin 2019, Autriche/Allemagne (C‑591/17, EU:C:2019:504, point 164), concernant des restrictions aux libertés fondamentales liées au prélèvement d’une redevance et à l’imposition de frais administratifs supplémentaires/excessifs.
( 12 ) Voir, à cet égard, point 30 des présentes conclusions, ainsi que jurisprudence citée.
( 13 ) Voir, en ce sens, Szydło, M., « EU Legislation on Driving Licenses: Does It Accelerate or Slow Down the Free Movement of Persons? », German Law Journal, vol. 13, no 3, 2012, p. 365.
( 14 ) La Commission s’est référée concrètement à la directive 2003/59/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 juillet 2003, relative à la qualification initiale et à la formation continue des conducteurs de certains véhicules routiers affectés aux transports de marchandises ou de voyageurs, modifiant le règlement (CEE) no°3820/85 du Conseil ainsi que la directive 91/439/CEE du Conseil et abrogeant la directive 76/914/CEE du Conseil (JO 2003, L 226, p. 4). Cette directive, qui était en vigueur
jusqu’au 11 janvier 2023, a été abrogée et remplacée par la directive (UE) 2022/2561 du Parlement européen et du Conseil, du 14 décembre 2022, relative à la qualification initiale et à la formation continue des conducteurs de certains véhicules routiers affectés aux transports de marchandises ou de voyageurs (JO 2022, L 330, p. 46).
( 15 ) Voir points 75 et suiv. des présentes conclusions.
( 16 ) Voir points 53 et suiv. des présentes conclusions.
