CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
présentées le 25 février 2021 ( 1 )
Affaire C‑12/20
DB Netz AG
contre
Bundesrepublik Deutschland
[demande de décision préjudicielle formée par l’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (tribunal administratif supérieur du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie, Allemagne)]
« Renvoi préjudiciel – Transports ferroviaires – Corridors internationaux pour le fret ferroviaire – Règlement (UE) no 913/2010 – Article 13, paragraphe 1 – Établissement d’un guichet unique pour chaque corridor de fret – Article 14 – Nature du cadre établi par le comité exécutif – Article 20 – Organismes de contrôle – Directive 2012/34/UE – Article 27 – Procédure d’introduction des demandes de capacités d’infrastructure – Rôle des gestionnaires de l’infrastructure – Articles 56 et 57 – Fonctions de
l’organisme de contrôle et coopération entre organismes de contrôle »
I. Introduction
1. La présente demande de décision préjudicielle, formée par l’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (tribunal administratif supérieur du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie, Allemagne), porte sur l’interprétation du règlement (UE) no 913/2010 ( 2 ), qui a pour objet la création d’un réseau ferroviaire européen pour un fret compétitif, lu en combinaison avec la directive 2012/34/UE ( 3 ), établissant un espace ferroviaire unique européen. En particulier, afin d’améliorer le
transport de marchandises et les conditions d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire en Europe, ce règlement a mis en place neuf corridors de fret et a établi, pour chacun d’eux, un guichet unique ( 4 ), à savoir un seul point de contact à travers lequel les entreprises ferroviaires de l’Union peuvent présenter leurs demandes de capacités d’infrastructure pour des sillons ferroviaires ( 5 ) traversant au moins une frontière.
2. Cette demande s’inscrit dans le cadre d’un litige opposant DB Netz AG, gestionnaire d’infrastructure ferroviaire, à la République fédérale d’Allemagne, représentée par la Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Agence fédérale des réseaux pour l’électricité, le gaz, les télécommunications, la poste et les chemins de fer, Allemagne) (ci‑après l’« Agence fédérale des réseaux »). Plus précisément, l’Agence fédérale des réseaux s’est opposée, en tant
qu’organisme de contrôle national, au projet de modification du document de référence du réseau ferroviaire de DB Netz. Cette modification visait à supprimer la possibilité d’utiliser un formulaire de demande pour présenter une demande de capacités d’infrastructure auprès du guichet unique en cas de défaillance technique du système de réservation électronique.
3. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi cherche, en substance, à savoir quelle est l’autorité compétente pour déterminer la procédure d’introduction des demandes de capacités d’infrastructure auprès du guichet unique. Par ailleurs, ladite juridiction s’interroge sur le point de savoir si, lors de la vérification du document de référence du réseau d’un gestionnaire d’infrastructure ferroviaire, un organisme de contrôle national peut adopter une décision sur le fond sans consulter les autres
organismes de contrôle nationaux concernés.
4. Dans les présentes conclusions, je proposerai à la Cour de juger que la procédure d’introduction des demandes de capacités d’infrastructure auprès du guichet unique peut être déterminée seulement par les gestionnaires de l’infrastructure. Je lui proposerai également de juger que les organismes de contrôle nationaux sont obligés de se consulter avant d’adopter une décision sur le fond.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
1. La directive 2012/34
5. La directive 2012/34 a abrogé et remplacé une série de directives antérieures en matière de transport ferroviaire, notamment la directive 91/440/CEE ( 6 ) et la directive 2001/14/CE ( 7 ).
6. L’article 27, paragraphes 1 et 2, de la directive 2012/34 dispose :
« 1. Le gestionnaire de l’infrastructure établit et publie, après consultation des parties intéressées, un document de référence du réseau [...]
2. Le document de référence du réseau expose les caractéristiques de l’infrastructure mise à la disposition des entreprises ferroviaires et contient des informations précisant les conditions d’accès à l’infrastructure ferroviaire concernée. [...] Le contenu du document de référence du réseau est défini à l’annexe IV. »
7. L’article 57, paragraphe 1, de cette directive prévoit :
« 1. Les organismes de contrôle [...] coopèrent afin de coordonner leurs processus décisionnels dans l’ensemble de l’Union [...] »
8. L’article 65 de ladite directive prévoit :
« Les directives [91/440] et [2001/14], telle que modifiées par les directives visées à l’annexe IX, partie A, sont abrogées avec effet au [17 juin 2015] [...]
Les références faites aux directives abrogées s’entendent comme faites à la présente directive et sont à lire selon le tableau de correspondance figurant à l’annexe X. »
9. Conformément à l’annexe IV de la même directive :
« Le document de référence du réseau visé à l’article 27 contient les informations suivantes :
[...]
3) un chapitre sur les principes et les critères de répartition des capacités. [...] Il contient les critères spécifiques applicables à cette répartition, et notamment :
a) les procédures d’introduction des demandes de capacités auprès du gestionnaire de l’infrastructure par les candidats ;
[...] »
10. L’annexe X de la directive 2012/34 contient le tableau de correspondance des dispositions de celle‑ci avec, notamment, celles de la directive 2001/14.
2. Le règlement no 913/2010
11. Le considérant 7 du règlement no 913/2010 énonce :
« (7) Le présent règlement devrait, sauf disposition contraire, être sans préjudice des droits et obligations des gestionnaires de l’infrastructure prévus par la directive [91/440] et la directive [2001/14] [...] »
12. L’article 8, paragraphes 1 et 2, de ce règlement dispose :
« 1. Pour chaque corridor de fret, les États membres concernés mettent en place un comité exécutif chargé de définir les objectifs généraux du corridor de fret, de superviser et de prendre les mesures prévues expressément au paragraphe 7 du présent article, aux articles 9 et 11, à l’article 14, paragraphe 1, et à l’article 22. Le comité exécutif se compose de représentants des autorités des États membres concernés.
2. Pour chaque corridor de fret, les gestionnaires de l’infrastructure concernés et, le cas échéant, les organismes de répartition visés à l’article 14, paragraphe 2, de la directive [2001/14] mettent en place un comité de gestion chargé de prendre des mesures comme prévu expressément aux paragraphes 5, 7, 8 et 9 du présent article et aux articles 9 à 12, à l’article 13, paragraphe 1, à l’article 14, paragraphes 2, 6 et 9, à l’article 16, paragraphe 1, à l’article 17, paragraphe 1, et aux
articles 18 et 19 du présent règlement. Le comité de gestion se compose de représentants des gestionnaires de l’infrastructure. »
13. L’article 13, paragraphe 1, dudit règlement prévoit :
« 1. Le comité de gestion d’un corridor de fret désigne ou crée un organe commun donnant aux candidats la possibilité de présenter des demandes, et d’obtenir une réponse à celles‑ci, en un seul endroit et une seule opération, concernant les capacités d’infrastructure pour les trains de marchandises traversant au moins une frontière le long du corridor de fret (ci‑après dénommé un “guichet unique”). »
14. L’article 20, paragraphe 1, du même règlement prévoit :
« 1. Les organismes de contrôle visés à l’article 30 de la directive [2001/14] ( 8 ) coopèrent pour surveiller la concurrence sur le corridor de fret. En particulier, ils assurent un accès non discriminatoire au corridor [...] »
B. Le droit allemand
1. L’AEG
15. L’article 14, paragraphe 1, de l’Allgemeines Eisenbahngesetz (loi générale sur les chemins de fer), du 27 décembre 1993, dans la version de l’article 1er, point 11, de la loi du 27 avril 2005 (BGBl. L 5, p. 1138, ci‑après l’« AEG »), dispose :
« Les entreprises d’infrastructure ferroviaire assurent une utilisation non discriminatoire des infrastructures qu’elles gèrent ainsi que la prestation sans discrimination des services qu’elles proposent [...] »
16. Aux termes de l’article 14d de l’AEG :
« Les entreprises publiques d’infrastructure ferroviaire informent l’organisme de contrôle de
[...]
6. la proposition de révision ou de modification du document de référence du réseau et des conditions d’utilisation des installations de service, y compris les principes et les montants de tarification respectifs envisagés.
[...] »
17. L’article 14e de cette loi prévoit :
« (1) Sur réception d’une notification conformément à l’article 14d, l’organisme de contrôle peut s’opposer à la révision ou à la modification proposée conformément à l’article 14d, première phrase, point 6, dans un délai de [...] quatre semaines, à condition que les décisions envisagées ne soient pas conformes aux dispositions de la réglementation ferroviaire relative à l’accès à l’infrastructure ferroviaire. [...] »
2. L’EIBV
18. L’article 4 de l’Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (règlement sur l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire, du 3 juin 2005) (BGBl. I, p. 1566, ci‑après l’« EIBV »), prévoit :
« (1) Le gestionnaire de voies de chemin de fer fixe et [...] communique les conditions d’utilisation (conditions de référence du réseau) applicables à la fourniture des services visés à l’annexe 1, point 1. À la demande des bénéficiaires de l’accès, le gestionnaire de voies de chemin de fer leur communique, à leur charge, le document de référence du réseau.
(2) Le document de référence du réseau contient au moins les indications visées à l’annexe 2 et dans les autres dispositions de ce règlement, ainsi que les conditions générales d’utilisation des sillons. [...] »
19. Selon l’annexe 2 de l’EIBV :
« Le document de référence du réseau visé à l’article 4 contient les informations suivantes :
[...]
3. Les principes et critères d’attribution de la capacité ferroviaire. Il y a lieu de fournir des informations sur les caractéristiques générales de la capacité des voies ferrées à la disposition des bénéficiaires de l’accès ainsi que sur toute restriction d’utilisation, y compris le besoin de capacité attendue à des fins de maintenance. Des informations sur le déroulement et les délais de procédure de répartition des capacités d’infrastructures ferroviaires doivent également être fournies,
notamment
a) la procédure d’introduction des demandes d’attribution de sillons par des bénéficiaires de l’accès auprès de l’exploitant des chemins de fer ;
[...] »
III. Le litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
20. DB Netz, filiale à 100 % du groupe Deutsche Bahn AG, est une entreprise publique d’infrastructure ferroviaire qui gère le plus grand réseau ferroviaire d’Allemagne.
21. En tant que gestionnaire d’infrastructure, DB Netz est tenue, en vertu du droit national transposant l’article 27 de la directive 2012/34, d’établir et de publier un document de référence du réseau qui comprend, notamment, des informations sur la procédure d’introduction, auprès du gestionnaire des voies ferrées, des demandes de sillons préétablis par les bénéficiaires de l’accès ( 9 ).
22. DB Netz participe également à la gestion de corridors de fret à l’échelle européenne au sens du règlement no 913/2010, ayant pour but de créer un réseau ferroviaire européen pour un fret compétitif. Plus précisément, elle exploite six corridors de fret dudit réseau ferroviaire ( 10 ).
23. Chaque corridor de fret est géré par un comité exécutif, composé des représentants des autorités nationales des États membres concernés, et par un comité de gestion, mis en place par les gestionnaires de l’infrastructure concernés. Le comité de gestion, entre autres activités, désigne ou crée, pour chaque corridor de fret, un guichet unique, donnant aux utilisateurs du corridor la possibilité de présenter leurs demandes de capacités d’infrastructure en un seul endroit et via une seule opération.
24. En 2015, les comités de gestion des corridors de fret auxquels participait DB Netz ont décidé que les demandes de capacités d’infrastructure pour les sillons internationaux préétablis ne pourraient être soumises aux guichets uniques correspondant à ces corridors qu’à l’aide d’un système de réservation électronique dénommé « PCS » ( 11 ).
25. À la suite de cette décision, le 31 août 2015, DB Netz a notifié à l’Agence fédérale des réseaux, compétente en tant qu’organisme de contrôle national, un projet de modification de son document de référence du réseau. Par cette modification, DB Netz entendait supprimer la possibilité d’utiliser un formulaire de demande en cas de défaillance technique du système PCS, en permettant la seule utilisation dudit système de réservation. Selon elle, une telle possibilité n’était pas prévue dans les
règles adoptées par les comités de gestion.
26. Par décision du 22 septembre 2015, l’Agence fédérale des réseaux a refusé ce projet de modification sans connaître la situation réglementaire spécifique en vigueur dans les autres États membres concernés et sans aucune coordination avec les organismes de contrôle nationaux compétents dans ces États. Selon l’Agence fédérale des réseaux, une telle suppression était contraire à l’obligation de DB Netz, découlant du droit national, de garantir l’utilisation non discriminatoire de l’infrastructure
ferroviaire qu’elle gère ainsi que la prestation sans discrimination des services qu’elle propose, y compris le traitement des demandes de sillons.
27. Le 15 mars 2016, DB Netz a formé un recours devant le Verwaltungsgericht Köln (tribunal administratif de Cologne, Allemagne), visant à l’annulation de la décision de refus de l’Agence fédérale des réseaux. Ce recours a été rejeté et DB Netz a fait appel devant la juridiction de renvoi.
28. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi considère que l’Agence fédérale des réseaux avait des raisons suffisantes pour supposer que la modification de la procédure de demande auprès du guichet unique présentait une possible discrimination en l’absence de solution alternative au système de réservation PCS dans l’éventualité d’une défaillance technique de ce système. En effet, cette juridiction estime que, en raison de l’importance que revêt le moment exact de la demande d’accès aux capacités
d’infrastructure et compte tenu du droit de présenter une demande à tout moment prévu par l’EIBV, le risque d’entrave à l’accès à l’infrastructure ferroviaire en cas de dysfonctionnement technique du système PCS n’est pas négligeable.
29. Toutefois, elle se demande, en premier lieu, si cette procédure peut être réglementée par DB Netz dans son document de référence du réseau, et être ainsi soumise au contrôle exhaustif de l’Agence fédérale des réseaux, ou si le comité de gestion est exclusivement compétent en la matière.
30. En particulier, cette juridiction relève que, bien que l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 913/2010 n’habilite pas explicitement le comité de gestion à réglementer la procédure d’introduction des demandes auprès du guichet unique, cette disposition pourrait bien être interprétée en ce sens afin de garantir son effet utile, car la demande de capacités nécessiterait une uniformisation de la procédure. Cependant, ladite juridiction constate qu’une interprétation littérale de ce règlement ne
permet pas de déduire de manière explicite que le comité de gestion dispose du pouvoir de déterminer une telle procédure.
31. En deuxième lieu, la juridiction de renvoi se demande, dans la mesure où cette procédure devrait être réglementée par DB Netz et être soumise au contrôle de l’Agence fédérale des réseaux, si cet organisme de contrôle national doit, lors de la vérification du document de référence du réseau, respecter les dispositions de l’article 20 du règlement no 913/2010, lequel requiert une coopération avec les autres organismes de contrôle, ou bien s’il est uniquement soumis aux dispositions de la directive
2012/34. En outre, même dans cette dernière hypothèse, ladite juridiction s’interroge sur la possibilité pour l’Agence fédérale des réseaux d’agir sans consulter les autres organismes de contrôle nationaux. Selon la juridiction de renvoi, l’absence d’une telle coopération pourrait rendre presque impossible la réalisation de l’objectif visé à l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 913/2010, à savoir la possibilité de demander des capacités d’infrastructure en un seul endroit et via une seule
opération.
32. En troisième lieu, dans l’hypothèse où le comité de gestion d’un corridor de fret est habilité à déterminer lui‑même la procédure d’introduction des demandes auprès du guichet unique, la juridiction de renvoi estime douteux le fait que l’Agence fédérale des réseaux puisse procéder à une vérification du document de référence du réseau de DB Netz au-delà de la conformité matérielle aux règles adoptées par ce comité.
33. Enfin, en quatrième lieu, dans la mesure où les organismes de contrôle nationaux sont habilités à vérifier la procédure d’introduction des demandes de capacités d’infrastructure auprès du guichet unique, la juridiction de renvoi se demande si le cadre établi par le comité exécutif en vertu de l’article 14, paragraphe 1, du règlement no 913/2010 constitue une disposition de droit de l’Union qui s’impose aux États membres et à leurs organismes de contrôle, est soumise à l’interprétation finale
contraignante de la Cour et s’oppose à une décision de l’organisme de contrôle national telle que celle adoptée en l’espèce au principal.
34. Dans ces conditions, l’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (tribunal administratif supérieur du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Le [règlement no 913/2010], notamment au regard des tâches assignées au comité de gestion d’un corridor de fret en vertu de l’article 13, paragraphe 1, de l’article 14, paragraphe 9, et de l’article 18, sous c), de ce règlement, doit-il être interprété en ce sens que le comité de gestion d’un corridor de fret est autorisé à déterminer lui-même la procédure d’introduction des demandes de capacités d’infrastructure auprès du guichet unique visé à l’article 13, paragraphe 1, dudit règlement, y
compris, comme en l’espèce, à prescrire l’utilisation exclusive d’un outil de réservation électronique, ou bien cette procédure est-elle soumise aux dispositions générales de l’article 27, paragraphes 1 et 2, lu en combinaison avec l’annexe IV, point 3, sous a), de la directive [2012/34], de sorte que seuls les gestionnaires d’infrastructure participant à un corridor de fret peuvent la réglementer dans leur propre document de référence du réseau ?
2) Dans l’hypothèse où il convient de répondre à la première question en ce sens que la procédure visée [à cette première question] ne peut être réglementée que dans les documents de référence du réseau des gestionnaires de l’infrastructure participant à un corridor de fret, la vérification de ces documents par un organisme national de contrôle est-elle régie à cet égard par l’article 20 du règlement no 913/2010 ou bien est-elle régie par les seules dispositions de la directive [2012/34] et les
dispositions nationales adoptées pour sa mise en œuvre ?
a) Si la vérification est régie par l’article 20 du [règlement no 913/2010], est-il compatible avec les dispositions de cet article qu’un organisme national de contrôle s’oppose à des règles prévues par le document de référence du réseau telles que celles visées [à la première question], sans agir de manière conjointe et en substance cohérente avec les organismes de contrôle des autres États participant au corridor de fret ou du moins sans les consulter au préalable afin de parvenir à une
approche commune ?
b) Dans la mesure où la vérification est régie par les dispositions de la directive [2012/34] et les dispositions nationales adoptées pour sa mise en œuvre, est-il compatible avec celles‑ci, et notamment avec l’obligation générale de coordination prévue à l’article 57, paragraphe 1, deuxième phrase, de cette directive, qu’un organisme national de contrôle conteste de telles règles, sans agir de manière conjointe et en substance cohérente avec les organismes de contrôle des autres États
participant à un corridor de fret ou du moins sans les consulter au préalable afin de parvenir à une approche commune ?
3) S’il y a lieu de répondre à la première question que le comité de gestion d’un corridor de fret est habilité à déterminer lui-même la procédure visée [à cette première question], un organisme national de contrôle est-il autorisé, conformément à l’article 20 du règlement no 913/2010 ou aux dispositions de la directive [2012/34] et aux dispositions nationales adoptées pour la mise en œuvre de celle‑ci, à procéder à une vérification du document de référence du réseau d’un gestionnaire de
l’infrastructure allant au-delà de sa conformité matérielle à la procédure établie par le comité de gestion et, le cas échéant, à le contester, lorsque ce document contient des dispositions régissant cette procédure ? Dans l’affirmative, comment convient-il de répondre à la deuxième question, sous a) et b), compte tenu de cette compétence de l’organisme de contrôle ?
4) Dans la mesure où, sur la base des questions précédentes, les organismes nationaux de contrôle disposent de compétences pour vérifier la procédure visée [à la première question], l’article 14, paragraphe 1, du [règlement no 913/2010] doit-il être interprété en ce sens que le cadre réglementaire établi par le comité exécutif en vertu de cette disposition relève du droit de l’Union qui lie les organismes nationaux de contrôle et les juridictions nationales, prime sur le droit national et est
soumis à une interprétation finale contraignante de la Cour ?
5) En cas de réponse affirmative à la quatrième question, la disposition prise conformément à l’article 14, paragraphe 1, du [règlement no 913/2010] par les comités exécutifs de l’ensemble des corridors de fret, en vertu de l’article 8, paragraphe 2, du cadre réglementaire considéré, et selon laquelle les capacités de l’infrastructure sur le corridor de fret doivent être publiées et allouées au moyen d’un système international d’introduction des demandes, qui doit être coordonné autant que
possible avec les autres corridors de fret, s’oppose-t-elle à la décision d’un organisme national de contrôle d’imposer à un gestionnaire d’infrastructure participant à un corridor de fret, aux fins de son document de référence du réseau, des exigences quant à la conception de ce système d’introduction des demandes qui n’ont pas fait l’objet d’une coordination avec les organismes nationaux de contrôle des autres États parties aux corridors de fret ? »
35. DB Netz, l’Agence fédérale des réseaux, représentant la République fédérale d’Allemagne, et la Commission européenne ont déposé des observations écrites devant la Cour. Il n’a pas été tenu d’audience de plaidoiries.
IV. Analyse
A. Considérations liminaires
36. Ainsi que je l’ai indiqué au point 3 des présentes conclusions, la demande de décision préjudicielle invite essentiellement la Cour à se prononcer sur la question de savoir quelle est l’autorité compétente pour déterminer la procédure d’introduction des demandes de capacités d’infrastructure auprès du guichet unique. En outre, la Cour est invitée à préciser si un organisme de contrôle, lors de la vérification du document de référence du réseau d’un gestionnaire d’infrastructure ferroviaire, doit
consulter les autres organismes concernés avant d’adopter une décision.
37. Avant d’examiner le fond des questions soumises par la juridiction de renvoi, il importe de clarifier l’articulation entre le règlement no 913/2010 et la directive 2012/34.
38. D’emblée, ainsi que l’ont fait valoir la Commission et l’Agence fédérale des réseaux, je relève qu’il résulte du considérant 7 du règlement no 913/2010 que, sauf disposition contraire, ce règlement s’applique sans préjudice des droits et obligations des gestionnaires de l’infrastructure prévus par la directive 91/440 et par la directive 2001/14. Or, ces directives ayant été abrogées par la directive 2012/34, il ressort de l’article 65 de celle‑ci que « [l]es références faites aux directives
abrogées s’entendent comme faites à la présente directive ».
39. Il en résulte que la directive 2012/34 est la toile de fond sur laquelle s’inscrivent les dispositions du règlement no 913/2010 et que, par conséquent, ces dernières doivent être lues à la lumière de cette directive.
40. En premier lieu, je constate que, aux termes de l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 913/2010, les définitions de « gestionnaire de l’infrastructure » et de « document de référence du réseau », figurant dans la directive 2012/34, s’appliquent audit règlement.
41. En second lieu, je note que, conformément à l’article 27, paragraphe 1, de la directive 2012/34, chaque gestionnaire ( 12 ) doit établir et publier le document de référence du réseau national. Ce document précise de manière détaillée les règles générales, les procédures et les critères relatifs aux systèmes de répartition des capacités, y compris toutes les informations relatives aux conditions d’accès à l’infrastructure ferroviaire et à l’introduction des demandes de capacités de
l’infrastructure ( 13 ). En outre, selon l’article 27, paragraphe 2, lu en combinaison avec l’annexe IV, point 3, sous a), de cette directive, le document de référence du réseau contient « les procédures d’introduction des demandes de capacités auprès du gestionnaire de l’infrastructure par les candidats ».
42. Le document en question est vérifié par un organisme de contrôle national qui, au sens de l’article 55, paragraphe 1, de la directive 2012/34, est institué par chaque État membre et est une autorité autonome et complètement indépendante ( 14 ). Cet organisme est compétent, notamment, pour vérifier si le document de référence du réseau contient des clauses discriminatoires ( 15 ). De plus, l’article 20, paragraphe 1, du règlement no 913/2010 prévoit que le même organisme est également compétent
pour assurer un accès non discriminatoire au corridor de fret.
43. Par ailleurs, je rappelle que le règlement no 913/2010, afin de faciliter les demandes de capacités d’infrastructure sur les corridors de fret, a introduit la possibilité de présenter ces demandes auprès d’un guichet unique, à savoir un seul point de contact sur chaque corridor de fret permettant aux candidats de réserver des sillons ferroviaires préétablis.
44. De surcroît, le règlement no 913/2010 a doté chaque corridor de fret d’un comité de gestion et d’un comité exécutif. Ces comités, prévus à l’article 8, paragraphes 1 et 2, de ce règlement se distinguent par le fait qu’ils sont mis en place et sont composés de manière différente.
45. D’une part, le comité exécutif est mis en place par les États membres concernés par le corridor de fret et se compose des représentants des autorités de ces États ( 16 ). Ce comité est chargé, notamment, de définir les objectifs généraux du corridor de fret et le cadre pour la répartition des capacités de l’infrastructure sur ce corridor ( 17 ).
46. D’autre part, le comité de gestion est mis en place par les gestionnaires de l’infrastructure et se compose des représentants de ceux‑ci ( 18 ). Ce comité est chargé, entre autres activités, de désigner ou de créer le guichet unique pour chaque corridor de fret, d’assurer une coordination optimale de la répartition des capacités entre les gestionnaires de l’infrastructure, et de préparer et publier un document (dénommé « CID » ( 19 )) contenant des informations sur les conditions d’utilisations
du corridor de fret ( 20 ).
47. J’exposerai d’abord les raisons pour lesquelles j’estime, contrairement à DB Netz, que la procédure d’introduction des demandes de capacités d’infrastructure auprès du guichet unique doit être réglementée par le gestionnaire d’infrastructure dans le document de référence du réseau (section B). Ensuite, je soutiendrai, à l’inverse de l’Agence fédérale des réseaux, que l’organisme de contrôle national, avant d’adopter une décision sur le fond, doit consulter les autres organismes concernés afin de
parvenir, dans la mesure du possible, à une approche commune (section C). Enfin, je conclurai que le cadre pour la répartition des capacités d’infrastructure établi par le comité exécutif d’un corridor de fret ne constitue pas un acte de droit de l’Union et ne lie pas cet organisme de contrôle (section D).
B. Sur l’autorité compétente pour déterminer la procédure d’introduction des demandes auprès du guichet unique (première question)
48. Par sa première question, la juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir si l’autorité compétente pour déterminer la procédure d’introduction des demandes de capacités d’infrastructure auprès du guichet unique visé à l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 913/2010 est le comité de gestion d’un corridor de fret ou le gestionnaire d’infrastructure national.
49. Il convient de rappeler que, dans le but d’établir des règles d’harmonisation relatives aux corridors de fret ( 21 ), le règlement no 913/2010 a prévu à son article 13 un guichet unique qui est créé ou désigné par le comité de gestion du corridor concerné. En particulier, ces demandes intéressent l’attribution des sillons ferroviaires préétablis, dits « Pre-arranged Train Paths » (ou « PaPs ») ( 22 ).
50. Or, DB Netz soutient que la mise en place du guichet unique est intrinsèquement liée à la détermination de la procédure de demande de capacités auprès de celui‑ci et que, par conséquent, le pouvoir de désigner ou de créer le guichet unique, attribué au comité de gestion par l’article 13, paragraphe 1, du règlement no 913/2010, implique également le pouvoir pour ce comité de déterminer les modalités de la demande présentée au guichet. En effet, selon DB Netz, la possibilité pour les gestionnaires
de l’infrastructure de réglementer la procédure de demande auprès du guichet unique dans leur document de référence du réseau aboutirait au risque d’avoir des règles contradictoires et serait contraire à l’objectif du règlement no 913/2010 d’harmoniser cette procédure.
51. Cependant, à l’instar de la Commission, je suis d’avis que le pouvoir attribué au comité de gestion d’un corridor de fret par le règlement no 913/2010 est limité aux mesures qui y sont expressément mentionnées, qui ne prévoient pas la compétence de déterminer la procédure d’introduction des demandes auprès du guichet unique. En revanche, comme il ressort de la directive 2012/34, cette compétence relève des gestionnaires de l’infrastructure. Ainsi que je le démontre ci‑après, une telle
interprétation est notamment étayée par les objectifs du règlement no 913/2010 ( 23 ).
52. Conformément à une jurisprudence constante ( 24 ), mon analyse se fonde sur le libellé du règlement no 913/2010 et de la directive 2012/34, ainsi que sur les travaux préparatoires et les objectifs poursuivis par ce règlement.
1. Sur l’interprétation littérale du règlement no 913/2010 et de la directive 2012/34
53. Pour ce qui concerne le libellé du règlement no 913/2010, il importe de se référer, tout d’abord, à son article 8, paragraphe 2, selon lequel le comité de gestion d’un corridor de fret est « chargé de prendre des mesures comme prévu expressément » à un certain nombre de dispositions, y compris l’article 8, paragraphe 9, et l’article 14, paragraphe 9, de ce règlement.
54. En particulier, aux termes de l’article 8, paragraphe 9, du règlement no 913/2010, le comité de gestion « coordonne [...] l’utilisation des applications informatiques interopérables ou de solutions alternatives qui peuvent devenir disponibles à l’avenir, pour traiter les demandes de sillons internationaux ». En outre, aux termes de l’article 14, paragraphe 9, de ce règlement, ce comité met en place « des procédures pour assurer une coordination optimale entre les gestionnaires de
l’infrastructure pour la répartition des capacités [...] pour les demandes visées à l’article 13, paragraphe 1 » ( 25 ).
55. La Cour a d’ailleurs constaté que l’objectif de simplifier l’allocation des capacités d’infrastructure sur les corridors de fret au moyen d’un guichet unique « est confirmé par la mise en place d’organismes de gestion appelés à assurer une coordination de la gestion du trafic ferroviaire le long de chaque corridor de fret » ( 26 ).
56. Il en résulte, selon moi, que le comité de gestion joue uniquement un rôle de coordination portant notamment sur les demandes de capacités d’infrastructure, une fois que celles-ci ont été introduites ( 27 ). Il n’est, en revanche, pas responsable de la détermination des procédures d’introduction des demandes auprès du guichet unique. Celle-ci incombe, conformément à la directive 2012/34, aux gestionnaires de l’infrastructure.
57. En effet, je rappelle qu’il ressort de l’article 27, paragraphes 1 et 2, lu en combinaison avec l’annexe IV, point 3, sous a), de la directive 2012/34, que le gestionnaire de l’infrastructure établit et publie le document de référence du réseau, qui contient, notamment, les procédures d’introduction des demandes de capacités auprès du gestionnaire de l’infrastructure ( 28 ). Ainsi, la réglementation de ces procédures doit être contenue dans le document de référence du réseau qui est établi par
le gestionnaire. Par conséquent, le pouvoir de déterminer la procédure d’introduction des demandes auprès du guichet unique relève uniquement de la compétence du gestionnaire ( 29 ).
58. Cette interprétation n’est pas remise en cause par le fait que l’annexe IV, point 3, sous a), de la directive 2012/34 vise expressément les demandes présentées « auprès du gestionnaire de l’infrastructure » et non celles présentées auprès du guichet unique. En effet, comme l’a fait valoir l’Agence fédérale des réseaux, même si les candidats introduisent leurs demandes auprès du guichet unique, ils s’adressent, en pratique, aux gestionnaires d’infrastructure gérant un corridor de fret. Dans ce
contexte, le guichet unique constitue seulement un organe permettant aux candidats de présenter leurs demandes sans avoir besoin de contacter tous les gestionnaires d’infrastructure gérant le corridor de fret concerné ( 30 ).
59. Il me semble donc que, comme l’a relevé l’Agence fédérale des réseaux, la procédure d’introduction des demandes de capacités d’infrastructure auprès du guichet unique constitue un élément obligatoire du document de référence du réseau et que, en tant que tel, elle ne peut pas être soumise à un régime réglementaire autonome relevant de la compétence du comité de gestion.
60. Selon moi, cette interprétation est également corroborée par l’arrêt SJ ( 31 ), concernant les procédures de passation des marchés dans les secteurs des transports, dans lequel la Cour a interprété l’annexe IV de la directive 2012/34 et en a déduit que « toute demande de capacités de l’infrastructure doit, en vertu de la directive 2012/34, être introduite auprès du gestionnaire de l’infrastructure par une entreprise ferroviaire conformément au document de référence du réseau élaboré par celui‑ci
et doit répondre aux principes et aux critères figurant dans ce document ».
61. Compte tenu des considérations qui précèdent, j’estime qu’il ne ressort, ni expressément ni implicitement, du libellé du règlement no 913/2010 ou de celui de la directive 2012/34 que le pouvoir de déterminer la procédure d’introduction des demandes auprès du guichet unique est attribué au comité de gestion. En revanche, l’interprétation littérale de ces textes normatifs suggère qu’une telle compétence est attribuée aux gestionnaires de l’infrastructure, qui doivent prévoir les conditions d’accès
à l’infrastructure ferroviaire, y compris la procédure de demande auprès du guichet unique, dans leur document de référence du réseau.
2. Sur les travaux préparatoires du règlement no 913/2010
62. Cette interprétation me semble corroborée par les travaux préparatoires du règlement no 913/2010. En effet, il ressort de ces travaux que l’intention du législateur était d’attribuer aux gestionnaires de l’infrastructure la possibilité de jouer un rôle prépondérant en ce qui concerne la gestion du guichet unique.
63. S’il n’est pas possible de déduire de la proposition de règlement initiale de la Commission ( 32 ) une telle intention, il ressort clairement de la position du Parlement européen en première lecture que les gestionnaires d’infrastructure « peuvent être chargés de jouer le rôle de point d’accès au guichet unique pour les candidats qui font une demande de sillons » ( 33 ). Dans son rapport sur la proposition de règlement, le Parlement a aussi expressément souligné qu’il n’était pas souhaitable que
le guichet unique soit une entité à part, sans lien avec les gestionnaires ( 34 ). En outre, le Conseil de l’Union européenne a précisé, dans sa position commune, que ce guichet était « fondé sur la collaboration entre les gestionnaires de l’infrastructure » ( 35 ).
64. L’intention de ne pas séparer le guichet unique des gestionnaires de l’infrastructure résulte également d’un avis de la Commission sur les amendements du Parlement à la position du Conseil, qui a explicitement indiqué que la fonction du guichet unique pouvait être exercée par « un organe technique au sein de la structure de gestion du corridor ou un des gestionnaires d’infrastructure concernés » ( 36 ).
65. Il ressort ainsi des travaux préparatoires du règlement no 913/2010 que le guichet unique était conçu comme un organe étroitement lié aux gestionnaires d’infrastructure et que le législateur n’entendait pas exclure ces derniers du pouvoir de déterminer les procédures d’introduction des demandes auprès du guichet.
66. Par conséquent, je constate que la genèse du règlement no 913/2010 renforce l’interprétation littérale que j’ai proposée ci‑dessus selon laquelle la détermination de la procédure d’introduction des demandes de capacités d’infrastructure auprès du guichet unique relève de la compétence des gestionnaires de l’infrastructure ( 37 ).
3. Sur les objectifs du règlement no 913/2010
67. S’agissant des objectifs poursuivis par le règlement no 913/2010, j’estime que l’interprétation ici proposée permet de réaliser notamment l’objectif de renforcer la coopération entre les gestionnaires de l’infrastructure et d’établir des règles visant en particulier à la mise en place de guichets uniques donnant aux candidats la possibilité de présenter leurs demandes de capacités en un seul endroit et au moyen d’une seule opération.
68. DB Netz, pour sa part, soutient que cet objectif pourrait être compromis dans l’hypothèse où les gestionnaires pourraient réglementer la procédure d’introduction des demandes dans leur document de référence du réseau. Plus précisément, une telle solution pourrait aboutir à un risque de règles incohérentes entre les différents documents nationaux.
69. Toutefois, la procédure inscrite dans le document de référence reflète la coopération entre les gestionnaires d’infrastructure, conformément aux dispositions de la directive 2012/34 ( 38 ). Je souligne, de plus, que le rôle du comité de gestion envisagé par le règlement no 913/2010 consiste précisément à coopérer avec les gestionnaires de l’infrastructure et à les coordonner afin d’éviter que les documents de référence nationaux contiennent des règles contradictoires.
70. À cet égard, je rappelle que, comme je l’ai exposé aux points 53 à 56 des présentes conclusions, les fonctions exercées par le comité de gestion d’un corridor de fret sont limitées par certaines dispositions du règlement no 913/2010 et qu’aucune de ces dispositions ne donne le pouvoir à ce comité de déterminer lui-même la procédure d’introduction des demandes visées à l’article 13, paragraphe 1, de ce règlement. En revanche, il ressort dudit règlement que le comité de gestion doit assurer une
coordination optimale entre les gestionnaires de l’infrastructure ( 39 ).
71. J’ajoute qu’une telle interprétation n’est pas remise en cause par l’article 18, sous c), du règlement no 913/2010, qui prévoit que le comité de gestion établit, met régulièrement à jour et publie un document (le « CID ») contenant les informations relatives à la procédure visée à l’article 13, paragraphe 1, de ce règlement ( 40 ). En effet, comme le soutient l’Agence fédérale des réseaux, ce document a un caractère purement informatif et n’habilite pas le comité de gestion à fixer de manière
contraignante la procédure de demande auprès du guichet unique ( 41 ).
72. Compte tenu de ces considérations, j’estime qu’interpréter le règlement no 913/2010, lu à la lumière de la directive 2012/34, en ce sens que ce sont les gestionnaires de l’infrastructure qui détiennent la compétence de réglementer dans leur document de référence du réseau la procédure d’introduction de demandes de capacités d’infrastructure permet de garantir l’effet utile de l’article 13, paragraphe 1, de ce règlement et n’empêche pas l’harmonisation d’une telle procédure.
73. J’en conclus que, en l’espèce, DB Netz, en tant que gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire, est compétente pour déterminer, en coopération avec les autres gestionnaires de l’infrastructure, la procédure de demande auprès du guichet unique, mais pas, comme le soutient DB Netz, au moyen d’une décision du comité de gestion du corridor de fret auquel elle participe.
74. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la première question préjudicielle que le règlement no 913/2010, lu conjointement avec l’article 27, paragraphes 1 et 2, et l’annexe IV, point 3, sous a), de la directive 2012/34, doit être interprété en ce sens que la procédure d’introduction des demandes de capacités d’infrastructure auprès du guichet unique visé à l’article 13, paragraphe 1, de ce règlement, doit être réglementée par les gestionnaires de
l’infrastructure dans leur document de référence du réseau.
C. Sur le devoir de coopération entre organismes de contrôle (deuxième question)
75. Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi se demande si la vérification du document de référence du réseau exercée par l’organisme de contrôle national est régie par l’article 20 du règlement no 913/2010 ou bien par les seules dispositions de la directive 2012/34, en particulier celles de l’article 57, paragraphe 1, et s’il ressort du cadre réglementaire applicable en l’espèce un devoir de coopération entre organismes de contrôle nationaux.
76. En substance, cette juridiction cherche à savoir si, lors de la vérification d’un document de référence du réseau, l’organisme de contrôle national est tenu de rechercher une approche commune avec les autres organismes concernés avant de prendre une décision, ou s’il a le pouvoir d’adopter une telle décision sans les consulter.
77. Premièrement, je relève que le pouvoir des organismes de contrôle nationaux de vérifier les documents de référence des réseaux ressort à la fois du libellé de l’article 56, paragraphes 1 et 2, de la directive 2012/34 ( 42 ), lu en combinaison avec l’article 57 de cette directive ( 43 ), et de l’article 20, paragraphes 1 et 3, du règlement no 913/2010 ( 44 ). En effet, il résulte de ces dispositions que ces organismes surveillent la concurrence sur les corridors de fret et, à ce propos, peuvent
intervenir de leur propre initiative en vue de prévenir toute discrimination à l’égard des candidats.
78. Les articles 56 et 57 de la directive 2012/34 concernent le marché des services ferroviaires en général tandis que l’article 20 du règlement no 913/2010, qui reflète ces dispositions dans le domaine de la concurrence, porte spécifiquement sur le marché ferroviaire du fret.
79. Deuxièmement, je rappelle que, dans le litige au principal, l’Agence fédérale des réseaux entendait intervenir à la suite d’une modification du document de référence du réseau de DB Netz concernant la procédure de demande auprès du guichet unique. Plus précisément, l’Agence fédérale des réseaux présumait l’existence d’une discrimination résultant de la suppression de toute alternative pour introduire les demandes auprès du guichet unique en cas de défaillance technique du système de réservation
électronique ( 45 ).
80. Par conséquent, dans la mesure où le litige au principal concerne un problème de discrimination sur un réseau ferroviaire de fret, j’estime que l’article 20, paragraphe 1, du règlement no 913/2010, qui prévoit précisément la possibilité pour les organismes de contrôle d’intervenir à l’égard d’une discrimination concernant un tel corridor, constitue la disposition applicable à ce litige. De surcroît, cette disposition établit que ces organismes coopèrent pour assurer un accès non discriminatoire
au corridor. En l’espèce, il apparaît que cette coopération a fait défaut dès lors que, selon la décision de renvoi, l’Agence fédérale des réseaux a pris une décision sur le fond sans consulter les autres organismes concernés.
81. À cet égard, l’Agence fédérale des réseaux soutient que l’article 20 du règlement no 913/2010 n’est pas applicable en l’occurrence, car il ne s’appliquerait que dans des cas précis, notamment lorsque des incidents spécifiques dans le cadre des activités du guichet unique sont rapportés à l’organisme de contrôle national ( 46 ). Cet article 20 ne s’appliquerait pas dans le cadre d’un contrôle général du document de référence.
82. Contrairement à ce que soutient l’Agence fédérale des réseaux, je suis d’avis que l’article 20, paragraphe 1, du règlement no 913/2010 est rédigé en des termes suffisamment larges pour s’appliquer dans un cas tel que celui au principal portant sur un problème général de discrimination. En outre, j’estime qu’il ressort de cette disposition un devoir de coopération entre organismes de contrôle nationaux qui les oblige à parvenir à une approche commune lorsqu’une décision est prise sur le fond.
83. En effet, l’article 20, paragraphe 1, du règlement no 913/2010 établit une obligation générale de coopération entre organismes de contrôle, en ce qui concerne la concurrence dans le cadre d’un corridor de fret. Ainsi que l’a souligné la Commission, cette disposition a une portée étendue qui n’est pas limitée à la surveillance des activités du guichet unique.
84. Le considérant 25 du règlement no 913/2010 étaye cette considération en énonçant que, « [a]fin de garantir un accès non discriminatoire aux services ferroviaires internationaux, il est nécessaire de veiller à une bonne coordination entre les organismes de contrôle en ce qui concerne les différents réseaux couverts par le corridor de fret » ( 47 ).
85. Je considère ainsi, à l’instar de la Commission, qu’il ressort de cet article 20, paragraphe 1, que le législateur de l’Union avait prévu une coopération entre organismes de contrôle prenant la forme d’une coordination, laquelle devait logiquement entraîner une consultation des autres organismes de contrôle nationaux, aux fins d’aboutir, dans la mesure du possible, à une position commune. En revanche, aucune disposition du règlement no 913/2010 n’indique qu’un organisme de contrôle doive faire
dépendre ses décisions du consentement d’autres organismes de contrôle ou qu’il soit lié par les décisions de ces derniers.
86. Il en résulte qu’une décision, telle que celle en cause au principal, ne saurait être prise par un organisme de contrôle sans consulter les autres organismes concernés.
87. Par conséquent, j’estime qu’il y a lieu de répondre à la deuxième question préjudicielle que, lors de la vérification du document de référence du réseau, l’organisme de contrôle doit respecter l’article 20 du règlement no 913/2010 et est obligé, avant d’adopter sa décision, de consulter les autres organismes de contrôle nationaux concernés afin de parvenir, dans la mesure du possible, à une approche commune.
88. Compte tenu de la réponse apportée aux première et deuxième questions, il n’y a pas lieu d’examiner la troisième question.
D. Sur la nature du cadre prévu pour la répartition des capacités d’infrastructure et sur les conséquences qui en découlent pour les organismes de contrôle nationaux (quatrième et cinquième questions)
89. Ainsi que je l’ai constaté dans la section précédente, les organismes de contrôle nationaux sont habilités à vérifier le document de référence, lequel contient la procédure d’introduction des demandes auprès du guichet unique.
90. Dans une telle situation, la juridiction de renvoi soulève un doute quant à la nature du cadre pour la répartition des capacités d’infrastructure sur le corridor de fret, qui est établi par le comité exécutif en vertu de l’article 14, paragraphe 1, du règlement no 913/2010. En particulier, ladite juridiction cherche à savoir si ce cadre constitue un acte de droit de l’Union qui lie les organismes de contrôle nationaux ainsi que les juridictions nationales, tout en étant soumis à l’interprétation
finale et contraignante de la Cour, et s’oppose à une décision unilatérale d’un tel organisme de contrôle visant à imposer un système d’introduction des demandes de capacités qui n’a pas fait l’objet d’une coordination avec d’autres organismes de contrôle nationaux.
91. Pour répondre à cette question, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 8, paragraphes 1 et 4, du règlement no 913/2010, le comité exécutif d’un corridor de fret est mis en place par « les États membres concernés » et « prend ses décisions par consentement mutuel des représentants des autorités des États membres concernés » ( 48 ).
92. Par ailleurs, il ressort du libellé de l’article 14, paragraphe 1, du règlement no 913/2010 que le comité exécutif définit le cadre en question conformément à l’article 39 de la directive 2012/34. Or, cette dernière disposition indique que ce sont les États membres qui mettent en place le cadre pour la répartition des capacités de l’infrastructure, sous réserve que soit garantie l’indépendance des gestionnaires de l’infrastructure.
93. À l’instar de la Commission, je suis d’avis qu’il résulte de ce qui précède que le comité exécutif ne constitue pas une institution, un organe ou un organisme de l’Union, mais est un organe créé par les États membres concernés.
94. Les règles qui composent ce cadre et qui sont adoptées de manière collective par ce comité visent à mettre en œuvre le droit de l’Union tel que prévu par la directive 2012/34 et le règlement no 913/2010.
95. Il en découle, ainsi que la Commission l’a fait valoir, que le cadre établi par le comité exécutif en vertu de l’article 14, paragraphe 1, du règlement no 913/2010 ne constitue pas un acte de droit de l’Union et ne présente pas les caractéristiques spécifiques de ce dernier qui consistent en ce qu’un tel acte lie les autorités et les juridictions nationales, jouit de la primauté sur le droit national ( 49 ), et est soumis à l’interprétation finale et contraignante de la Cour.
96. Ainsi, ce cadre ne lie pas l’organisme de contrôle national et ne s’oppose pas à son intervention dans un cas tel que celui au principal, aux fins de remédier à un problème de discrimination portant sur la procédure d’introduction des demandes de capacités d’infrastructure, telle qu’elle figure dans le document de référence du gestionnaire d’infrastructure.
97. J’ajoute que les pouvoirs d’intervention de cet organisme sont toutefois régis, notamment, par l’article 20 du règlement no 913/2010. Ainsi qu’il ressort de la réponse à la deuxième question, l’organisme de contrôle national ne peut pas imposer à un gestionnaire d’infrastructure, tel que DB Netz, une exigence quant à la procédure d’introduction des demandes de capacités si les autres organismes de contrôle nationaux n’ont pas été consultés à ce sujet. Cette contrainte est due non pas à la nature
juridique du cadre établi par le comité exécutif, comme la juridiction de renvoi l’envisage par sa cinquième question, mais à l’étendue des pouvoirs conférés aux organismes de contrôle par la directive 2012/34 et par le règlement no 913/2010.
98. Je propose par conséquent à la Cour de répondre aux quatrième et cinquième questions que le cadre pour la répartition des capacités d’infrastructure sur le corridor de fret établi par le comité exécutif en vertu de l’article 14, paragraphe 1, du règlement no 913/2010 n’est pas un acte de droit de l’Union et ne lie pas l’organisme de contrôle national.
V. Conclusion
99. Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par l’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (tribunal administratif supérieur du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie, Allemagne) de la manière suivante :
1) Le règlement (UE) no 913/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 22 septembre 2010, relatif au réseau ferroviaire européen pour un fret compétitif, tel que modifié par le règlement (UE) no 1316/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013, lu conjointement avec l’article 27, paragraphes 1 et 2, et l’annexe IV, point 3, sous a), de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil, du 21 novembre 2012, établissant un espace ferroviaire unique européen, doit être
interprété en ce sens que la procédure d’introduction des demandes de capacités d’infrastructure auprès du guichet unique visé à l’article 13, paragraphe 1, de ce règlement doit être réglementée par les gestionnaires de l’infrastructure dans leur document de référence du réseau.
2) Lors de la vérification du document de référence du réseau, l’organisme de contrôle doit respecter l’article 20 du règlement no 913/2010, tel que modifié par le règlement no 1316/2013, et est obligé, avant d’adopter sa décision, de consulter les autres organismes de contrôle nationaux concernés afin de parvenir, dans la mesure du possible, à une approche commune.
3) Le cadre pour la répartition des capacités d’infrastructure sur le corridor de fret établi par le comité exécutif en vertu de l’article 14, paragraphe 1, du règlement no 913/2010, tel que modifié par le règlement no 1316/2013, n’est pas un acte de droit de l’Union et ne lie pas l’organisme de contrôle national.
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( 1 ) Langue originale : le français.
( 2 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2010 relatif au réseau ferroviaire européen pour un fret compétitif (JO 2010, L 276, p. 22), tel que modifié par le règlement (UE) no 1316/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013 (JO 2013, L 348, p. 129) (ci‑après le « règlement no 913/2010 »).
( 3 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 (JO 2012, L 343, p. 32).
( 4 ) Également dénommé « Corridor One-Stop-Shop » ou « C-OSS » en anglais.
( 5 ) Aux termes de l’article 3, points 24 et 27, de la directive 2012/34, la « capacité de l’infrastructure » est définie comme « la possibilité de programmer des sillons sollicités pour un élément de l’infrastructure pendant une certaine période », tandis qu’un « sillon » est défini comme « la capacité de l’infrastructure requise pour faire circuler un train donné d’un point à un autre au cours d’une période donnée ».
( 6 ) Directive du Conseil du 29 juillet 1991 relative au développement de chemins de fer communautaires (JO 1991, L 237, p. 25).
( 7 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2001 concernant la répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire, la tarification de l’infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité (JO 2001, L 75, p. 29).
( 8 ) L’article 30 de la directive 2001/14 a été repris à l’article 55 et à l’article 56, paragraphe 1, de la directive 2012/34.
( 9 ) Ces bénéficiaires sont les « candidats » prévus à l’article 3, points 19, de la directive 2012/34, à savoir, notamment, les entreprises ferroviaires qui utilisent les corridors de fret. Je souligne que, en l’espèce, Deutsche Bahn est une entreprise ferroviaire « intégrée » et, en tant que telle, elle est à la fois utilisatrice et gestionnaire d’infrastructure ferroviaire (cette dernière activité étant exercée par DB Netz). Pour l’organisation de sillons internationaux préétablis, voir note en
bas de page 22 des présentes conclusions.
( 10 ) La liste des corridors de fret figure à l’annexe du règlement no 913/2010. Les six corridors exploités par DB Netz sont les suivants : « Rhin – Alpes », « Scandinavie – Méditerranée », « Atlantique », « Orient/Méditerranée orientale », « Mer du Nord – Baltique » et « Rhin – Danube ».
( 11 ) PCS est l’acronyme de « Path Coordination System » (Système de coordination des sillons). Les demandes en question sont soumises en ligne sur le site Internet suivant : https://pcs.rne.eu/.
( 12 ) Selon l’article 3, point 2, de la directive 2012/34, est considéré comme gestionnaire de l’infrastructure « toute entité ou entreprise chargée notamment de l’établissement, de la gestion et de l’entretien de l’infrastructure ferroviaire ». En d’autres termes, le gestionnaire n’est autre que l’entreprise chargée de gérer un réseau ferroviaire national, en assurant la maintenance et la gestion de ce réseau.
( 13 ) Voir article 3, point 26, et article 27, paragraphe 2, de la directive 2012/34.
( 14 ) L’Agence fédérale des réseaux constitue un tel organisme.
( 15 ) Voir article 56, paragraphe 2, de la directive 2012/34.
( 16 ) Voir article 8, paragraphe 1, du règlement no 913/2010.
( 17 ) Voir article 8, paragraphe 1, et article 14, paragraphe 1, du règlement no 913/2010.
( 18 ) Voir article 8, paragraphe 2, du règlement no 913/2010.
( 19 ) CID est l’acronyme de « Corridor Information Document » (Document d’information sur le corridor).
( 20 ) Voir article 13, paragraphe 1, article 14, paragraphe 9, et article 18 du règlement no 913/2010.
( 21 ) Voir, en ce sens, considérant 10 du règlement no 913/2010.
( 22 ) Aux termes de l’article 14, paragraphe 3, du règlement no 913/2010, ces sillons ferroviaires préétablis pour les trains de marchandises sont organisés, conformément à la procédure visée à l’article 40 de la directive 2012/34, afin de répartir efficacement les capacités d’infrastructure impliquant plusieurs réseaux du système ferroviaire européen. Pour les définitions de « sillon » et de « capacité de l’infrastructure », voir note en bas de page 5 des présentes conclusions.
( 23 ) Voir sous-section 3 des présentes conclusions, en particulier point 67.
( 24 ) Voir, par exemple, arrêt du 10 décembre 2018, Wightman e.a. (C‑621/18, EU:C:2018:999, point 47).
( 25 ) Souligné par mes soins.
( 26 ) Voir arrêt du 12 novembre 2015, Royaume‑Uni/Parlement et Conseil (C‑121/14, EU:C:2015:749, point 57). Souligné par mes soins.
( 27 ) L’importance de ce rôle de coordination joué par le comité de gestion résulte également de l’article 12 et de l’article 14, paragraphe 6, ainsi que de l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 913/2010.
( 28 ) Voir point 41 des présentes conclusions.
( 29 ) Voir, dans le même sens, article 18, sous a), du règlement no 913/2010, selon lequel les documents de référence des réseaux nationaux sont établis conformément à la procédure prévue à l’article 27 de la directive 2012/34.
( 30 ) Cette considération me semble corroborée par l’article 13, paragraphe 3, du règlement no 913/2010, selon lequel le guichet unique prend une décision sur les demandes de sillons ferroviaires préétablis et « informe, sans retard, les gestionnaires de l’infrastructure compétents de ces demandes et de la décision prise à leur égard ».
( 31 ) Arrêt du 28 février 2019 (C‑388/17, EU:C:2019:161, point 38).
( 32 ) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2008, relatif au réseau ferroviaire européen pour un fret compétitif [COM(2008) 852 final].
( 33 ) Voir article 10, paragraphe 2, de la position du Parlement européen arrêtée en première lecture le 23 avril 2009 en vue de l’adoption du règlement (CE) no…/2009 du Parlement européen et du Conseil relatif au réseau ferroviaire européen pour un fret compétitif (JO 2010, C 184 E, p. 354).
( 34 ) Voir amendement 49 du rapport sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil, du 2 avril 2009, relatif au réseau ferroviaire européen pour un fret compétitif (A6‑0220/2009).
( 35 ) Voir article 12, paragraphe 1, de la position du Conseil en première lecture en vue de l’adoption du règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au réseau ferroviaire européen pour un fret compétitif, adoptée par le Conseil le 22 février 2010 (JO 2010, C 114 E, p. 1).
( 36 ) Voir avis de la Commission sur les amendements du Parlement européen en deuxième lecture à la position du Conseil concernant la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant un réseau ferroviaire européen pour un fret compétitif [COM(2010) 457 final, p. 3].
( 37 ) Voir points 53 à 61 des présentes conclusions.
( 38 ) Voir, en ce sens, article 40 de la directive 2012/34.
( 39 ) Voir article 14, paragraphe 9, du règlement no 913/2010.
( 40 ) Voir point 46 des présentes conclusions.
( 41 ) Voir, également, considérant 26 du règlement no 913/2010.
( 42 ) Conformément à cet article 56, l’organisme de contrôle est habilité à contrôler, au besoin de sa propre initiative, le document de référence du réseau en vue de prévenir toute discrimination à l’égard des candidats.
( 43 ) L’article 57, paragraphes 1 et 2, de la directive 2012/34 prévoit une obligation générale de coopération des organismes de contrôle tandis que le paragraphe 3 du même article prévoit une obligation de contrôle lorsqu’est en jeu un sillon international spécifique, situation qui n’est pas visée dans la présente affaire.
( 44 ) Aux termes de l’article 20, paragraphe 1, du règlement no 913/2010, qui renvoie à l’article 56, paragraphe 1, de la directive 2012/34, les organismes de contrôle coopèrent pour surveiller la concurrence sur le corridor de fret et assurent un accès non discriminatoire au corridor, au besoin dans le cadre d’une enquête menée de leur propre initiative. L’article 20, paragraphe 3, du règlement no 913/2010, qui porte sur des problèmes de concurrence relatifs à un « sillon international pour le
train de marchandises concerné », concerne des cas spécifiques déjà identifiés qui ne sont pas visés par la présente affaire.
( 45 ) Voir points 25 et 26 des présentes conclusions.
( 46 ) Voir article 13, paragraphe 5, du règlement no 913/2010.
( 47 ) Souligné par mes soins.
( 48 ) Voir, également, point 45 des présentes conclusions.
( 49 ) Voir arrêt du 24 juin 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, point 53).
