CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
présentées le 29 octobre 2020 ( 1 )
Affaires jointes C‑798/18 et C‑799/18
Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) e.a. (C‑798/18),
Athesia Energy Srl e.a. (C‑799/18)
contre
Ministero dello Sviluppo Economico,
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA,
en présence de
Elettricità Futura – Unione delle Imprese Elettriche italiane,
Confederazione Generale dell’Agricoltura Italiana – Confagricoltura
[demandes de décisions préjudicielles formées par le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional du Latium, Italie)]
« Renvoi préjudiciel – Environnement – Directive 2009/28/CE – Promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables – Production d’énergie électrique à partir d’installations solaires photovoltaïques – Régime d’aide – Modification des incitations déjà accordées mais dont le versement n’est pas encore dû – Articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Liberté d’entreprise – Droit de propriété – Notion de “bien” – Confiance légitime –
Traité sur la Charte de l’énergie – Article 10 »
I. Introduction
1. En 2014, face à l’essor du secteur de l’énergie photovoltaïque, le législateur italien a cherché à réduire les incitations accordées aux exploitants de ce secteur sur son territoire.
2. Les présentes demandes de décisions préjudicielles, introduites le 17 décembre 2018 par le Tribunale ammistrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional du Latium, Italie), portent sur la compatibilité avec le droit de l’Union d’une telle réforme et, plus particulièrement, sur les limites éventuellement posées par les articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci‑après la « Charte »), relatifs respectivement à la liberté d’entreprise et au droit
de propriété.
3. Ces demandes ont été présentées dans le cadre de litiges opposant un nombre important d’exploitants d’installations photovoltaïques en Italie et Federazione Nazionale delle Imprese Elettrotecniche ed Elettroniche (Fédération nationale des entreprises électroniques et électriques) (Anie) ( 2 ), au Ministero dello Sviluppo economico (ministère du Développement économique, Italie) et à Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA (ci-après « GSE »), une société par actions dont le capital est
entièrement détenu par le Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministère de l’Économie et des Finances, Italie).
4. La particularité des présentes affaires réside dans le fait que GSE a conclu avec ces exploitants des conventions prévoyant le versement d’incitations pour une durée de vingt ans, dans le cadre d’un régime d’aide visant à transposer, dans le droit italien, les directives européennes successives en matière de promotion de l’utilisation de l’énergie renouvelable ( 3 ).
5. La réforme mise en œuvre par le législateur italien est venue s’insérer dans ce contexte législatif particulier, aux fins de modifier de manière désavantageuse pour lesdits exploitants les incitations dont le versement était prévu, mais pas encore dû, au titre de ces conventions.
6. Conformément à la demande de la Cour, les présentes conclusions seront ciblées sur l’interprétation des articles 16 et 17 de la Charte, ainsi que de l’article 10 du traité sur la Charte de l’énergie ( 4 ), lu en combinaison avec l’article 216, paragraphe 2, TFUE ( 5 ).
7. À l’issue de mon exposé, je proposerai à la Cour de juger que les articles 16 et 17 de la Charte ne s’opposent pas à une réforme telle que celle mise en œuvre par le législateur italien. En outre, j’exposerai les raisons pour lesquelles je considère que l’article 10 de la Charte de l’énergie, lu en combinaison avec l’article 216, paragraphe 2, TFUE, n’est pas applicable dans les présentes affaires.
II. Le cadre juridique
A. Le droit international
8. Aux termes de l’article 10, paragraphe 1, de la Charte de l’énergie, intitulé « Promotion, protection et traitement des investissements » :
« 1. Chaque partie contractante encourage et crée, conformément aux dispositions du présent traité, des conditions stables, équitables, favorables et transparentes pour la réalisation d’investissements dans sa zone par les investisseurs des autres parties contractantes. Ces conditions comprennent l’engagement d’accorder, à tout instant, un traitement loyal et équitable aux investissements des investisseurs des autres parties contractantes. Ces investissements bénéficient également d’une
protection et d’une sécurité les plus constantes possible, et aucune partie contractante n’entrave, en aucune manière, par des mesures déraisonnables ou discriminatoires, leur gestion, maintien, utilisation, jouissance ou disposition [...] »
B. Le droit de l’Union
9. Le considérant 25 de la directive 2009/28 prévoit ce qui suit :
« Les États membres disposent de potentiels différents en matière d’énergies renouvelables et appliquent différents régimes d’aide pour l’énergie produite à partir de sources renouvelables au niveau national. [...] Afin de garantir le bon fonctionnement des régimes d’aide nationaux, il est essentiel que les États membres puissent contrôler les effets et les coûts de leurs régimes d’aide en fonction de leur potentiel. Un moyen important pour atteindre l’objectif de la présente directive consiste à
garantir le bon fonctionnement des régimes d’aide nationaux prévus par la directive 2001/77/CE, afin de conserver la confiance des investisseurs et de permettre aux États membres de définir des mesures nationales efficaces pour atteindre les objectifs de conformité [...] »
10. L’article 3 de cette directive, intitulé « Objectifs contraignants nationaux globaux et mesures concernant l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables », dispose :
« 1. Chaque État membre veille à ce que la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables [...] dans sa consommation finale d’énergie en 2020 corresponde au minimum à son objectif national global en ce qui concerne la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables pour l’année 2020, comme le prévoit le tableau figurant dans la partie A de l’annexe I, troisième colonne [...]
[...]
3. Afin d’atteindre les objectifs fixés aux paragraphes 1 et 2, les États membres peuvent notamment appliquer les mesures suivantes :
a) régimes d’aide ;
[...] »
C. Le droit italien
11. L’article 26 du décret-loi no 91/2014 ( 6 ) est libellé comme suit :
« 1. Afin d’optimiser la gestion des délais de collecte et de versement des incitations et de favoriser une politique plus durable de soutien aux énergies renouvelables, les tarifs incitatifs de l’énergie électrique produite par des installations solaires photovoltaïques [...] sont versés selon les modalités prévues par le présent article.
2. À partir du second semestre de l’année 2014, [GSE] verse les tarifs incitatifs visés au paragraphe 1, selon des mensualités constantes, à hauteur de 90 % de la capacité de production annuelle moyenne estimée de chaque installation, pendant l’année civile de production et procède au décompte, en fonction de la production effective, avant le 30 juin de l’année suivante. Les modalités opérationnelles sont définies par GSE dans les quinze jours suivant la publication du présent décret et
approuvées par décret du ministre du [D]éveloppement économique.
3. À compter du 1er janvier 2015, le tarif incitatif pour l’énergie produite par les installations d’une puissance nominale supérieure à 200 kW est réorganisé, selon le choix de l’opérateur, sur la base de l’une des options suivantes à communiquer à GSE au plus tard le 30 novembre 2014 :
a) le tarif est versé pour une durée de 24 ans à compter du début du fonctionnement des installations, et il est par conséquent recalculé suivant le pourcentage de réduction indiqué dans le tableau visé à l’annexe 2 du présent décret ;
b) sans préjudice de la durée de versement de vingt ans, le tarif est réorganisé en prévoyant une première période de bénéfice d’un tarif réduit par rapport au tarif actuel et une deuxième période de bénéfice d’un tarif majoré dans la même mesure. Les pourcentages de la réorganisation sont établis par décret du ministre du [D]éveloppement économique, sur avis de l’autorité pour l’énergie électrique, le gaz et le réseau d’eau, à adopter au plus tard le 1er octobre 2014, de manière à permettre, en
cas d’adhésion de tous les ayants droit à l’option, une économie d’au moins 600 millions d’euros par an pour la période 2015‑2019, par rapport au versement prévu avec les tarifs en vigueur ;
c) sans préjudice de la durée de versement de vingt ans, le tarif est réduit d’un pourcentage de la mesure incitative en vigueur à la date d’entrée en vigueur du présent décret, pour la durée résiduelle de la période d’application de ladite mesure, selon les quantités suivantes :
1) 6 % pour les installations d’une puissance nominale supérieure à 200 kW et jusqu’à la puissance nominale de 500 kW ;
2) 7 % pour les installations d’une puissance nominale supérieure à 500 kW et jusqu’à la puissance nominale de 900 kW ;
3) 8 % pour les installations d’une puissance nominale supérieure à 900 kW.
En l’absence de communication de la part de l’opérateur, GSE applique l’option visée sous c).
[...] »
III. Le litige au principal, la question préjudicielle et la procédure devant la Cour
12. Dans le cadre du régime italien d’aide à la production d’énergie renouvelable (mis en œuvre par les décrets législatifs nos 387/2003 ( 7 ) et 28/2011 ( 8 )), GSE a conclu avec des exploitants d’installations photovoltaïques de puissance nominale supérieure à 200 kW des conventions de droit privé, établies sur la base d’un contrat-type défini par l’autorité italienne pour l’énergie électrique et le gaz ( 9 ). Ces conventions, destinées à s’appliquer pour une durée de vingt ans, prévoyaient le
versement régulier d’incitations au profit de ces exploitants.
13. C’est sur cette toile de fond qu’est intervenue, en 2014, une réforme destinée à modifier les incitations dont le versement était prévu, mais pas encore dû, au titre desdites conventions. Inscrite à l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014, cette réforme comportait deux volets ( 10 ).
14. D’une part, l’article 26, paragraphe 2, de ce décret visait, à compter du second semestre de l’année 2014, à ce que ces incitations soient versées sous la forme de mensualités constantes, à hauteur de 90 % de la capacité de production annuelle moyenne estimée de chaque installation, pendant l’année civile de production. Le décompte en fonction de la production effective ne devait désormais être effectué qu’à une date ultérieure (à savoir au plus tard le 30 juin de l’année suivante), aux fins
d’éventuelles rectifications.
15. D’autre part, l’article 26, paragraphe 3, dudit décret a imposé auxdits exploitants le passage à un système tarifaire différent, organisé selon trois options toutes désavantageuses pour ces mêmes exploitants, avec effet à compter du 1er janvier 2015, c’est‑à‑dire avant l’expiration des conventions conclues avec GSE.
16. Dans ce contexte, les requérantes au principal ont demandé à la juridiction de renvoi l’annulation des décrets ministériels des 16 et 17 octobre 2014, mettant en œuvre l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014 ( 11 ).
17. La juridiction de renvoi indique qu’elle a saisi la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle, Italie) de la question de la constitutionnalité de l’article 26, paragraphe 3, de ce décret. Par décision du 24 janvier 2017 ( 12 ), cette dernière a jugé que cette disposition n’était pas contraire à la Constitution italienne.
18. Toutefois, la juridiction de renvoi estime que, dans sa décision, la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle) n’a pas tranché certaines questions pertinentes pour la solution des litiges dont elle est saisie. Plus précisément, il conviendrait de clarifier, à la lumière du droit de l’Union, si le législateur national peut intervenir aux fins de réduire les montants des incitations accordées dans le cadre d’un régime d’aide visant à promouvoir l’utilisation de l’énergie renouvelable, alors
même que le versement de ces incitations a déjà été prévu dans des conventions conclues avec les bénéficiaires.
19. Cette juridiction se demande, notamment, si l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014 est contraire aux articles 16 et 17 de la Charte, en ce qu’il donnerait lieu à une ingérence dans le droit des bénéficiaires d’organiser et de diriger leur activité économique sur la base de ces conventions. Pour ces mêmes raisons, elle nourrit des doutes quant à la compatibilité de cette disposition avec la Charte de l’énergie, dont elle rappelle que l’article 10, paragraphe 1, prévoit que
chaque partie contractante « encourage et crée [...] des conditions stables, équitables, favorables et transparentes pour la réalisation d’investissements ».
20. Dans ces conditions, le Tribunale ammistrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional du Latium) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour, dans chacune des affaires jointes, la question préjudicielle suivante :
« Le droit de l’[Union] s’oppose-t-il à l’application d’une disposition nationale comme celle de l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi [no 91/2014], qui réduit ou retarde de manière significative le versement des mesures incitatives déjà accordées de lege et fixées en vertu de conventions ad hoc conclues par les producteurs d’énergie électrique à partir de la conversion photovoltaïque avec [GSE], société publique chargée de cette fonction ?
En particulier, cette disposition nationale est-elle compatible avec les principes généraux du droit de l’[Union] de protection de la confiance légitime, de sécurité juridique, de coopération loyale et d’effet utile ; avec les articles 16 et 17 de la [Charte] ; avec la directive [2009/28] et avec l’encadrement des régimes d’aide qu’elle prévoit, et avec l’article 216, paragraphe 2, TFUE, notamment en relation avec [la Charte de l’énergie] ? »
21. Les requérantes au principal, les parties intervenantes dans les présentes affaires, à savoir Elettricità Futura – Unione delle Imprese Elettriche italiane, Confederazione Generale dell’Agricoltura Italiana Confagricoltura, les gouvernements italien, tchèque, allemand, grec et espagnol, ainsi que la Commission européenne ont déposé des observations écrites devant la Cour.
22. Par décision du président de la Cour du 5 février 2019, les présentes affaires ont été jointes aux fins de la phase écrite de la procédure, ainsi que de la décision mettant fin à l’instance.
23. Les parties ont répondu, par écrit, à des questions posées par la Cour.
IV. Analyse
24. Les présentes demandes de décisions préjudicielles invitent essentiellement la Cour à déterminer si le droit de l’Union s’oppose à ce qu’un État membre réduise les montants des incitations prévues dans le cadre d’un régime d’aide visant à promouvoir l’utilisation de l’énergie renouvelable conformément aux objectifs fixés par les directives européennes successivement adoptées dans ce domaine.
25. Selon les indications fournies par la juridiction de renvoi, les litiges dont elle est saisie s’inscrivent dans le cadre d’un vaste contentieux national. Trois demandes de décisions préjudicielles identiques ( 13 ), soumises par cette même juridiction, sont actuellement pendantes devant la Cour. Par ailleurs, d’autres États membres ont entrepris, à l’instar de la République italienne, de réviser les mesures prises sur leur territoire aux fins de promouvoir l’utilisation de l’énergie
renouvelable ( 14 ).
26. J’exposerai, dans les sections qui suivent, les raisons pour lesquelles je considère qu’une réforme telle que celle mise en œuvre par le législateur italien dans les circonstances des affaires au principal ne porte pas atteinte à la liberté d’entreprise et au droit de propriété, au sens des articles 16 et 17 de la Charte, et que toute restriction aux droits protégés par ces dispositions, à la supposer établie, serait, en tout état de cause, justifiée et proportionnée, au regard des objectifs
poursuivis par l’Union en matière de promotion de l’utilisation de l’énergie renouvelable (Section A). En outre, après avoir procédé à une interprétation littérale et téléologique de la Charte de l’énergie et, plus particulièrement, de son article 10, je conclurai que cette disposition n’est pas applicable dans les affaires au principal (Section B).
A. Sur les articles 16 et 17 de la Charte
1. Considérations liminaires
27. L’article 16 de la Charte dispose que « [l]a liberté d’entreprise est reconnue conformément au droit de l’Union et aux législations et pratiques nationales ». La protection conférée par cet article comporte la liberté d’exercer une activité économique ou commerciale, la liberté contractuelle et la concurrence libre, ainsi qu’il découle des explications afférentes audit article, lesquelles doivent, conformément à l’article 6, paragraphe 1, troisième alinéa, TUE, et à l’article 52, paragraphe 7,
de la Charte, être prises en considération pour l’interprétation de celle‑ci ( 15 ).
28. Quant à l’article 17 de la Charte, il prévoit, à son paragraphe 1, que « [t]oute personne a le droit de jouir de la propriété des biens qu’elle a acquis légalement, de les utiliser, d’en disposer et de les léguer. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, dans des cas et conditions prévus par une loi et moyennant en temps utile une juste indemnité pour sa perte. L’usage des biens peut être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l’intérêt
général ».
29. Les explications afférentes à cet article précisent que celui‑ci correspond à l’article 1er du protocole additionnel no 1 à la CEDH ( 16 ). Il en résulte, conformément à ce que prévoit l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, que le droit de propriété protégé par l’article 17 de celle‑ci a le même sens et la même portée que ceux que lui confère la CEDH, étant entendu que le droit de l’Union peut néanmoins leur accorder une protection plus étendue ( 17 ).
30. Toutefois, conformément à la jurisprudence de la Cour, la liberté d’entreprise et le droit de propriété n’apparaissent pas comme des prérogatives absolues, mais doivent être pris en considération par rapport à leur fonction dans la société ( 18 ) et peuvent faire l’objet de restrictions si celles‑ci sont, dans le respect du principe de proportionnalité, nécessaires et justifiées par des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union ( 19 ). Ces exigences ressortent de l’article 52,
paragraphe 1, de la Charte, lequel prévoit, par ailleurs, que toute limitation de l’exercice des droits et des libertés reconnus par celle‑ci doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés ( 20 ).
31. En l’occurrence, les requérantes au principal et les parties intervenantes font valoir que l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014, qui vise à modifier de manière désavantageuse pour les exploitants d’installations photovoltaïques les montants des incitations dont le versement était prévu, mais pas encore dû, au titre des conventions qu’ils ont conclues avec GSE, porte atteinte à leur droit de propriété. Elles soulignent que ce décret a un effet privatif dès lors que les coûts
relatifs à la construction et à la mise en service des installations photovoltaïques, sur la base desquels ces montants ont été établis, ont déjà été intégralement supportés par ces exploitants. À cet égard, elles relèvent que la directive 2009/28 (dont le régime d’aide en cause vise à mettre en œuvre les objectifs) insiste, dans ses considérants 8, 14 et 25, sur la nécessité de conserver « la confiance des investisseurs » et de leur offrir « une certaine sécurité » ( 21 ). Ces mêmes
considérations les conduisent à conclure, en substance, que ledit décret restreint la liberté d’entreprise desdits exploitants.
32. Les gouvernements italien, tchèque, grec et espagnol estiment, au contraire, que le décret-loi no 91/2014 ne prive aucunement les exploitants d’installations photovoltaïques de leur propriété et ne limite pas leur liberté d’entreprise.
33. Eu égard à ces divergences, il me paraît utile, au vu du dossier dont dispose la Cour, de souligner, d’emblée, certaines caractéristiques du régime d’aide en cause, afin de préciser le contexte dans lequel est intervenue la réforme prévue par l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014.
34. Premièrement, ce régime d’aide vise à transposer, dans le droit italien, la directive 2009/28. Or, il ressort de l’article 3, paragraphe 3, de cette directive que les États membres peuvent adopter des régimes d’aide, aux fins d’atteindre les « objectifs contraignants nationaux globaux [...] concernant l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables ». À cet égard, le considérant 25 de ladite directive souligne que « [l]es États membres disposent de potentiels différents en
matière d’énergies renouvelables » et qu’il est essentiel qu’ils puissent contrôler les effets et les coûts de leurs régimes d’aide en fonction de leur potentiel.
35. La Cour a déjà jugé que les États membres ne sont nullement obligés, en vue de promouvoir l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, d’adopter des régimes d’aide et qu’ils disposent ainsi d’une marge d’appréciation quant aux mesures qu’ils estiment appropriées pour atteindre les objectifs de promotion fixés par la directive 2009/28. Une telle marge d’appréciation implique qu’ils sont libres d’adopter, de modifier ou de supprimer des régimes d’aide pourvu, notamment,
que ces objectifs soient atteints ( 22 ).
36. À la lumière de cette jurisprudence, il me semble que la directive 2009/28 ne fait, en tant que telle, pas obstacle à une réforme telle que celle mise en œuvre par le législateur italien dans les circonstances des affaires au principal.
37. Ces considérations me seront utiles aux fins d’évaluer, dans la suite de l’analyse, si les exploitants d’installations photovoltaïques peuvent se prévaloir d’une confiance légitime de bénéficier de manière inchangée des incitations prévues dans les conventions avec GSE pour la durée entière de celles‑ci et, de ce fait, être fondés à prétendre qu’une telle réforme porte atteinte à leur droit de propriété.
38. Deuxièmement, l’article 7, paragraphe 2, sous d), du décret législatif no 387/2003 disposait déjà que les incitations octroyées devaient correspondre à un montant décroissant, prévu pour une durée spécifique. En ce qui concerne le décret législatif no 28/2011, en vertu duquel les conventions conclues entre GSE et ces exploitants ont été adoptées, il ressort de l’article 24, paragraphe 2, sous d), de ce décret que celles‑ci étaient élaborées sur la base d’un contrat-type défini par l’autorité
italienne pour l’énergie électrique et le gaz. Or, selon les requérantes au principal, ce contrat prévoyait que GSE disposait d’un droit unilatéral d’en modifier le contenu afin de tenir compte de l’évolution du cadre législatif de référence ( 23 ). Ces éléments tendent, à mon sens, à indiquer que les modalités de versement afférentes à ces incitations pouvaient être modifiées et que leur montant était susceptible d’être réduit.
39. Troisièmement, la réforme opérée par l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014, consistant à modifier les montants des incitations fixés dans lesdites conventions, n’avait vocation à s’appliquer qu’aux montants dont le versement était déjà prévu, mais pas encore dû, sans toucher aux versements déjà effectués ( 24 ).
40. Dans la suite des présentes conclusions, j’analyserai d’abord la question de savoir si une telle réforme porte atteinte à la liberté d’entreprise et au droit de propriété protégés par les dispositions de la Charte. Je répondrai par la négative. Dans l’hypothèse où la Cour ne partagerait pas mon point de vue, j’indiquerai, à titre subsidiaire, les raisons pour lesquelles j’estime, à la lumière des rappels de jurisprudence effectués au point 30 des présentes conclusions, qu’une atteinte à ces
droits serait, en tout état de cause, justifiée et proportionnée, au regard des objectifs poursuivis par l’Union en matière de promotion de l’utilisation de l’énergie renouvelable.
2. Sur l’existence d’une éventuelle atteinte à la liberté d’entreprise et au droit de propriété au sens des articles 16 et 17 de la Charte
a) Le droit de propriété
41. Je relève que les présentes affaires touchent à deux aspects différents de la propriété, à savoir, d’une part, le droit éventuellement ouvert par les conventions conclues entre les exploitants d’installations photovoltaïques et GSE de bénéficier des incitations et, d’autre part, le droit d’utiliser et d’exploiter ces installations.
1) Premier aspect : l’éventuelle atteinte au droit allégué de bénéficier des incitations
42. S’agissant des conditions matérielles énoncées à l’article 17, paragraphe 1, de la Charte, la Cour a jugé que la protection conférée par cette disposition porte sur des droits ayant une valeur patrimoniale dont découle, eu égard à l’ordre juridique concerné, une position juridique acquise permettant un exercice autonome de ces droits par et au profit de leur titulaire ( 25 ).
43. Dans mes conclusions dans l’affaire Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles) ( 26 ), j’ai indiqué qu’il y a, en substance, lieu de vérifier si deux conditions sont remplies, à savoir, d’une part, si les droits invoqués ont une valeur patrimoniale et, d’autre part, s’il découle de ces droits une position juridique acquise permettant un exercice autonome de ceux‑ci par et au profit de leur titulaire.
44. En ce qui concerne la première condition, il ressort de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme que la notion de « propriété » ne se limite pas à la propriété de biens corporels dès lors que certains autres droits et intérêts constituant des actifs peuvent aussi passer pour des « droits patrimoniaux » ( 27 ). Dans certaines conditions, même des espérances légitimes de réalisation future de prétentions d’ordre patrimonial peuvent relever de la protection de l’article 1er du
protocole additionnel no 1 à la CEDH ( 28 ). Ainsi, des mesures prévoyant le versement futur d’une prestation sociale ( 29 ) ou des subventions ( 30 ) peuvent, de même que des droits contractuels ( 31 ) ou des droits de créance ( 32 ), engendrer, à l’égard des bénéficiaires, un intérêt patrimonial relevant du champ d’application de cette disposition.
45. Dans les circonstances des affaires au principal, je serais enclin à considérer que le droit de percevoir des incitations en vertu des conventions conclues avec GSE constitue, pour les bénéficiaires de ces tarifs, un élément de richesse susceptible d’avoir une nature patrimoniale. En particulier, dès lors que ces derniers ont adhéré à ces conventions de manière ad hoc et en leur propre nom, il me semble que ce droit présente un caractère exclusif.
46. Toutefois se pose la question de savoir si ledit droit constitue une position juridique acquise au sens de la seconde condition rappelée au point 43 des présentes conclusions.
47. À cet égard, la Cour a considéré que, conformément à la jurisprudence relative à l’interprétation de l’article 1er du protocole additionnel no 1 à la CEDH, le revenu futur ne peut être considéré comme un « bien » pouvant bénéficier de la protection de cette disposition que s’il a déjà été gagné, s’il a déjà fait l’objet d’une créance certaine ou s’il existe des circonstances spécifiques pouvant fonder, dans le chef de l’intéressé une confiance légitime d’obtenir une valeur patrimoniale ( 33 ).
48. En l’occurrence, il me semble que le droit au versement futur des incitations prévues par les conventions conclues entre les exploitants d’installations photovoltaïques et GSE ne saurait être considéré comme suffisamment définitif ( 34 ), au point que la réduction des montants de ces incitations et la modification des modalités de versement y afférentes correspondraient à l’expropriation d’un « bien » qui serait déjà devenu partie intégrante du patrimoine ( 35 ) de ces exploitants. En effet,
ainsi que je l’ai déjà indiqué au point 39 des présentes conclusions, l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014 vise uniquement à modifier les montants dont le versement était déjà prévu, mais pas encore dû, au titre de ces conventions, sans toucher aux versements déjà effectués.
49. De surcroît, j’estime que les exploitants d’installations photovoltaïques ne sauraient se prévaloir d’une confiance légitime de bénéficier desdites incitations de manière inchangée pour la durée entière des conventions conclues avec GSE.
50. Sur ce point, il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour que la possibilité de se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime est ouverte à tout opérateur économique à l’égard duquel une autorité nationale a fait naître des espérances fondées. Toutefois, lorsqu’un opérateur économique prudent et avisé est en mesure de prévoir l’adoption d’une mesure de nature à affecter ses intérêts, il ne saurait invoquer le bénéfice de ce principe lorsque cette mesure est adoptée. De
plus, les opérateurs économiques ne sont pas justifiés à placer leur confiance légitime dans le maintien d’une situation existante, qui peut être modifiée dans le cadre du pouvoir d’appréciation des autorités nationales ( 36 ).
51. Dans les circonstances des affaires au principal, c’est à la juridiction de renvoi qu’il incombe d’examiner si une disposition nationale telle que l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014 est conforme audit principe ( 37 ). Cependant, en vue de fournir une réponse utile à cette juridiction, il me paraît que les éléments suivants, qui ressortent du dossier dont dispose la Cour, peuvent être particulièrement pris en compte.
52. En premier lieu, il me semble qu’une modification désavantageuse des montants des incitations pour les exploitants d’installations photovoltaïques ne pouvait déjà pas être considérée comme imprévisible dans le cadre des décrets législatifs nos 387/2003 et 28/2011, auxquels le décret-loi no 91/2014 fait suite ( 38 ).
53. En effet, d’une part, il ressort de l’article 7, paragraphe 2, sous d), du décret législatif no 387/2003 que les incitations octroyées aux exploitants d’installations photovoltaïques devaient correspondre, ainsi que je l’ai indiqué au point 38 des présentes conclusions, à un montant décroissant, prévu pour une durée spécifique.
54. D’autre part, en ce qui concerne le décret législatif no 28/2011, la Cour a jugé, dans l’arrêt Agrenergy et Fusignano Due ( 39 ), que les dispositions réglementaires relatives au « cinquième compte-énergie » adopté au titre de ce décret ( 40 ) étaient « de nature à indiquer d’emblée à des opérateurs économiques prudents et avisés que le régime d’incitations applicable aux installations solaires photovoltaïques était susceptible d’être adapté, voire supprimé, par les autorités nationales, afin de
tenir compte de l’évolution de certaines circonstances ».
55. En deuxième lieu, je constate que les requérantes au principal admettent elles‑mêmes que des réductions progressives du montant des incitations octroyées ont déjà été introduites, à compter de l’année 2011, par des décrets ministériels antérieurs à l’adoption du décret-loi no 91/2014.
56. En troisième lieu, il me paraît que le droit que se réservait GSE, dans les conventions conclues avec les exploitants d’installations photovoltaïques, d’en modifier unilatéralement le contenu afin de tenir compte de l’évolution du cadre législatif de référence ( 41 ) indiquait clairement que ces incitations étaient susceptibles d’être adaptées, voire supprimées, en vertu, précisément, de modifications législatives. De telles modifications étaient d’autant plus à prévoir que, ainsi que l’a
indiqué la juridiction de renvoi, ces conventions étaient valables pour une période de vingt ans. Eu égard à l’étendue de cette période, un opérateur économique prudent et avisé aurait été, selon moi, en mesure d’anticiper que les conditions de marché ou les priorités budgétaires de la République italienne pouvaient évoluer.
57. En dernier lieu, je rappelle que, ainsi que je l’ai déjà relevé au point 35 des présentes conclusions, la Cour a jugé, dans l’arrêt Agrenergy et Fusignano Due ( 42 ), que les États membres ne sont nullement obligés, en vue de promouvoir l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, d’adopter des régimes d’aide au titre de la directive 2009/28. Cette conclusion est corroborée par le considérant 25 de cette directive, lequel lie, en substance, la réalisation de cet
objectif au potentiel de chaque État membre.
58. Au vu de ces éléments, et contrairement à ce que soutiennent les requérantes au principal et les parties intervenantes, je n’ai guère de doutes sur le fait que, dans des circonstances telles que celles des affaires au principal, un opérateur prudent et avisé ne saurait se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime, ni au titre du cadre législatif dans lequel le régime d’aide en cause s’inscrit, ni au titre de la directive 2009/28. Si une conclusion différente devait être
atteinte, il me semble, comme le relève à juste titre le gouvernement italien, que le pouvoir des États membres d’effectuer leurs choix politiques et de modifier leur législation, au regard de l’intérêt général et de la finalité de la directive 2009/28, serait excessivement limité par rapport à la marge d’appréciation que le législateur de l’Union leur a accordée afin qu’ils puissent adapter les régimes d’aide adoptés en vertu de cette directive aux conditions du marché et à leurs priorités
budgétaires.
59. Pour ces raisons, je considère que le droit allégué par les exploitants d’installations photovoltaïques de bénéficier des incitations de manière inchangée pour la durée entière des conventions qu’ils ont conclues avec GSE ne relève pas de la protection prévue à l’article 17 de la Charte.
2) Second aspect : l’éventuelle atteinte au droit de propriété des exploitants d’installations photovoltaïques sur ces installations
60. J’exposerai ci-après les raisons pour lesquelles je considère que l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014 n’entraîne pas non plus une réglementation de l’usage des installations par leurs exploitants, susceptible, en tant que telle, de porter atteinte à leur droit de propriété.
61. À cet égard, je rappelle que, ainsi qu’il ressort du point 28 des présentes conclusions, l’article 17, paragraphe 1, troisième phrase, de la Charte prévoit, en substance, que si l’usage des biens est protégé par cette disposition ( 43 ), il peut être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l’intérêt général.
62. Conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, la notion de « réglementation de l’usage des biens » s’entend d’une mesure qui, n’emportant pas transfert de propriété, vise à « limiter ou contrôler » l’usage de la propriété ( 44 ).
63. En l’occurrence, les requérantes au principal font valoir que, en prévision du versement des incitations, les bénéficiaires de ces incitations ont investi dans les installations photovoltaïques qu’ils exploitent. Compte tenu de la réforme opérée par l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014, ils se trouveraient désormais dans l’impossibilité de rembourser les emprunts bancaires qu’ils ont souscrits pour financer ces investissements.
64. Il me semble que ces éléments ne permettent cependant pas de constater que l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014 viserait à limiter ou contrôler l’usage de ces installations. En effet, cette disposition ne fait que réduire le montant des aides prévues au profit de ces bénéficiaires, sans leur imposer d’autres restrictions ou obligations. Il s’ensuit, à mon sens et comme le soutient du reste la Commission, que lesdits bénéficiaires demeurent libres d’exploiter et d’investir
dans leurs installations comme ils l’entendent.
65. Dans ces conditions, j’estime, à l’instar de cette dernière, qu’une disposition telle que l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014 ne limite pas l’usage des installations photovoltaïques par leurs exploitants.
66. Au vu de l’ensemble de ce qui précède, il convient, à mon avis, de constater qu’une telle disposition ne porte pas atteinte au droit de propriété consacré à l’article 17 de la Charte.
b) La liberté d’entreprise
67. En ce qui concerne la liberté d’entreprise dont la protection est garantie par l’article 16 de la Charte, les requérantes au principal soutiennent que l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014 porte atteinte tant à la liberté contractuelle des bénéficiaires des incitations qu’à leur droit de disposer librement de leurs ressources économiques et financières.
68. Je ne partage pas cet avis.
69. En premier lieu, s’agissant de la liberté contractuelle, je rappelle que la Cour a jugé que celle‑ci comprend, notamment, le libre choix du partenaire économique ainsi que la liberté de déterminer le prix pour une prestation ( 45 ).
70. Il va sans dire que si l’article 16 de la Charte vise notamment à préserver l’autonomie contractuelle des parties à un contrat, cette disposition n’a en revanche pas pour objet de créer à leur profit des droits qui iraient au-delà de ceux déjà prévus par un tel contrat, ni de leur permettre d’exiger d’autres termes que ceux qu’il contient déjà. Lorsqu’il s’agit d’un contrat-type établi par l’autre partie contractante, la liberté contractuelle consiste, en substance, à décider si l’on accepte ou
non les termes du contrat.
71. En l’occurrence, il ne fait, selon moi, aucun doute que les conventions conclues entre GSE et les exploitants d’installations photovoltaïques ne prévoient aucunement un droit à l’immutabilité des incitations au profit de ces derniers.
72. Il ressort, au contraire, de ces conventions que le montant de ces incitations dépend de la législation nationale qui permet leur versement ( 46 ). Ainsi que je l’ai déjà relevé aux points 38 et 56 des présentes conclusions, lesdites conventions contiennent une clause permettant à GSE de tenir compte de l’évolution du cadre législatif en vigueur.
73. Il s’ensuit que lorsque ce montant a été modifié au titre de l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014, les exploitants d’installations photovoltaïques ont, d’après moi, tout simplement été tenus par les termes contractuels qu’ils ont librement décidé d’accepter lorsqu’ils ont adhéré auxdites conventions.
74. Dans ces conditions, leur liberté contractuelle n’a, à mes yeux, nullement été enfreinte.
75. En second lieu, je rappelle que la liberté d’entreprise comprend également le droit, pour toute entreprise, de pouvoir librement utiliser, dans les limites de la responsabilité qu’elle encourt pour ses propres actes, les ressources économiques et financières dont elle dispose ( 47 ).
76. À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour que la libre utilisation des ressources à la disposition d’une entreprise est notamment restreinte lorsqu’une contrainte oblige cette dernière à prendre des mesures qui sont susceptibles de représenter pour elle un coût important, d’avoir un impact considérable sur l’organisation de ses activités ou de requérir des solutions techniques difficiles et complexes ( 48 ).
77. Sous réserve de l’appréciation par la juridiction de renvoi de l’ensemble des éléments factuels dont celle‑ci dispose, il me semble que les exploitants d’installations photovoltaïques n’ont été soumis, en vertu de l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014, à aucune contrainte particulière au sens de cette jurisprudence.
78. En tout état de cause, j’estime que les montants des incitations prévues par les conventions entre GSE et ces exploitants ne sauraient être considérés comme faisant partie des ressources économiques, techniques et financières dont ces derniers disposent, dès lors que, comme je l’ai indiqué aux points 48 à 58 des présentes conclusions, ces montants n’ont pas encore été versés et que lesdits exploitants ne sauraient se prévaloir d’une confiance légitime d’en obtenir le versement.
79. Pour l’ensemble de ces raisons, je considère qu’une disposition telle que l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014 ne porte pas atteinte à la liberté d’entreprise consacrée à l’article 16 de la Charte.
3. À titre subsidiaire, sur la possibilité de justifier une éventuelle atteinte à la liberté d’entreprise et au droit de propriété, ainsi que le caractère proportionné d’une telle atteinte
80. Tout en étant convaincu qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances des affaires au principal, de constater l’existence d’une atteinte à la liberté d’entreprise et au droit de propriété, au regard des articles 16 et 17 de la Charte, je fournis, à titre subsidiaire, les observations qui suivent.
81. J’estime, à la lumière des circonstances des affaires au principal, qu’une éventuelle atteinte à ces droits répondrait, en tout état de cause, aux exigences posées par l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, dont il ressort que toute limitation à l’exercice des droits et libertés reconnus doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés ( 49 ) et, dans le respect du principe de proportionnalité, être nécessaire et répondre effectivement à des objectifs
d’intérêt général reconnus par l’Union, ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui.
82. À cet égard, je rappelle que, selon le gouvernement italien, l’objectif du décret-loi no 91/2014 est, en substance, de relancer la compétitivité du système de production électrique national, en redistribuant les coûts généraux de ce système et en les faisant peser davantage sur les exploitants d’installations photovoltaïques. En particulier, ce gouvernement soutient que la modification des montants des incitations s’explique par la nécessité de rééquilibrer le régime d’aide en cause et de
répartir les coûts pour les consommateurs finals d’électricité, compte tenu de la limitation des ressources disponibles.
83. Ledit gouvernement insiste également sur la croissance rapide qu’a connue le secteur de l’énergie renouvelable en Italie et qui aurait conduit à ce que cet État membre devienne l’un des producteurs d’énergie photovoltaïque les plus importants sur le marché européen.
84. Au vu de ces considérations, j’estime que, dans l’hypothèse où la Cour déciderait, contrairement à l’approche que je préconise, que la modification des montants des incitations qui résulte de l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014 porte atteinte à leur liberté d’entreprise et au droit de propriété consacrés aux articles 16 et 17 de la Charte, cette atteinte devrait, en tout état de cause, être regardée comme étant nécessaire et justifiée par des objectifs d’intérêt général
correspondant à ceux poursuivis par la directive 2009/28 ( 50 ).
85. En outre, cette modification devrait, à mon avis, et sous réserve des vérifications qu’il incombera à la juridiction de renvoi d’effectuer, être considérée comme respectant le principe de proportionnalité. Ainsi que le souligne à juste titre le gouvernement italien, les exploitants d’installations photovoltaïques ont eu le choix entre les différentes options prévues par l’article 26, paragraphe 3, du décret-loi no 91/2014. Des mesures compensatoires, telles que l’accès à des prêts bancaires à
des conditions préférentielles, semblent par ailleurs avoir été prévues au profit de ces exploitants, aux fins de compenser les désavantages subis en raison de l’adoption de cette disposition ( 51 ).
86. Pour l’ensemble des raisons qui précèdent, j’estime, au vu du dossier dont dispose la Cour, que l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014 est compatible avec les droits protégés par les articles 16 et 17 de la Charte.
B. Sur la Charte de l’énergie
87. Ainsi qu’il ressort du point 19 des présentes conclusions, la juridiction de renvoi s’interroge également sur la compatibilité de l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014 avec l’article 10 de la Charte de l’énergie (lu en combinaison avec l’article 216, paragraphe 2, TFUE).
88. Cette question implique de trancher celle, préalable, de savoir si cette disposition peut être invoquée dans des litiges opposant des particuliers à leur État membre.
89. À cet égard, les requérantes au principal relèvent que la Charte de l’énergie a institué un système pour le règlement des différends entre les « parties contractantes » et les « investisseurs d’autres parties contractantes » ( 52 ). Les parties intervenantes ajoutent qu’il ressort du préambule de cette charte que celle‑ci a été adoptée dans l’optique d’instaurer de meilleures conditions d’investissement dans le secteur de l’énergie et de développer la coopération énergétique. Visant à mettre en
œuvre ces objectifs, l’article 10 de ladite charte imposerait à chaque partie contractante d’encourager et de créer des « conditions stables, équitables, favorables et transparentes pour la réalisation d’investissements dans sa zone par les investisseurs des autres parties contractantes ».
90. Je rappelle que l’Union a adhéré à la Charte de l’énergie et qu’elle est donc l’une des « parties contractantes » au sens de l’article 1er, point 2), de cette charte. Conformément à l’article 216, paragraphe 2, TFUE, les accords internationaux conclus par l’Union lient les institutions de l’Union et les États membres.
91. En outre, je précise que, comme l’ont souligné, à juste titre, les gouvernements allemand et grec, ainsi que la Commission, l’article 10 de la Charte de l’énergie est relatif aux conditions mises en œuvre par les parties contractantes à cette charte pour les investissements réalisés par les investisseurs des autres parties contractantes.
92. Selon moi, il en découle que, comme le fait valoir à juste titre le gouvernement allemand, l’article 10 de la Charte de l’énergie vise à protéger, dans l’ordre juridique de l’Union, les investisseurs des autres parties contractantes, c’est‑à‑dire des États tiers qui sont également parties à cette charte, sur l’ensemble du territoire de l’Union ( 53 ). En revanche, cette disposition ne saurait, me semble-t-il, être invoquée par des investisseurs de l’Union contre les institutions de l’Union ou
les États membres.
93. S’agissant des États membres qui ont eux‑mêmes adhéré à la Charte de l’énergie en tant que « parties contractantes » (ce qui n’est plus le cas de la République italienne) ( 54 ), les parties ont évoqué la question de savoir si l’article 10 de cette charte peut, dans des litiges impliquant l’un de ces États membres, également être invoqué par les investisseurs d’autres États membres, et non uniquement par ceux issus d’États tiers. Il n’est toutefois pas nécessaire d’examiner cette question dans
les présentes affaires ( 55 ). En effet, je considère que cette disposition ne saurait, en tout état de cause, être appliquée dans des affaires telles que celles au principal, dans lesquelles des investisseurs s’opposent à leur propre État membre ( 56 ).
94. Cette solution me paraît évidente au regard du libellé même de ladite disposition. Elle me semble en outre conforme aux limites posées par les autres dispositions de cette charte et, notamment, par l’article 26 de ladite charte, qui concerne uniquement le règlement des différends entre une partie contractante et les investisseurs d’une autre partie contractante ( 57 ).
95. En tout état de cause, j’estime que, même si, contrairement à l’interprétation littérale et contextuelle que je préconise, il devait être considéré que l’article 10 de la Charte de l’énergie est applicable dans des litiges où des investisseurs s’opposent à leur propre État membre, le seul fait que cette disposition mentionne, de manière générale, la nécessité de prévoir des « conditions stables, équitables, favorables et transparentes » ne saurait conduire à ce que soit proscrite la modification
ou la suppression par cet État membre d’un régime d’aide adopté sur son territoire, au titre de l’article 3, paragraphe 3, sous a), de la directive 2009/28 ( 58 ).
96. En particulier, cette disposition ne vise pas, selon moi, à conférer aux investisseurs qui s’opposent à une telle réforme une protection qui irait au-delà des garanties déjà prévues par le droit de l’Union et, plus particulièrement, par les articles 16 et 17 de la Charte ( 59 ).
V. Conclusion
97. Compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit à la question préjudicielle posée par le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional du Latium, Italie) :
1) Les articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ne s’opposent pas à une disposition nationale, telle que celle en cause au principal, qui tend à la réduction par un État membre des incitations dont le versement est prévu en vertu d’un régime d’aide visant à promouvoir, sur son territoire, l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et, plus précisément, au titre de conventions de droit privé conclues entre les bénéficiaires de ce
régime et une société entièrement détenue par cet État membre, lorsque ces bénéficiaires ne sauraient légitimement espérer que les montants de ces incitations demeurent inchangés pour la durée de ces conventions, ce qu’il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier.
2) L’article 10 du traité sur la Charte de l’énergie, signé à Lisbonne le 17 décembre 1994, et approuvé au nom de l’Union européenne par la décision 98/181/CE, CECA, Euratom, du Conseil et de la Commission, du 23 septembre 1997, concernant la conclusion par les Communautés européennes du traité sur la Charte de l’énergie et du protocole de la Charte de l’énergie sur l’efficacité énergétique et les aspects environnementaux connexes, lu en combinaison avec l’article 216, paragraphe 2, TFUE, n’est
pas applicable dans des litiges opposant des investisseurs dans le domaine de l’énergie à leur propre État membre.
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( 1 ) Langue originale : le français.
( 2 ) Anie représente les entreprises qui exercent, en Italie, une « activité tendant à la production de biens et/ou de services dans le secteur électrotechnique et électronique, ou dans des secteurs liés ». Dans la suite des présentes conclusions, les termes « les requérantes au principal » font référence à Anie ainsi qu’à l’ensemble des exploitants d’installations photovoltaïques parties aux litiges devant la juridiction de renvoi.
( 3 ) La première directive en matière de promotion de l’utilisation de l’énergie renouvelable était la directive 2001/77/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 septembre 2001, relative à la promotion de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables sur le marché intérieur de l’électricité (JO 2001, L 283, p. 33). Celle-ci a été abrogée par la directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie
produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE (JO 2009, L 140, p. 16).
( 4 ) Signé à Lisbonne le 17 décembre 1994 (JO 1994, L 380, p. 24) et approuvé au nom de l’Union européenne par la décision 98/181/CE, CECA, Euratom, du Conseil et de la Commission, du 23 septembre 1997, concernant la conclusion par les Communautés européennes du traité sur la Charte de l’énergie et du protocole de la Charte de l’énergie sur l’efficacité énergétique et les aspects environnementaux connexes (JO 1998, L 69, p. 1) (ci‑après la « Charte de l’énergie »). Je précise que, dans chacune des
présentes affaires, la question préjudicielle mentionne la Charte de l’énergie sans citer aucune de ses dispositions concrètes. Toutefois, il me semble, au vu des indications fournies par la juridiction de renvoi, que celle‑ci s’interroge, plus précisément, sur la compatibilité de la réforme mise en œuvre par le législateur italien avec l’article 10 de cette charte. Dans les présentes conclusions, je limiterai dès lors mon interprétation de ladite charte à cette seule disposition.
( 5 ) Pour mémoire, l’article 216, paragraphe 2, TFUE dispose que les accords conclus par l’Union lient les institutions de l’Union et les États membres.
( 6 ) Decreto-legge n. 91 – Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea (décret-loi no 91 portant dispositions urgentes pour le secteur agricole, la protection de l’environnement et l’efficacité énergétique des bâtiments
scolaires et universitaires, la relance et le développement des entreprises, la limitation des coûts pesant sur les tarifs électriques, ainsi que pour la définition immédiate des formalités dérivant de la réglementation européenne), du 24 juin 2014, converti en loi, avec modifications, par la loi no 116, du 11 août 2014 (supplément ordinaire no 72 à la GURI no 193, du 20 août 2014) (ci-après le « décret-loi no 91/2014 »).
( 7 ) Decreto legislativo n. 387 – Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elletricità (décret législatif no 387, mettant en œuvre la directive 2001/77), du 29 décembre 2003 (supplément ordinaire à la GURI no 25, du 31 janvier 2004, p. 5, ci-après le « décret législatif no 387/2003 »).
( 8 ) Decreto legislativo n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (décret législatif no 28 portant transposition de la directive 2009/28), du 3 mars 2011 (supplément ordinaire à la GURI no 71, du 28 mars 2011, ci-après le « décret législatif no 28/2011 »).
( 9 ) Aux termes de l’article 24, paragraphe 2, sous d), du décret législatif no 28/2011, il était prévu, pour les installations photovoltaïques mises en service à partir du 31 décembre 2012, que « les incitations [étaient] octroyées par l’intermédiaire de contrats de droit privé conclus entre GSE et l’entité responsable des installations sur la base d’un contrat-type défini par l’autorité pour l’énergie électrique et le gaz ». J’ajoute que, dans ses demandes de décisions préjudicielles, la
juridiction de renvoi ne mentionne que les conventions conclues entre GSE et les exploitants d’installations photovoltaïques relevant du champ d’application de cette disposition. Dans les présentes conclusions, je partirai dès lors de la prémisse selon laquelle les conventions litigieuses sont toutes des conventions de droit privé, relatives à des installations mises en service après le 31 décembre 2012.
( 10 ) Conformément à l’article 26, paragraphe 1, du décret-loi no 91/2014, l’objectif de cette réforme était d’« optimiser la gestion des délais de collecte et de versement des incitations et de favoriser une politique plus durable de soutien aux énergies renouvelables ».
( 11 ) Selon leur dénomination complète, il s’agit, d’une part, du décret ministériel du 16 octobre 2014, portant « Approbation des modalités opérationnelles pour le versement par [GSE], des tarifs d’incitation à la production d’énergie électrique à partir d’installations photovoltaïques en application de l’article 26, paragraphe 2, du [décret-loi no 91/2014] » et, d’autre part, du décret ministériel du 17 octobre 2014, portant « Modalités pour la réorganisation des tarifs d’incitation à la
production d’énergie électrique à partir d’installations photovoltaïques en application de l’article 26, paragraphe 3, sous b), du [décret-loi no 91/2014] ».
( 12 ) Arrêt de la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle) no 16, du 24 janvier 2017.
( 13 ) Il s’agit des affaires C‑306/19, Milis Energy, C‑512/19, Go Sun et Malby Energy 4, et C‑595/19, Fototre, lesquelles ont été suspendues jusqu’à la décision mettant fin à l’instance dans les présentes affaires. Je relève que la Cour européenne des droits de l’homme a, par ailleurs, été saisie de la question de la compatibilité de la réforme en cause au principal avec l’article 1er du protocole additionnel no 1 à la convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales,
signée à Paris le 20 mars 1952 (ci‑après la « CEDH ») (voir requêtes nos 20445/15, Salento Energy Srl c. Italie, et 59246/17, Nuovo Sole Srl c. Italie, introduites respectivement les 17 avril 2015 et 4 août 2017).
( 14 ) Comme l’a relevé le gouvernement italien, plusieurs États membres ont adopté des instruments visant à revoir à la baisse les incitations relatives à l’utilisation de l’énergie renouvelable précédemment mises en œuvre sur leur territoire. À titre d’exemple, l’affaire C‑366/19, BOSOLAR, actuellement pendante devant la Cour et suspendue jusqu’à la décision mettant fin à l’instance dans les présentes affaires, concerne une mesure tendant à la réduction, en Bulgarie, du prix de rachat de
l’électricité produite à partir d’installations photovoltaïques.
( 15 ) Voir arrêt du 22 janvier 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, point 42 et jurisprudence citée). Voir également, en ce sens, arrêt du 16 juillet 2020, Adusbef et Federconsumatori (C‑686/18, EU:C:2020:567, point 82).
( 16 ) Voir explications relatives à la charte des droits fondamentaux (JO 2007, C 303, p. 23).
( 17 ) À cet égard, je précise que, toujours en vertu de l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme relative à l’article 1er du protocole additionnel no 1 à la CEDH doit être prise en considération aux fins de l’interprétation de l’article 17 de la Charte [voir, en ce sens, arrêts du 3 septembre 2015, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Commission, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, point 61, ainsi que du 21 mai 2019, Commission/Hongrie (Usufruits sur
terres agricoles), C‑235/17, EU:C:2019:432, point 72 et jurisprudence citée].
( 18 ) Voir arrêts du 15 janvier 2013, Križan e.a. (C‑416/10, EU:C:2013:8, point 113 et jurisprudence citée), ainsi que du 22 janvier 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, point 45 et jurisprudence citée). Voir, également, en ce sens, arrêt du 16 juillet 2020, Adusbef et Federconsumatori (C‑686/18, EU:C:2020:567, points 83 et 85).
( 19 ) Voir, en ce sens, arrêts du 30 juin 2016, Lidl (C‑134/15, EU:C:2016:498, point 31), ainsi que du 13 juin 2017, Florescu e.a. (C‑258/14, EU:C:2017:448, point 51 et jurisprudence citée). En particulier, la Cour a déjà considéré que, eu égard au libellé de l’article 16 de la Charte, la liberté d’entreprise peut être soumise à un large éventail d’interventions de la puissance publique susceptibles d’établir, dans l’intérêt général, des limitations à l’exercice de l’activité économique (voir
arrêts du 22 janvier 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, point 46, ainsi que du 30 juin 2016, Lidl, C‑134/15, EU:C:2016:498, point 34).
( 20 ) À toutes fins utiles, je relève que la liberté d’entreprise et le droit de propriété sont également soumis aux limitations qui découlent du libellé même des dispositions de la Charte dans lesquelles cette liberté et ce droit sont consacrés. Ainsi, conformément à l’article 16 de la Charte, la liberté d’entreprise est uniquement reconnue « conformément au droit de l’Union et aux législations et pratiques nationales » (souligné par mes soins). De même, les deuxième et troisième phrases de
l’article 17, paragraphe 1, de la Charte limitent l’étendue du droit reconnu à la première phrase de cette disposition [voir, à cet égard, Oliver, P., « What Purpose Does Article 16 of the Charter Serve ? », dans Bernitz, U. e.a. (éditeur), General Principles of EU Law and European Private Law, Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2013, p. 293, et Jaeger, M., « La protection du droit de propriété dans l’ordre juridique de l’Union européenne à la lumière de l’article 17 de la charte des droits
fondamentaux », dans De Rome à Lisbonne : les juridictions de l’Union européenne à la croisée des chemins – Mélanges en l’honneur de Paolo Mengozzi, Bruxelles, Bruylant, 2013, p. 167].
( 21 ) Pour mémoire, le considérant 8 de la directive 2009/28 souligne notamment que la nécessité d’établir « un cadre prévoyant des objectifs contraignants » devrait « apporter aux milieux d’affaires la stabilité requise pour effectuer des investissements durables dans le secteur des énergies renouvelables ». Le considérant 14 de cette directive prévoit, quant à lui, que « [l]es objectifs contraignants nationaux servent principalement à offrir une certaine sécurité aux investisseurs ».
( 22 ) Voir, en ce sens, arrêt du 11 juillet 2019, Agrenergy et Fusignano Due (C‑180/18, C‑286/18 et C‑287/18, EU:C:2019:605, point 27 et jurisprudence citée).
( 23 ) Plus précisément, selon les requérantes au principal, les conventions relatives aux installations mises en service après le 31 décembre 2012 contiennent, à leur article 17.3, la clause suivante : « [...] GSE se réserve le droit de modifier unilatéralement les clauses [...] qui, par l’effet d’éventuelles évolutions normatives et réglementaires, seraient contraires au cadre de référence en vigueur. ». Il incombera à la juridiction de renvoi de vérifier qu’une telle clause figure bien dans
l’ensemble des conventions litigieuses.
( 24 ) Contrairement à ce que font valoir les requérantes au principal et les parties intervenantes, j’estime que l’article 26, paragraphes 2 et 3, du décret-loi no 91/2014 n’a pas d’effet rétroactif à proprement dit, dès lors qu’il ne concerne que les versements futurs, et non ceux déjà effectués.
( 25 ) Voir arrêt du 21 mai 2019, Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles) (C‑235/17, EU:C:2019:432, point 69 et jurisprudence citée).
( 26 ) C‑235/17, EU:C:2018:971, point 135.
( 27 ) Voir Cour EDH, 22 juin 2004, Broniowski c. Pologne, CE:ECHR:2004:0622JUD003144396, § 129. Je mentionne, à titre d’exemple, qu’une société doit être considérée comme titulaire d’un intérêt patrimonial constituant un « bien », au sens de l’article 1er du protocole additionnel no 1 à la CEDH, dans la mesure où elle dispose du droit à obtenir le remboursement d’un impôt indûment payé (Cour EDH, 9 mars 2006, Eko-Elda Avee c. Grèce, CE:ECHR:2006:0309JUD001016202, § 27).
( 28 ) Voir Cour EDH, 14 février 2012, Arras et autres c. Italie, CE:ECHR:2012:0214JUD001797207, § 75. Je renvoie également aux conclusions de l’avocate générale Kokott dans l’affaire Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Commission (C‑398/13 P, EU:C:2015:190, point 76), ainsi qu’à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme citée.
( 29 ) La Cour européenne des droits de l’homme a jugé qu’une ingérence au sens de l’article 1er du protocole additionnel no 1 à la CEDH peut être constatée lorsque le montant d’une prestation sociale est réduit ou annulé (voir, en ce sens, Cour EDH, 28 avril 2009, Rasmussen c. Pologne, CE:ECHR:2009:0428JUD003888605, § 71, ainsi que Cour EDH, 7 juillet 2011, Stummer c. Autriche, CE:ECHR:2011:0707JUD003745202, § 82). Je précise que cette dernière décision a été citée dans l’arrêt du 13 juin 2017,
Florescu e.a. (C‑258/14, EU:C:2017:448, point 50), dans lequel la Cour a considéré qu’une mesure visant à suspendre le versement des pensions de retraite lorsque les personnes concernées avaient fait le choix de poursuivre parallèlement une activité professionnelle rémunérée auprès d’une institution publique restreignait le droit de propriété de ces personnes au sens de l’article 17 de la Charte.
( 30 ) Voir Cour EDH, 18 mai 2010, Plalam s.p.a. c. Italie, CE :ECH :2010 :0818 :JUD001602102, § 38.
( 31 ) Des particuliers peuvent notamment être titulaires d’un « bien » au sens de l’article 1er du protocole additionnel no 1 à la CEDH, lorsqu’ils sont titulaires de droits de construire aux termes d’actes de vente et qu’ils ont une espérance légitime de pouvoir exercer ces droits dans les conditions contractuelles (voir Cour EDH, 18 novembre 2010, Consorts Richet et Le Ber c. France, CE:ECHR:2010:1118JUD001899007, § 98).
( 32 ) Voir Cour EDH, 9 décembre 1994, Raffineries grecques Stran et Stratis Andreadis c. Grèce, CE:ECHR:1994:1209JUD001342787, § 59, ainsi que Cour EDH, 9 juin 2009, Nicola Silvestri c. Italie, CE:ECHR:2009:0609JUD001686102, § 70.
( 33 ) Arrêt du 3 septembre 2015, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Commission (C‑398/13 P, EU:C:2015:535, point 61).
( 34 ) À titre d’exemple, la Cour a déjà jugé, en substance, que le paiement annuel d’aides par un État membre ne saurait être considéré comme définitif dans la mesure où ces aides étaient susceptibles d’être remboursées par le bénéficiaire s’il ne respectait pas dans leur ensemble les conditions de leur versement (arrêt du 26 mai 2016, Ezernieki, C‑273/15, EU:C:2016:364, points 45 et 49).
( 35 ) Il s’agit de l’expression retenue par l’avocat général Campos Sánchez-Bordona dans ses conclusions dans l’affaire ArcelorMittal Rodange et Schifflange (C‑321/15, EU:C:2016:516, point 97).
( 36 ) Voir arrêts du 10 septembre 2009, Plantanol (C‑201/08, EU:C:2009:539, point 53 et jurisprudence citée), ainsi que du 11 juillet 2019, Agrenergy et Fusignano Due (C‑180/18, C‑286/18 et C‑287/18, EU:C:2019:605, point 31). La Cour européenne des droits de l’homme a déjà jugé, en ce qui concerne l’article 1er du protocole additionnel no 1 à la CEDH, que l’« espérance légitime » résultait de la circonstance que la personne concernée se fonde de façon raisonnablement justifiée sur un acte juridique
ayant une base juridique solide et une incidence sur des droits de propriété (voir Cour EDH, 28 septembre 2004, Kopecký c. Slovaquie, CE:ECHR:2004:0928JUD004491298, § 47).
( 37 ) Voir, en ce sens, arrêt du 11 juillet 2019, Agrenergy et Fusignano Due (C‑180/18, C‑286/18 et C‑287/18, EU:C:2019:605, point 33 et jurisprudence citée).
( 38 ) C’est d’ailleurs la conclusion à laquelle est parvenue, en substance, la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle) dans l’arrêt no 16, du 24 janvier 2017 (§ 9).
( 39 ) Arrêt du 11 juillet 2019 (C‑180/18, C‑286/18 et C‑287/18, EU:C:2019:605, point 44).
( 40 ) Par « cinquième compte-énergie », il convient d’entendre le decreto ministeriale – Attuazione dell’art. 25 del decreto legislativo del 3 marzo 2011, n. 28, recante incentivazione della produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici (décret ministériel relatif à la mise en œuvre de l’article 25 du décret législatif no 28, du 3 mars 2011, portant mesures d’incitation à la production d’énergie électrique à partir d’installations solaires photovoltaïques), du 5 juillet 2012
(supplément ordinaire à la GURI no 159, du 10 juillet 2012).
( 41 ) Comme je l’ai précisé à la note en bas de page 23 des présentes conclusions, il incombera à la juridiction de renvoi de vérifier que l’ensemble des conventions litigieuses réserve effectivement un tel droit à GSE.
( 42 ) Arrêt du 11 juillet 2019 (C‑180/18, C‑286/18 et C‑287/18, EU:C:2019:605, point 27).
( 43 ) Pour mémoire, l’article 17, paragraphe 1, de la Charte distingue deux types de limitations au droit de propriété : la privation de la propriété (deuxième phrase) et la réglementation de l’usage des biens (troisième phrase) (voir, à cet égard, Wollenschläger, F., « Article 17 – Right to Property » dans Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., et Ward, A., The EU Charter of Fundamental Rights – A commentary, Hart Publishing, 2014, p. 476). Je renvoie également à mes conclusions dans l’affaire
Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles) (C‑235/17, EU:C:2018:971, point 154), dans lesquelles j’ai souligné l’existence de ces deux types de limitation, ainsi que de la règle générale (« [t]oute personne a le droit de jouir de la propriété des biens ») contenue à l’article 17, paragraphe 1, première phrase, de la Charte.
( 44 ) Voir, à cet égard, Cour EDH, 23 septembre 1982, Sporrong et Lönnroth c. Suède, CE:ECHR:1982:0923JUD00715175, § 65, ainsi que, Cour EDH, 19 décembre 1989, Mellacher et autres c. Autriche, CE:ECHR:1989:1219JUD001052283, § 44.
( 45 ) Voir arrêt du 22 janvier 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, point 43 et jurisprudence citée).
( 46 ) Je précise, à cet égard, que dans l’arrêt no 16, du 24 janvier 2017 (§ 8.3), la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle) a, en substance, considéré que, compte tenu du cadre législatif particulier dans lequel elles s’inscrivaient, les conventions conclues entre les exploitants d’installations photovoltaïques et GSE ne pouvaient être regardées comme de simples contrats au profit de ces derniers.
( 47 ) Voir, en ce sens, arrêt du 27 mars 2014, UPC Telekabel Wien (C‑314/12, EU:C:2014:192, point 49).
( 48 ) Voir, en ce sens, arrêt du 27 mars 2014, UPC Telekabel Wien (C‑314/12, EU:C:2014:192, point 50). À titre d’exemple, la Cour a jugé que la possibilité d’exiger d’un opérateur d’actualiser annuellement ses tarifs et de les soumettre à un contrôle périodique constitue une ingérence dans l’exercice du droit garanti par l’article 16 de la Charte (voir arrêt du 20 décembre 2017, Polkomtel, C‑277/16, EU:C:2017:989, point 51). De même, elle a constaté que l’obligation d’étiquetage pesant sur une
entreprise de vente au détail est susceptible de limiter l’exercice de sa liberté d’entreprise (voir arrêt du 30 juin 2016, Lidl, C‑134/15, EU:C:2016:498, point 29). Je note qu’une interdiction à l’égard d’une entreprise peut également constituer une ingérence dans l’exercice de la liberté d’entreprise (voir, notamment, arrêt du 17 décembre 2015, Neptune Distribution, C‑157/14, EU:C:2015:823, point 67).
( 49 ) En l’occurrence, il ne fait, selon moi, aucun doute que toute limitation à l’exercice des droits et libertés inscrits aux articles 16 et 17 de la Charte, à la supposer établie, devrait être regardée comme étant prévue par la loi et comme respectant le contenu essentiel de ces droits et libertés. Je rappelle que, ainsi qu’il ressort de la section précédente, les exploitants d’installations photovoltaïques demeurent libres d’utiliser leurs installations et d’organiser leurs activités comme ils
l’entendent et n’ont pas été privés des incitations déjà versées au titre des conventions conclues avec GSE.
( 50 ) En ce qui concerne la teneur des objectifs poursuivis par la directive 2009/28, je renvoie au point 34 des présentes conclusions.
( 51 ) Je précise que, dans l’arrêt no 16, du 24 janvier 2017 (§ 8.4), la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle) a conclu, en substance, que ces mesures compensatoires visent à permettre la sauvegarde des investissements effectués par les exploitants d’installations photovoltaïques. Cette Cour a également souligné le caractère progressif de la réforme opérée par le décret-loi no 91/2014, compte tenu du fait que les trois options prévues par l’article 26, paragraphe 3, de ce décret,
s’échelonnent sur une durée relativement longue.
( 52 ) Conformément à l’article 1er, point 2), de la Charte de l’énergie, les termes « partie contractante » désignent tout État ou toute organisation d’intégration économique régionale qui a accepté d’être lié par ce traité et à l’égard duquel ou de laquelle celui‑ci est en vigueur.
( 53 ) À cet égard, je précise que, en ce qui concerne les organisations d’intégration économique régionale, telles que l’Union, le terme « zone » est défini à l’article 1er, point 10), de la Charte de l’énergie comme « la zone des États membres de ce[s] organisation[s] ».
( 54 ) Dans ses conclusions dans l’affaire Achmea (C‑284/16, EU:C:2017:699, point 43), l’avocat général Wathelet a rappelé que tous les États membres et l’Union ont ratifié la Charte de l’énergie. Toutefois, je précise que, ainsi que l’ont indiqué les requérantes au principal et les parties intervenantes, la République italienne a engagé la procédure de retrait de la Charte de l’énergie le 31 décembre 2014, et que ce retrait a pris effet au 1er janvier 2016. Cet État membre est donc désormais
uniquement lié par cette charte en vertu de son article 47, paragraphe 3, lequel prévoit que les dispositions de cette charte « continuent à s’appliquer pendant une période de vingt ans aux investissements réalisés dans la zone d’une partie contractante par des investisseurs d’autres parties contractantes [...] à compter du moment où le retrait de la partie contractante [...] prend effet », ainsi que de l’article 216, paragraphe 2, TFUE, c’est‑à‑dire en ce que ladite charte fait partie intégrante de
l’ordre juridique de l’Union.
( 55 ) Tout en soulignant qu’il n’est pas nécessaire de trancher cette question dans les présentes affaires, je relève que, dans l’arrêt du 6 mars 2018, Achmea (C‑284/16, EU:C:2018:158), la Cour a jugé que les articles 267 et 344 TFUE devaient être interprétés en ce sens qu’ils s’opposaient à une disposition contenue dans un accord international conclu entre des États membres, selon laquelle un investisseur de l’un de ces États membres pouvait, en cas de litige concernant des investissements dans
l’autre État membre, introduire une procédure contre ce dernier État membre devant un tribunal arbitral, dont il s’était obligé à accepter la compétence. À la lumière de cet arrêt, il me semble que, dans la mesure où l’article 26 de la Charte de l’énergie, intitulé « Règlement des différends entre un investisseur et une partie contractante », prévoit la possibilité pour ces différends d’être réglés par des tribunaux arbitraux, cette disposition ne saurait être appliquée aux litiges internes à
l’Union. Selon moi, il se pourrait même, eu égard aux rappels effectués par la Cour dans cet arrêt, en ce qui concerne, notamment, la préservation du caractère propre du droit institué par les traités et le principe de confiance mutuelle entre les États membres, que cette charte soit entièrement inapplicable dans de tels litiges. C’est d’ailleurs la conclusion à laquelle semblent également être parvenus les représentants des gouvernements des États membres dans le document intitulé « Déclaration des
représentants des gouvernements des États membres, du 15 janvier 2019, relative aux conséquences juridiques de l’arrêt Achmea rendu par la Cour de justice et à la protection des investissements dans l’Union européenne » (disponible sur le site Internet de la Commission, à l’adresse suivante : https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/190117-bilateral-investment-treaties_en.pdf), dont le point 5 prévoit que, à la lumière dudit arrêt, « les États
membres résilieront tous les traités bilatéraux d’investissement conclus entre eux ».
( 56 ) Je rappelle que, aux termes de l’article 1er, point 7), sous a), i) de la Charte de l’énergie, on entend par « investisseur »« toute personne physique jouissant de la citoyenneté ou de la nationalité [d’une] partie contractante, ou résidant en permanence sur son territoire conformément à sa législation applicable ». En l’occurrence, il n’est pas contesté que les entreprises parties aux litiges portés devant la juridiction de renvoi sont toutes italiennes.
( 57 ) À toutes fins utiles, je précise que, selon moi, il ressort en outre clairement des déclarations du Canada et des États‑Unis d’Amérique afférentes à l’article 10 de la Charte de l’énergie que, lorsque la partie contractante est un État, les termes « investisseurs des autres parties contractantes » désignent uniquement les investisseurs étrangers à cette partie contractante, et non leurs homologues nationaux.
( 58 ) De manière générale, il semblerait que la jurisprudence arbitrale relative à l’interprétation de l’article 10 de la Charte de l’énergie ait interprété de manière restrictive l’obligation de protéger les attentes légitimes des investisseurs (voir Montanaro, F., « Les politiques en matière d’énergie photovoltaïque en Europe, au carrefour entre le droit de l’Union européenne et le Traité sur la Charte de l’énergie », Revue belge de droit international, vol.1, Bruxelles, Bruylant, 2016, p. 416).
( 59 ) Je relève que, dans ses conclusions dans l’affaire Commission/Slovaquie (C‑264/09, EU:C:2011:150, point 63), l’avocat général Jääskinen a, en substance, estimé que, s’agissant de la jouissance et de la protection des investissements, le niveau général de protection des droits fondamentaux prévu par le droit de l’Union protégeait les investisseurs d’une manière satisfaisant aux normes découlant notamment de l’article 10, paragraphe 1, de la Charte de l’énergie. J’ajoute, à toutes fins utiles,
que, dans l’affaire Electrabel S.A. c. Hongrie (CIRDI, affaire no ARB/07/19, 30 novembre 2012, §§ 7.77‑78), le tribunal arbitral (International Centre for Settlement of Investment Disputes, Washington, D.C.) a constaté que cette disposition n’empêchait pas les parties contractantes de modifier leur cadre législatif sous réserve de certaines conditions [« While the investor is promised protection against unfair changes, it is well established that the host State is entitled to maintain a reasonable
degree of regulatory flexibility to respond to changing circumstances in the public interest. Consequently, the requirement of fairness must not be understood as the immutability of the legal framework, but as implying that subsequent changes should be made fairly, consistently and predictably, taking into account the circumstances of the investment [...]. Fairness and consistency must be assessed against the background of information that the investor knew and should reasonably have known at the
time of the investment and of the conduct of the host State » (souligné par mes soins)]. Ce même tribunal a souligné que, en cas de conflit, le droit de l’Union prévaut sur la Charte de l’énergie (§ 4.189).
