CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. MARCO DARMON
présentées le 31 janvier 1985
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Ce litige soulève le problème du champ d'application territorial des règles relatives aux importations en franchise effectuées par des frontaliers.
Le requérant au principal, ayant fait l'achat de 250 cigarettes dans une commune néerlandaise proche de la frontière et distante d'environ 80 km de son domicile en République fédérale allemande, s'est vu refuser, lors de son passage au poste de douane allemand, l'importation en franchise de plus de 40 cigarettes.
La décision des autorités douanières allemandes est fondée sur les dispositions du règlement national sur la franchise des droits à importation des marchandises contenues dans les bagages personnels des voyageurs. Ce texte établit une réglementation particulière pour les franchises applicables aux importateurs résultant des frontaliers: s'agissant des cigarettes, cette franchise ne porte en effet que sur 40 unités — alors que, en règle générale, elle est de 300 unités — dès lors que
l'importation est effectuée par les habitants d'une commune proche de la frontière dont le voyage sur « le territoire opposé et réputé étranger du point de vue douanier [n'a pas dépassé] 15 km de profondeur » ( 1 ).
Cette disposition est au centre du litige opposant le requérant à l'administration allemande des douanes: alors que, pour le demandeur au principal, le territoire opposé est constitué par une zone de 15 km de rayon dont le centre est constitué par le poste de passage en douane le plus proche de la commune de résidence, l'administration des douanes considère qu'elle couvre une zone de 15 km de profondeur constitutive d'une bande parallèle à la frontière.
Exprimant ses doutes quant à la compatibilité de cette dernière interprétation au regard du règlement no 1544/69 CEE du Conseil, du 23 juillet 1969, relatif au traitement tarifaire applicable aux marchandises contenues dans les bagages personnels des voyageurs, le Finanzgericht Düsseldorf vous a renvoyé la question suivante :
« L'expression ‘importées dans le cadre du trafic frontalier’ , figurant à l'article 4 du règlement (CEE) no 1544/69 du Conseil, du 23 juillet 1969 (JO L 191, p. 1), doit-elle être interprétée en ce sens qu'il faut comprendre qu'elle englobe des importations effectuées par un habitant d'une commune proche de la frontière, dont le voyage dans le territoire opposé et réputé étranger du point de vue douanier n'a pas, comme on peut le prouver, dépassé une bande de 15 km de profondeur au-delà de la
frontière, indépendamment de la question de savoir si l'entrée a eu lieu dans la région de sa commune proche de la frontière ou à un autre endroit — beaucoup plus éloigné? »
2. Avant de répondre à la question préjudicielle ainsi posée, il convient de faire, à titre préliminaire, les observations suivantes.
Comme l'a, en effet, relevé la Commission, le règlement du Conseil auquel il est renvoyé par la juridiction allemande ne concerne que la « franchise des droits du tarif douanier commun ... applicable aux marchandises contenues dans les bagages personnels des voyageurs en provenance des pays tiers ... » ( 2 ). Or, il ressort de l'ordonnance de renvoi que l'importation litigieuse porte sur des produits achetés aux Pays-Bas où le demandeur s'était rendu.
Dans un tel cas, les dispositions communautaires pertinentes résultent non du texte précité, mais de la directive 69/169 du Conseil du 28 mai 1969 ( 3 ), applicable « aux franchises des taxes sur le chiffre d'affaires et des accises perçues à l'importation dans le trafic international des voyageurs », dont l'article 2, paragraphe 1, prévoit « une franchise des taxes sur le chiffre d'affaires et des accises perçues à l'importation ... applicable aux marchandises contenues dans les bagages
personnels des voyageurs en provenance d'États membres de la Communauté ... » ( 4 ).
Dès lors, la disposition dont l'interprétation permettrait, conformément à votre jurisprudence, de donner une réponse utile à la juridiction de renvoi est l'article 5 de la directive 69/169, selon lequel:
«1) Les États membres ont la faculté de réduire la valeur et/ou la quantité des marchandises à admettre en franchise ..., lorsque les marchandises sont importées d'un autre État membre par des personnes ayant leur résidence dans la zone frontalière de l'État membre de l'importation ou dans celle de l'État membre voisin, par les travailleurs frontaliers ou par le personnel des moyens de transport utilisés en trafic international.
...
5) Pour l'application des dispositions visées aux paragraphes 1, 2 et 4, il faut entendre par:
zone frontalière, une zone qui ne peut excéder 15 km de profondeur à vol d'oiseau à compter de la frontière d'un État membre. Toutefois, chaque État membre doit englober dans la zone frontalière les communes dont le territoire se trouverait compris en partie dans celle-ci ... » ( 5 ).
En tout état de cause, relevons au passage avec la Commission que le règlement no 918/83 du Conseil en date du 28 mars 1983, applicable depuis le 1er juillet 1984, « relatif à l'établissement du régime communautaire des franchises douanières » ( 6 ), abrogeant le règlement no 1544/69 ( 7 ), contient un article 49 dont le paragraphe 2 reprend pour l'essentiel l'article 5, paragraphe 5, de la directive 69/169. Ainsi, votre interprétation aura pour l'ensemble de ces dispositions une portée
dépassant notablement le cas d'espèce puisqu'il s'agit de définir la notion de zone frontalière.
En définitive, nous vous proposons donc de reformuler la question renvoyée de la manière suivante:
« L'expression ‘zone frontalière ... qui ne peut excéder 15 km de profondeur à vol d'oiseau à compter de la frontière d'un État membre’ figurant à l'article 5, paragraphe 5, de la directive 69/169, telle que modifiée par la directive 72/230 du 12 juin 1972 (JO L 139, p. 28), doit-elle être interprétée en ce sens qu'il faut comprendre qu'elle englobe des importations effectuées par un habitant d'une commune proche de la frontière dont le voyage dans le territoire opposé et réputé étranger du
point de vue douanier n'a pas, comme on peut le prouver, dépassé une bande de 15 km de profondeur au-delà de la frontière, indépendamment de la question de savoir si l'entrée a eu lieu dans la région de sa commune proche de la frontière ou à un autre endroit — beaucoup plus éloigné? »
3. Ainsi posé, le problème d'interprétation soulevé en l'espèce consiste à déterminer l'étendue territoriale exacte de la zone frontalière située sur le territoire opposé à l'État membre où réside la personne effectuant l'importation.
Votre réponse permettra au juge de renvoi de distinguer les opérations d'importation pouvant bénéficier de la franchise de droit commun et celles ne jouissant que d'une franchise limitée, décidée par l'État d'importation sur la base de l'article 5, paragraphe 1, de la directive 69/169. Plus généralement, la charge de la preuve sera facilitée pour les personnes résidant à proximité de la frontière qui demandent le bénéfice de la franchise de droit commun: l'article 5, paragraphe 4, de la
directive 69/169 indique, en effet, que la franchise réduite n'est pas appliquée si les personnes effectuant l'importation « apportent la preuve qu'elles se rendent hors de la zone frontalière ou qu'elles ne reviennent pas de la zone frontalière de l'État membre voisin ... » ( 8 ).
Le débat suscité à cet égard par le litige au principal est le suivant: faut-il considérer, conformément à l'article 5, paragraphe 5, de la directive 69/169, que la zone frontalière est constituée:
par une bande de 15 km de profondeur parallèle à la frontière (position des autorités douanières allemandes),
ou
par un cercle d'un rayon de 15 km et ayant pour centre le bureau de passage en douane (position du demandeur au principal) ?
4. La solution doit être recherchée dans la lettre, l'économie et les finalités de la directive 69/169. A cet égard, il y a lieu de faire les observations suivantes.
a) Il s'agit, en l'occurrence, d'apprécier la portée qu'il convient d'attribuer à la disposition qui exclut du bénéfice de la franchise de droit commun les personnes qui se sont rendues dans la zone frontalière opposée à celle où elles résident.
Comme l'indique l'examen comparatif de l'exposé des motifs des quatre directives pertinentes en l'espèce ( 9 ), l'objectif du législateur communautaire est que soient prises des mesures « pour libéraliser davantage le régime de taxation des importations dans le trafic de voyageurs entre les États membres ... ». En ce sens, les « allégements » instaurés en matière de franchise ont été progressivement accrus par les directives successivement intervenues; ce faisant, le législateur communautaire
a voulu que « la population des États membres prenne plus fortement conscience de la réalité du marché commun » ( 10 ).
Ainsi, si la directive 69/169 avait, avant les modifications introduites par la suite, ouvert aux États membres
« la faculté de réduire la valeur et/ou les quantités des marchandises à admettre en franchise lorsqu'elles sont importées:
— dans le cadre du trafic frontalier... » ( 11 ),
sans plus de précision, la directive 72/230 a introduit une série de limites à cette faculté. D'une part, les États membres ne peuvent plus réduire la franchise en quantité au-delà d'un certain seuil [article 5, paragraphe 1, sous a) et b]), d'autre part, seules les marchandises acquises dans une zone frontalière définie sont susceptibles d'être exclues de la franchise de droit commun, sauf preuve contraire fournie par l'importateur.
Le simple énoncé de ces dispositions nous amène à conclure que de telles « restrictions », comme les qualifie expressément l'article 5, paragraphe 4, de la directive 69/169, modifiée, doivent faire l'objet d'une interprétation restrictive: elles ne sont justifiées que si elles sont nécessaires à la réalisation de l'objectif pour lequel elles ont été introduites.
b) Or, les franchises, quelles qu'elles soient, ne sont justifiées que s'agissant d'importations « dépourvues de tout caractère commercial ». On vise ainsi les importations qui
« a) présentent un caractère occasionnel et
b) portent exclusivement sur des marchandises réservées à l'usage personnel ou familial des voyageurs ou destinées à être offertes comme cadeau, ces marchandises ne devant traduire par leur nature ou leur quantité, aucune préoccupation d'ordre commercial » ( 12 ).
Précisément, on pouvait craindre que les frontaliers, en raison des facilités de déplacement considérables dont ils jouissent et de l'attrait que représente la proximité géographique du centre commercial d'une commune frontalière d'un autre État membre, n'abusent des franchises de droit commun en effectuant des importations fréquentes à objet commercial.
Comme le souligne, en effet, la Commission, il n'est pas douteux que la faculté ouverte aux États membres de réduire les franchises de droit commun dans le cadre du trafic frontalier vise, notamment à protéger le commerce de détail établi dans les communes frontalières qui aurait été précisément le premier à souffrir de ces courants d'importation.
Cependant, la possibilité constante pour les frontaliers d'acheter dans le pays voisin ne justifie l'exception à l'octroi des franchises de droit commun que pour autant qu'elle concerne des achats effectués à proximité immédiate du bureau de passage en douane, lui-même situé à même proximité de la commune de résidence: c'est dans ce seul cas, en effet, que l'on peut présumer que l'importation est susceptible non seulement d'avoir un caractère commercial, mais aussi de détourner les courants
commerciaux s'effectuant dans la commune frontalière située dans l'autre État membre. Par contre, une telle présomption tombe lorsque le point de passage en douane est éloigné de plus de 15 km du lieu de résidence et/ou du lieu d'achat.
Autrement dit, seules les importations effectuées dans une commune frontalière située à moins de 15 km du point de passage en douane utilisé par une personne résidant elle-même à moins de 15 km de ce même bureau de douane devraient, selon nous, être assujetties aux franchises réduites. Cette interprétation est, au demeurant, conforme à la pratique suivie par les États membres qui soit n'appliquent pas les franchises réduites dans le trafic frontalier intracommunautaire, soit, quand ils les
appliquent, adoptent le critère proposé.
5. En conclusion, nous vous proposons de dire pour droit que:
l'expression « zone frontalière » , telle qu'elle est définie par l'article 5, paragraphe 5, premier tiret, de la directive 69/169, telle que modifiée par la directive 72/230, doit être interprétée comme visant une zone constituée par un cercle d'un rayon de 15 km et ayant pour centre le point de passage en douane.
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( 1 ) Règlement du 3 décembre 1974 (BGBl. I 1974, p. 3377) dans sa rédaction du 12 décembre 1979 (BGBl. I 1979, p. 2150).
( 2 ) Précité, article 1er , paragraphe 1.
( 3 ) JO L 133, p. 6.
( 4 ) Directive 69/169 telle que modifiée par la directive 78/1032 du 19 décembre 1978 (JO L 366, p. 28).
( 5 ) Anicie 5, paragraphes 1 et 5, de la directive 69/169 telle que modifiée par la directive 72/230 du 12 juin 1972 (JO L 139, p. 28).
( 6 ) JO L 105 du 23 avril 1983, p. 1.
( 7 ) Article 140, paragraphe 1, sous a), du règlement no 918/83.
( 8 ) Directive 69/169, telle que modifiée par la directive 72/130 précitée.
( 9 ) Voir considérants 2 et 3 de la directive 69/169, considérant 2 de la directive 72/230, considérant 1 de la directive 78/1032, précitées.
( 10 ) Directive 78/1032, précitée, premier considérant.
( 11 ) Article 4, paragraphe 1, de la directive 69/169 avant modification.
( 12 ) Article 3, paragraphe 2, de la directive 69/169 et considérant 3.
