CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. MARCO DARMON
présentées le 20 mars 1985
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Le recours en manquement dont votre Cour est saisie en vertu de l'article 169 du traité CEE par la Commission contre l'Irlande concerne les règles communautaires applicables pour la circulation des pommes de terre de primeur importées de Chypre dans la Communauté.
Dans le cadre d'un accord d'association conclu en 1973 entre la Communauté européenne et la république de Chypre (JO L 133 du 21.5.1973, p. 2), celle-ci a d'abord bénéficié de contingents tarifaires annuels en exemption de droits de douane pour l'importation au Royaume-Uni de pommes de terre de primeur, le volume annuel de ces contingents « tenant compte des importations traditionnelles du Royaume-Uni, originaires de Chypre ». Les pommes de terre originaires de Chypre ont ensuite été admises à
l'importation dans la Communauté à droits réduits du tarif douanier commun, en vertu d'un protocole complémentaire fixant certaines dispositions dans les échanges agricoles entre la Communauté économique européenne et la république de Chypre (JO L 172 du 28.6.1978, p. 3 et 11).
Il ressort du dossier que, jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1er mars 1980, du régime phytosanitaire communautaire, les conséquences de cet accord d'association n'ont pas été ressenties sur le marché de la pomme de terre d'Irlande, en raison des règles nationales jusqu'alors applicables en ce domaine. Selon le gouvernement irlandais, d'importantes quantités de pommes de terre de primeur auraient été importées en Irlande dès l'été 1980. Le marché national ayant toujours été, selon ce gouvernement,
autosuffisant sinon légèrement excédentaire, les importations auraient eu pour effet de déséquilibrer les prix et de menacer gravement les revenus des petits producteurs du pays.
C'est dans ce contexte que, le 6 mars 1981, a été mis en vigueur en Irlande un arrêté du ministre de l'Agriculture intitulé « Potatoes (Regulation of Import) Order » (ci-après Order) instituant un régime de licence à l'importation de pommes de terre en Irlande, dont les articles 3 et 4 sont ainsi libellés:
« 3) Le présent arrêté s'applique aux pommes de terre crues, non transformées, qui sont produites dans tout pays ou territoire autre que les Etats membres de la Communauté économique européenne.
4) Il est interdit d'importer les pommes de terre auxquelles s'applique le présent arrêté, à moins:
a) qu'elles ne soient importées sous le couvert et conformément aux termes d'une licence délivrée par le ministre aux fins du présent arrêté, et
b) que cette licence ne soit remise, au moment de l'importation, au fonctionnaire des douanes et accises compétent. »
A la suite d'une plainte reçue en avril 1982 d'un importateur irlandais qui s'était vu refuser une licence d'importation de pommes de terre nouvelles originaires de Chypre, la Commission a décidé d'engager la procédure prévue par l'article 169 du traité CEE, au motif que le gouvernement irlandais appliquait cette disposition non seulement aux pommes de terre directement importées en Irlande à partir de pays tiers, mais aussi à celles mises en libre pratique dans un autre État membre avant d'être
importées en Irlande. Le 1er août 1983, elle a formulé un avis motivé invitant l'Irlande à supprimer l'exigence d'une licence pour l'importation de pommes de terre mises en libre pratique dans un autre État membre. Dans ses motifs, elle a rappelé au gouvernement irlandais qu'il pouvait solliciter auprès d'elle, au titre de l'article 115 du traité CEE, l'autorisation d'exclure les pommes de terre originaires de pays tiers du traitement communautaire et qu'elle vérifierait alors si les conditions
d'octroi de l'autorisation étaient remplies. Par lettre en date du 25 octobre 1983, en réponse à l'avis motivé, le gouvernement irlandais a maintenu sa position selon laquelle l'Order n'avait d'autre but que de donner effet en Irlande aux dispositions communautaires, conformément à leur véritable esprit. Il a, par ailleurs, demandé une autorisation rétroactive au titre de l'article 115 pour les faits qui lui étaient reprochés.
2. S'il résulte du contexte évoqué ci-dessus que l'Order a été promulgué pour pallier les effets néfastes sur le marché irlandais d'importations de pommes de terre en provenance de Chypre, c'est cependant sous l'angle des principes du droit communautaire que l'affaire doit avant tout être examinée.
La simple lecture des points 3 et 4 de l'Order établit que seules sont exclues de l'exigence de l'obtention d'une licence les pommes de terre produites dans les États membres de la Communauté économique européenne. La Commission soutient à juste titre que ce texte peut s'appliquer à toutes pommes de terre produites dans un pays tiers. En effet, aucune distinction n'est faite entre les produits directement importés d'un pays tiers et ceux, déjà importés dans un autre État membre de la Communauté,
pour lesquels les droits de douane et taxes d'effet équivalent exigibles ont été perçus dans cet État.
Le marché de la pomme de terre ne fait pas encore l'objet d'une organisation commune, malgré les travaux en ce sens poursuivis depuis au moins 1976 [voir question écrite n° 1253/80 de M. Blaney à la Commission des Communautés européennes et réponse de M. Gundelach au nom de la Commission (JO C 335 du 22. 12. 1980, p. 15)]. Il en résulte qu'à défaut de réglementation spécifique, ce produit agricole est soumis aux règles générales du traité relatives aux échanges de marchandises. C'est ainsi que
vous avez jugé que
« ... l'article 38, par son paragraphe 1, dispose que le marché commun s'étend à l'agriculture et au commerce des produits agricoles et, par son paragraphe 2, que, sauf dispositions contraires des articles 39 à 46, les règles prévues pour l'établissement du marché commun sont applicables aux produits agricoles;
que, dès lors, après la fin de la période transitoire, les dispositions des articles 39 à 46 ne sauraient être invoquées pour justifier une dérogation unilatérale aux exigences de l'article 34 du traité, même pour un produit agricole pour lequel une organisation commune des marchés n'a pas encore été mise en place » (affaire 68/76, Commission/République française, arrêt du 16 mars 1977, Rec. p. 515, points 20 et 21, p. 531) (souligné par nous).
Les dispositions des articles 9 et 10 du traité sont donc applicables en la matière. L'article 9 se réfère à la suppression des barrières douanières à l'importation et à l'exportation entre les différents États membres de la Communauté, consacre la mise en place d'un tarif douanier commun à l'égard des pays tiers et étend l'application des articles 12 à 17 et 30 à 37 du traité aux produits qui se trouvent en libre pratique dans les Etats membres.
L'article 10, paragraphe 1, donne la définition suivante des produits en libre pratique:
« Sont considérés — comme étant en libre pratique dans un État membre les produits en provenance de pays tiers pour lesquels les formalités d'importation ont été accomplies et les droits de douane et taxes d'effet équivalent exigibles ont été perçus dans cet État membre et qui n'ont pas bénéficié d'une ristourne totale ou partielle de ces droits et taxes. »
Vous avez eu l'occasion, dans votre arrêt 41/76 (Donckerwolcke/Procureur de la République, arrêt du 15 décembre 1976, Rec. p. 1921, spécialement points 14 à 18, p. 1935) de vous référer expressément à cette définition.
Les droits de douane et taxes visés par l'article 10 du traité sont soit ceux du tarif douanier commun dans les rapports avec les pays tiers n'ayant pas de relations privilégiées avec la Communauté, soit ceux qui résultent d'un accord portant réduction des taux du tarif douanier commun, comme c'est le cas de celui conclu avec Chypre en 1973, tel qu'ultérieurement complété [accord et protocole complémentaire de 1978 précités; règlement (CEE) n° 3746/81 du Conseil, du 21 décembre 1981, fixant le
régime applicable aux échanges commerciaux avec Chypre au-delà du 31 décembre 1981, JO L 374 du 30. 12. 1981, p. 4; règlement (CEE) n° 671/82 du Conseil, du 22 mars 1982, portant ouverture, répartition et mode de gestion d'un contingent tarifaire communautaire de pommes de terre de primeur ... originaires de Chypre (1982), JO L 79 du 25. 3. 1982, p. 3; règlement (CEE) n° 1226/83 du Conseil, du 16 mai 1983, remplaçant le règlement (CEE) n° 671/82 précité, JO L 131 du 20. 5. 1983, p. 3].
De l'assimilation définitive et totale aux produits originaires des États membres des produits bénéficiant de la « libre pratique », vous avez déduit:
« qu'il résulte ... que les dispositions de l'article 30 relatives à l'élimination des restrictions quantitatives et de toutes mesures d'effet équivalent sont indistinctement applicables aux produits originaires de la Communauté et à ceux qui ont été mis en libre pratique à l'intérieur de l'un quelconque des États membres, quelle que soit l'origine première de ces produits;
que les mesures d'effet équivalant aux restrictions quantitatives prohibées par le traité comprennent toute réglementation commerciale des États membres susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire;
que cette disposition fait obstacle à l'application, dans les rapports intracommunautaires, d'une législation nationale qui maintiendrait l'exigence, fût-elle purement formelle, de licences d'importation ou tout autre procédé similaire» (affaire 41/76, précitée, Donckerwolcke, points 18 à 20; voir aussi affaire 48/74, Charmasson, arrêt du 10 décembre 1974, Rec. p. 1383; affaire 68/76, Commission/République française, précitée; affaire 118/78, Meijer BV/Department of Trade, Ministry of
Agriculture..., arrêt du 29 mars 1979, Rec. p. 1387; affaire 231/79, Commission/Royaume-Uni, arrêt du 29 mars 1979, Rec. p. 1447; affaire 232/78, Commission/République française, arrêt du 25 septembre 1979, Rec. p. 2729).
Vous avez cependant rappelé, dans l'affaire 41/76 précitée (points 27 et 28, Rec. 1976, p. 1937), que
« parmi d'autres circonstances, l'état d'inachèvement de la politique commerciale communautaire à l'expiration de la période de transition est de nature à maintenir, entre les États membres, des disparités de politique commerciale susceptibles de provoquer des détournements de trafic ou d'entraîner des difficultés économiques dans certains États membres »,
et que
«l'article 115 du traité permet de parer à des difficultés de ce genre... »,
en précisant, toutefois, que cet article confère les pouvoirs d'intervention à la Commission, qui peut
« autoriser les États membres à prendre des mesures de protection, notamment sous forme de dérogation au principe de la libre circulation, à l'intérieur de la Communauté, des produits originaires d'États tiers et mis en libre pratique dans l'un des États membres ».
Vous avez tenu à souligner que
« la compétence en matière de politique commerciale ayant été transférée dans son ensemble à la Communauté par l'effet de l'article 113, paragraphe 1, des mesures de politique commerciale de caractère national ne sont, en effet, admissibles, à partir de la fin de la période de transition, qu'en vertu d'une habilitation spécifique de la part de la Communauté» (affaire 41/76, précitée, point 32).
Vous avez donc clairement affirmé:
— que les produits admis en libre pratique devaient être assimilés aux produits originaires des États membres;
— que les dispositions de l'article 30 du traité leur étaient en conséquence applicables;
— que, toutefois, l'article 115 du traité permettait de corriger les effets pernicieux de cette assimilation;
— enfin, que ce correctif ne pouvait procéder que d'une autorisation communautaire, condition nécessaire de l'intervention d'une mesure nationale.
Dès lors, c'est seulement en vertu de l'article 115, en suivant en outre la procédure établie pour l'application des dispositions de cet article par décision de la Commission du 20 décembre 1979« relative aux mesures de surveillance et de protection que les États membres peuvent être autorisés à prendre à l'égard de l'importation de certains produits originaires de pays tiers et mis en libre pratique dans un autre État membre » (JO L 16 du 22. 1. 1980, p. 14 et suiv.), que l'Irlande pouvait
chercher à obtenir des limitations à la libre circulation intracommunautaire de pommes de terre nouvelles.
Faisons application de ces principes à l'espèce. Force est de constater qu'à défaut d'exclusion expresse, l'Order s'applique également aux pommes de terre nouvelles originaires d'un pays tiers et admises en libre pratique dans un autre État membre. Dans cette mesure et indépendamment de l'application qui a pu en être faite, cette disposition introduite unilatéralement par le gouvernement irlandais sans respecter la procédure communautaire de l'article 115 viole le principe établi par l'article
30.
Certes le gouvernement irlandais a-t-il fait valoir, ce que la Commission confirme, qu'avant sa promulgation l'Order avait fait l'objet de consultations informelles auprès de la Commission, laquelle n'avait pas immédiatement élevé d'objection après que ce texte lui eut été communiqué le 15 juillet 1981.
Certes faut-il encore observer que le refus de licences a concerné, en 1982, 38000 tonnes de pommes de terre originaires de Chypre et qu'il est en conséquence assez peu probable que la totalité de ce contingent ait été admis en libre pratique.
Il n'importe. Ce qui est ici en cause, c'est l'application d'un principe interdisant qu'il soit fait obstacle, fût-ce virtuellement, à la libre circulation intracommunautaire de produits régulièrement importés dans un État membre.
Le silence momentané de la Commission n'a pu avoir pour effet ni de priver celle-ci de l'exercice de ses prérogatives ni de conférer à l'Irlande un droit dont elle ne pouvait user qu'en vertu d'une autorisation communautaire.
3. S'agissant de l'application d'un principe, je pourrais arrêter ici mes observations sur ce point. Néanmoins, je préfère ne pas laisser sans réponse l'argument de l'Irlande selon lequel celle-ci était fondée à promulguer l'Order dans la mesure où la république de Chypre n'aurait pas respecté l'engagement par elle souscrit auprès de la Commission par lettre du 18 mars 1981, en précisant que,
« ... en ce qui concerne l'abattement tarifaire prévu par le protocole conclu entre la Communauté et Chypre pour l'importation de pommes de terre de primeur originaires de Chypre, le gouvernement de la république de Chypre écoulera ses exportations vers la Communauté sur son marché traditionnel, le Royaume-Uni ».
Un tel engagement, qui mentionne l'État membre de première destination, n'a pu retirer aux produits concernés leur qualité de produits admis en « libre pratique » et ne pouvait dès lors atténuer la portée des principes ci-dessus rappelés.
En conséquence, quelle que soit la suite donnée à cet engagement, votre jurisprudence Donckerwolcke garde toute sa portée.
4. Reste alors à examiner le moyen selon lequel l'Order serait justifié pour des raisons tenant à l'ordre public.
Invoquant les dispositions de l'article 36 du traité CEE, le gouvernement irlandais a soutenu que « les dispositions des articles 30 à 34 ne préjugent pas des interdictions ou des restrictions aux importations justifiées pour des raisons d'ordre public ». Or, la protection du marché national aurait posé un problème d'ordre public, en raison tant des très graves perturbations pouvant résulter de l'engorgement du marché du fait de l'importation de pommes de terre que de l'absence de volonté ou de
possibilité de la Commission de promouvoir un développement harmonieux des activités économiques entre les États membres, conformément aux objectifs de la politique agricole commune (article 39 du traité) ou, plus généralement, à la mission de la Communauté économique européenne (article 2 du traité).
Selon le gouvernement irlandais, la Commission s'étant abstenue, dans le cadre de l'accord d'association avec Chypre, de prendre les mesures permettant d'assurer une protection efficace des marchés de chacun des États membres, l'Order était absolument nécessaire pour atteindre les objectifs définis à l'article 39 du traité.
Ce moyen ne saurait être retenu.
En effet, ainsi que le rappelle la Commission, qui cite à cet égard votre arrêt 7/61, Commission/Gouvernement de la République italienne (arrêt du 19 décembre 1961, Rec. p. 633, plus particulièrement p. 657), l'article 36
« ... vise des hypothèses de nature non économique n'étant pas susceptibles de porter atteinte aux principes fixés par les articles 30 à 34 ainsi que la dernière phrase de cet article le confirme ».
Cette dernière phrase dispose, en effet, que « ces interdictions ou restrictions », fondées entre autres sur l'ordre public,
« ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres ».
Or, l'Irlande a essentiellement entendu protéger un grand nombre de ses fermiers dont les revenus dépendent largement de la vente de leurs propres récoltes de pommes de terre. Il s'agissait donc bien de la protection d'intérêts de nature économique.
En pareille matière, comme l'affirme votre jurisprudence précitée (voir spécialement affaire 232/78, précitée, Rec. p. 2738, point 8), il appartient aux institutions communautaires d'intervenir pour harmoniser les marchés nationaux ou, à défaut d'harmonisation, mettre en place les mécanismes correcteurs nécessaires. Ainsi, par application des dispositions de l'article 115 du traité, la Commission peut-elle autoriser « les États membres à prendre les mesures de protection nécessaires dont elle
définit les conditions et modalités ».
Face à la menace, peut-être réelle, d'une perturbation sur le marché national de la pomme de terre, il appartenait au gouvernement irlandais de présenter à la Commission une demande d'autorisation au titre de l'article 115. Il s'est abstenu de le faire dans les formes et avec les justifications requises et soutient qu'une telle demande eût été inefficace dans la mesure où le délai inhérent à une telle procédure aurait été trop long pour prévenir un péril imminent.
Or, en vertu de l'article 3, paragraphe 6, de la décision précitée prise pour l'application de l'article 115, la Commission doit se prononcer sur la demande de l'État membre dans les cinq jours ouvrables suivant sa réception.
Le fait qu'elle n'ait pas utilement saisi la Commission d'une demande tendant à l'autoriser à prendre les mesures de protection qu'elle estimait indispensables ne saurait faire bénéficier l'Irlande d'une sorte de présomption d'état de nécessité justifiant la disposition critiquée.
5. En conséquence, je conclurai à ce que:
1) votre Cour constate qu'en exigeant des licences pour l'importation de pommes de terre crues originaires de pays tiers se trouvant en libre pratique dans un autre Etat membre, l'Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 30 du traité CEE;
2) l'Irlande soit condamnée aux dépens.
