CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI
présentées le 31 janvier 1985 ( *1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. C'est la deuxième fois en quelques semaines que vous êtes saisis d'un problème qui est techniquement loin d'être facile et politiquement épineux: la liquidation du dommage provoqué par le retard du paiement des rappels de rémunération dus aux fonctionnaires communautaires à la suite de l'adaptation des rémunérations et/ou du coefficient correcteur, selon les modalités prévues à l'article 65 du statut.
La convergence partielle entre les conclusions que nous avons présentées sur ce point le 11 décembre 1984 et la solution adoptée par la Cour dans les arrêts du 15 janvier 1985 (affaire 158/79, Roumengous Carpentier et autres/Commission; affaires jointes 543, 532, 534, 567, 600, 618 et 660/79, Birke et autres/Commission; affaire 737/79, Battaglia et autres/Commission) nous autorise à concentrer les présentes conclusions sur les doutes peu nombreux, mais non pas sans importance, que cette question
semble encore susciter et sur la problématique dans laquelle ils s'inscrivent. Nous éviterons donc de nous arrêter point par point aux trop nombreux arguments avancés par les avocats des parties requérantes. Toutefois, cette surabondance nous préoccupe et nous amène à sonner publiquement l'alarme. Il ne s'agit pas du nombre — de toute façon trop élevé — des recours formés chaque année par les fonctionnaires, mais des raisons pour lesquelles le processus judiciaire de ces derniers en est
progressivement venu à se corrompre, ainsi que de la situation intolérable à laquelle ce processus a abouti.
Nous rappelons avant tout que, par les articles 90 et 91 du statut, les auteurs de ce dernier ont divisé en deux phases distinctes, mais complémentaires, la procédure de recours des fonctionnaires des Communautés: la première phase, de nature administrative, est nécessaire et se déroule à l'intérieur des institutions; la seconde, de caractère juridictionnel, est éventuelle, elle est soumise à des conditions précises de recevabilité et ne relève que de la compétence de votre Cour. La raison
d'être d'un tel système, d'ailleurs commun aux droits publics de presque tous les États modernes, est évidente: c'est d'obtenir que le litige arrive à la phase juridictionnelle débarrassé des demandes et des arguments superflus ou téméraires. En d'autres termes, la phase précontentieuse doit fonctionner comme un filtre — et un filtre extrêmement sélectif — pour les litiges qui doivent être portés devant la Cour.
A l'heure actuelle, en revanche, la phase administrative en est réduite à une formalité bureaucratique dénuée de contenu. Les réclamations des fonctionnaires sont à présent des formules stéréotypées; les décisions relatives à ces réclamations — qui, aux termes de l'article 90, doivent être dûment motivées — sont laconiques et vagues, pour autant qu'une décision soit prise. Et chacun peut voir la conséquence: le palais de justice subit un assaut qui, par le tapage et la diversité des armes,
rappelle l'attaque des diligences du Far West par les Sioux. Ainsi, les six présents recours comportent toutes les demandes possibles et imaginables: l'annulation de décisions administratives et la constatation de l'inapplicabilité d'actes réglementaires, la constatation de la responsabilité contractuelle et de la responsabilité extracontractuelle, la liquidation des dommages les plus divers et la condamnation au paiement d'indemnités qui restent encore à préciser. Les moyens choisis — rare
exemple d'éclectisme juridique — semblent, en outre, pouvoir fonder indifféremment chacune de ces requêtes. De leur côté, les administrations défenderesses cherchent à réfuter les mille arguments présentés par les parties adverses, mais, comme elles ne se sont pas préalablement concertées, chacune finit par répéter ce que l'autre a déjà dit.
Confronté à une procédure aussi dénaturée, le législateur se doit d'intervenir; sinon, ce sera à la Cour d'agir pour préserver ses fonctions. De jure condendo, par exemple, il serait souhaitable d'exiger du fonctionnaire qu'il motive sa réclamation avec précision et d'inverser les conséquences du silence de l'AIPN sur la réclamation, c'est-à-dire de considérer qu'il équivaut à admettre la réclamation (sous réserve de permettre à l'administration de suspendre un tel effet en demandant à la Cour,
sur la base de motifs graves, de proroger les délais de notification de la décision écrite). Quant aux juges, nous n'avons pas de suggestions à leur présenter. Il suffira qu'ils réfléchissent à une circonstance bien connue: dans bon nombre de systèmes nationaux, le droit et la pratique administrative exigent que les recours formés par des fonctionnaires publics soient formulés avec la plus grande précision en ce qui concerne le petitum, les moyens et les différentes conditions de recevabilité,
et ce dès la phase précontentieuse. L'insuffisance des moyens et le caractère trop général de la demande entraînent normalement le rejet du recours in limine litis.
Cela dit, nous en venons à l'examen des six affaires.
2. Les faits sont les suivants: par son arrêt du 6 octobre 1982, dans l'affaire 59/81 (Commission/Conseil, Rec. 1982, p. 3329), la Cour a annulé, pour violation de l'article 65 du statut, le règlement no 187/81 du Conseil du 20 janvier 1981 (JO L 21 du 24. 1. 1981, p. 18, remplacé par le texte publié au JO L 130 du 16.5.1981, p. 26), qui adaptait les rémunérations et les pensions des fonctionnaires et autres agents des Communautés européennes, ainsi que les coefficients correcteurs dont sont
affectées ces rémunérations et pensions avec effet, respectivement, au 1er juillet et au 1er avril 1980. La Cour a arrêté, en outre, que « les effets des dispositions... relatifs à l'adaptation des traitements des fonctionnaires communautaires sont maintenus jusqu'au moment où le Conseil aura édicté les mesures qu'il est tenu de prendre pour assurer l'exécution du présent arrêt ». Le Conseil s'est acquitté de cette obligation par le règlement no 3139/82 du 22 novembre 1982 (JO L 331 du
26.11.1982, p. 1), en maintenant l'effet rétroactif à partir des dates citées ci-dessus. Presque deux années s'étaient donc écoulées depuis le 15 janvier 1981, jour de l'entrée en vigueur du règlement invalidé.
C'est alors que les administrations défenderesses ont versé le rappel des traitements dus pour la période comprise entre le 1er juillet 1980 et le 30 novembre 1982, sans toutefois verser également les intérêts relatifs au retard avec lequel le paiement avait lieu. Les recours dont vous êtes saisis sont tous fondés sur cette circonstance, les moyens invoqués différant partiellement par ailleurs.
Dans les affaires 174/83, 175/83, 176/83, 233/83 et 247/83, les parties requérantes demandent avant tout l'annulation du bulletin de paiement pour le mois de décembre 1982 en faisant valoir que le rappel qui y était inscrit n'était pas majoré des intérêts. Cette omission, qui enfreint les articles 62 et 65 du statut, n'est pas imputée au règlement no 3139/82 dont la validité n'est pas mise en cause. Les responsables en sont les administrations défenderesses. Il convient, en outre, de condamner
ces dernières sur la base de l'article 215 du traité CEE au paiement d'intérêts supplémentaires par le préjudice que le Conseil a causé aux requérants en adoptant sciemment un règlement illégal (à savoir celui du 20 janvier 1981), tout en omettant de procéder à la révision annuelle des traitements dans les délais prévus au statut. Ce dommage consiste dans la perte du pouvoir d'achat résultant de la dévaluation monétaire pendant la durée du retard; ce dommage devrait donc être évalué en majorant
les sommes versées tardivement des intérêts légaux pratiqués en Belgique (dont le taux a été porté de 8 à 12 % en août 1981) à compter des dates auxquelles les administrations auraient dû les verser.
Les parties requérantes dans l'affaire 264/83 adoptent une autre ligne de conduite. Elles demandent également l'annulation des bulletins de salaires pour le mois de décembre 1982, mais elles imputent le non-versement des intérêts au règlement no 3139/82 qui doit donc être déclaré inapplicable au sens de l'article 184 du traité CEE, ce qui est demandé à titre incident. En effet, en adoptant ce règlement, le Conseil, s'il a exécuté l'arrêt de la Cour dans l'affaire 59/81, n'a toutefois pas tenu
compte de la perte du pouvoir d'achat résultant de la dévaluation monétaire et des intérêts de retard sur les sommes dues, ce qui constitue une violation des articles 62 et 65 du statut et du principe de l'égalité de traitement. Ainsi, les parties requérantes exigent le versement des intérêts moratoires à partir des dates auxquelles les administrations auraient dû verser les arriérés de traitement en même temps qu'elles prétendent au paiement d'une indemnité pour compenser la perte du pouvoir
d'achat. Elles s'en remettent, enfin, à la sagesse de la Cour pour le calcul des uns comme de l'autre.
3. Les administrations défenderesses ont opposé aux six recours des exceptions d'irrecevabilité variées et diversement motivées. En cours de procédure, elles ont toutefois renoncé à en développer certaines et s'en sont remises à vous pour d'autres: à la lumière de votre jurisprudence (d'ailleurs citée correctement par les parties requérantes), on ne peut pas dire que leur comportement conciliant ait été injustifié. Dans un cas, toutefois, le discours devient plus complexe: nous faisons allusion à
l'exception soulevée par la Commission dans le recours 264/83.
En soi, le motif d'irrecevabilité est simple: il réside dans le retard, par rapport au délai de trois mois prescrit à l'article 91 du statut, avec lequel les demandes des requérants seraient parvenues à la Cour. Les problèmes découlent de la réplique de ces derniers. Selon eux, en effet, bien qu'affectés dans des services de la Commission situés dans différents pays, ils auraient agi dès l'origine de manière solidaire en présentant des réclamations types, puis une seule demande: l'annulation du
même acte, pour les mêmes motifs, contre la même institution. En d'autres termes, il s'agirait là d'un recours collectif, c'est-à-dire d'un acte non seulement opportun (justifié par des raisons d'économie de procédure et le désir de favoriser une bonne administration de la justice), mais certainement légitime. En effet, l'absence de règles interdisant un tel recours et la jurisprudence de la Cour ellemême, qui admet la recevabilité de recours collectifs pour autant qu'ils visent des « actes d'un
contenu identique ou des actes ... concernant également » les requérants (arrêt du 14.7.1965, dans les affaires jointes 18 et 19/64, Alvino et autres/Commission, Rec. 1965, p. 971), confirment le bien-fondé de cette thèse.
Après une telle affirmation, les requérants déclarent que, « comme l'examen de la recevabilité, en ce qui concerne notamment le respect du délai de recours, porte sur l'acte procédural lui-même et non sur le requérant, on considère que, dès lors que l'acte a été introduit en deçà des délais par certains requérants, la requête est recevable dans son ensemble ». En l'espèce, il serait même acquis que le recours a été introduit dans les délais statutaires non pas par certains, mais par la majorité
des requérants; dès lors, la recevabilité du recours pour la totalité du groupe de requérants ne devrait pas être contestable.
On ne saurait admettre ce syllogisme. Sa prémisse majeure — le fait que les recours collectifs sont admis devant la Cour — est exacte. En revanche, la mineure est inexacte: il s'agit du fait que le caractère collectif du recours est à même de faire disparaître la violation des conditions de recevabilité par tel ou tel requérant. Qu'il nous soit permis de nous citer: « Il n'est pas douteux — avons-nous affirmé dans les conclusions relatives à l'affaire 50/84, Bensider et autres/Commission — que,
dans le cas de connexité entre plusieurs demandes, la procédure se déroule de manière unitaire: en d'autres termes, les recours sont inscrits et discutés conjointement. Mais cela ne porte pas préjudice à leur indépendance: la preuve en est ... que la situation procédurale des différents requérants demeure ... autonome. Ainsi, une cause quelconque d'extinction du procès qui survient à propos de l'un d'eux (par exemple, la mort, ou ... le désistement) ne s'étend pas à la situation des autres. »
Il nous semble que les mêmes principes sont applicables à la présente hypothèse. Même dans le cadre d'un recours collectif, la situation de chaque requérant par rapport à l'acte attaqué ne s'étend pas aux autres requérants, qu'elle soit favorable (comme l'introduction de la demande dans les délais) ou défavorable (comme, par exemple, la survenance d'une incapacité d'ester en justice). A cet égard donc, ledit recours se présente comme un faisceau d'actions autonomes proposées en un acte unique
par plusieurs personnes. Soit dit en passant, d'ailleurs, l'avocat des requérants lui-même semble sinon vraiment penser en ces termes, du moins agir comme si tel était le cas. En effet, pour des raisons sur lesquelles nous préférons ne pas nous interroger, il a demandé à chaque requérant de signer une procuration ad litem distincte, alors que, conformément à sa thèse, il aurait suffi d'un mandat unique, signé par toutes les parties requérantes.
Ensuite, nous ne croyons pas que l'autre argument avancé par le même avocat ait plus de poids: selon lui, pour apprécier la recevabilité d'un recours, il convient de tenir compte des motifs d'économie et de bonne administration qui ont conduit les requérants à agir de manière unitaire ou du fait qu'ils sont affectés dans des lieux de service différents. En effet, les raisons, bonnes ou mauvaises, pour lesquelles le recours collectif a été formé ne sont en aucun cas de nature à pallier les vices
qui entachent la situation procédurale de l'un ou l'autre des requérants.
En principe donc, le recours 264/83 devrait être jugé irrecevable en ce qui concerne les requérants n'ayant pas présenté leur requête dans les délais fixés au statut. A ce point, nous constatons toutefois que, malgré les questions posées par la Cour, les parties n'ont pas produit de documentation de nature à identifier avec exactitude les requérants retardataires; elles en sont même arrivées à se contredire ou se sont retranchées derrière des alibis pour le moins singuliers. Il en est ainsi,
d'abord, de la défenderesse. En effet, lorsqu'elle a soulevé l'exception d'irrecevabilité, elle a affirmé que, sur les 302 requérants, un seul (M. H. C. Herold) avait respecté les délais de recours; or, elle a admis ensuite, en réponse aux questions de la Cour, qu'un « examen laborieux » lui avait permis de constater le respect des délais en ce qui concerne les recours introduits par « la plupart des requérants ». Seuls les recours de 25 d'entre eux seraient parvenus hors délais, alors que, pour
deux autres groupes de requérants, l'irrecevabilité serait fondée, sinon sur de véritables preuves, sur des présomptions concernant la date à laquelle les requérants auraient appris le rejet de leur réclamation.
De son côté, l'avocat des requérants conteste ces données, mais affirme ne pouvoir en fournir d'autres et renonce donc à prouver la recevabilité des recours. Aussi, après avoir souligné que les décisions relatives aux réclamations ont été notifiées dans leur quasi-totalité pendant les vacances d'été (du 6 au 24 juillet 1983), il déclare en effet qu'« il est impossible ... de connaître la situation individuelle de chaque fonctionnaire. Une telle enquête nécessiterait de les interroger
personnellement, sans que pour autant ils se souviennent exactement de la date de réception de la décision de rejet de leur réclamation ».
Dans ces circonstances insolites, ou même paradoxales:
a) considérant qu'il faut sauvegarder le principe fondamental selon lequel les délais fixés aux articles 90 et 91 du statut « sont d'ordre public et ne sont pas à la disposition des parties et du juge » (arrêt du 12.7.1984 dans l'affaire 227/83, Moussis/Commission);
b) soulignant, en particulier, qu'au sens de l'article 91, paragraphe 2, du statut, « un recours à la Cour de justice... n'est recevable que si ... [la] réclamation a fait l'objet d'une décision explicite ou implicite de rejet » et s'il a été introduit dans les délais;
c) compte tenu de ce qu'il est impossible de déterminer en l'espèce les dies a quibus des délais de recours du fait de la succession des rejets implicites et explicites de centaines de réclamations et que force est donc de reconnaître à tous les requérants le bénéfice du doute; nous devons, à contrecoeur, conclure que le recours 264/83 doit être déclaré recevable.
Parmi les autres exceptions d'irrecevabilité soulevées par les administrations, la première concerne tous les recours et fait fond sur l'impossibilité d'annuler les bulletins de rémunération qui — selon les parties défenderesses — sont de simples mesures d'exécution du règlement no 3139/82. La seconde vise uniquement la demande présentée à titre incident par les requérants dans l'affaire 264/83; selon la défenderesse, une telle prétention tend, en effet, à obtenir l'annulation de l'acte cité
sans que les parties requérantes aient respecté les formes et les délais prévus à cette fin à l'article 173 du traité CEE.
Comme nous l'avons dit dès le début, il s'agit là d'arguments sans valeur que la Cour a rejetés depuis longtemps. Nous nous limiterons à citer l'arrêt du 19 janvier 1984 dans l'affaire 262/80, Andersen et autres/Parlement. On y lit que:
a) « Le bulletin de rémunération ... constitue un acte faisant grief et susceptible de faire l'objet ... d'un recours. La circonstance que l'institution concernée ne fait qu'appliquer les règlements en vigueur est sans pertinence à cet égard. »
b) « L'article 184 du traité CEE est l'expression d'un principe général assurant à toute partie le droit de contester par voie incidente, en vue d'obtenir l'annulation d'une décision qui lui est adressée, la validité des actes réglementaires qui forment la base juridique de celle-ci. »
4. Venons-en au fond. Nous le savons, les requérants demandent que les sommes qui leur ont été versées avec un retard de presque deux ans soient majorées des intérêts de retard et des intérêts compensatoires. Nous nous trouvons donc dans le domaine des obligations pécuniaires, c'est-à-dire dans un secteur du droit privé qui est déjà ardu en soi (défini comme l'« Alpengebiet des Schuldrechts » par un civiliste allemand) et qui est rendu encore plus complexe par l'instabilité monétaire qui
caractérise les économies contemporaines. Le système juridique communautaire ne comporte aucune règle régissant cette question de manière spécifique: certaines dispositions du statut peuvent néanmoins, si on les lit avec une certaine ouverture d'esprit, contribuer à la solution de notre problème.
Ce dernier peut être résumé dans les termes suivants: y a-t-il une règle qui permet de reconnaître un droit au paiement d'intérêts? Et dans ce cas, comment et quand peut-on dire que le droit est né? Les requérants prétendent que la réponse à ces questions se trouve tout entière dans les articles 62 et 65 du statut. Or, leur thèse ne saurait être acceptée.
En effet, ces deux dispositions indiquent les éléments (traitement de base, allocations familiales, etc.) qui forment la rémunération des fonctionnaires (article 62) et les conditions selon lesquelles le Conseil est tenu de les modifier et d'adapter le coefficient correcteur qui s'y rapporte (article 65). Or, ces indications n'ont pas le moindre rapport avec les intérêts litigieux qui sont demandés en raison du retard dans le versement des sommes dues et certainement pas au motif que le montant
de ces sommes aurait été déterminé de manière inexacte. En réalité, au sens des articles 62 et 65, le Conseil n'est tenu que de déterminer le montant des rémunérations; en revanche, il ne peut pas, au moins dans ce contexte (et nous précisons au moins parce que rien ne l'en empêche en dehors de ce cadre), déterminer les modalités selon lesquelles les rémunérations doivent être payées en cas de retard. En d'autres termes, le Conseil est en l'espèce le législateur, et non le débiteur.
Des considérations similaires s'appliquent en ce qui concerne les sujets de l'obligation de verser les rémunérations inscrite dans le statut. Étant donné que les articles 62 et 65 établissent les modalités de calcul des rémunérations et non pas leurs modalités de paiement, ces articles ne constituent certainement pas la base sur laquelle les administrations communautaires seraient obligées de verser des intérêts supplémentaires en cas de retard. Nous dirons davantage: lorsque les administrations
versent les rémunérations avec retard, non seulement elles ne sont pas tenues de modifier les chiffres fixés par le Conseil, mais elles ne le peuvent même pas. La preuve en est, à notre avis, l'article 63 du statut aux termes duquel « la rémunération ... est exprimée en francs belges. Elle est payée dans la monnaie du pays où le fonctionnaire exerce ses fonctions ».
En effet, il est évident qu'une telle disposition assujettit les obligations de la Communauté en matière de rétribution au principe nominaliste. Les effets de ce principe sont connus: si le 15 février 1981, X. devait payer 1000 francs à Y., aujourd'hui, il lui est toujours redevable de 1000 francs. Le fait que le paiement à ce jour constitue un retard par rapport au jour auquel l'obligation est venue à échéance et le fait qu'entre février 1981 et aujourd'hui les 1000 francs ont perdu de la
valeur ou en ont au contraire gagné sont des circonstances sans aucune incidence. Tot numeri tot nummi, alors comme à présent: le principe nominaliste supprime le temps ou, plus exactement, met la dette à l'abri du temps.
5. Le moyen fondé sur la violation des articles 62 et 65 ne saurait donc être accueilli en ce qu'il est dénué de pertinence, qu'il s'agisse de la demande d'annulation des bulletins de rémunération ou de l'exception relative à l'illégalité du règlement no 3139/82. Ce n'est, toutefois, pas sur la base de ces conclusions que nous pourrons estimer notre problème résolu. Le droit de la Rome antique reconnaissait par la bouche d'Ulpien (qui tardius solvit minus solvit: D. 50, 16, 12, 1) que le retard de
paiement entraîne un préjudice pour lequel le créancier doit être indemnisé. Le traité de Rome va-t-il aussi loin? A notre avis, à la lumière des principes généraux et sur la base de certaines règles statutaires, la réponse doit être positive.
Les articles 16, paragraphe 1, et 17, paragraphe 1, de l'annexe VII, visés à l'article 62, alinéa 1, du statut, prévoient respectivement que la rémunération est versée au fonctionnaire le 15 de chaque mois et que les sommes qui lui sont dues sont payées au lieu et dans la monnaie du pays où il exerce ses fonctions. Il nous semble évident que le fait de ne pas se conformer à une obligation dont les termes sont définis aussi précisément, et même de manière rigide, ne saurait être exempt de
sanctions, et, s'agissant de retard, qu'il est inévitable qu'il comporte cette sanction particulière que constituent les intérêts moratoires.
En effet, dans les affaires en cause, la situation se présente exactement en ces termes. L'existence d'un retard dans le paiement des arriérés est, en effet, admise sans contestation par les parties; on peut donc dire sans hésiter que les règles citées ci-dessus ont été enfreintes. Comme, d'autre part, les défenderesses sont les seuls sujets de l'obligation de procéder aux versements desdites sommes, il est évident que les fonctionnaires se sont tournés vers elles pour obtenir les intérêts
auxquels ils estiment avoir droit. Les administrations défenderesses refusent toutefois d'admettre de telles prétentions. Elles affirment que le retard ne leur est pas imputable, qu'en ce qui concerne les intérêts moratoires il manque la mise en demeure préalable de la part des requérants; même si l'on admet — ce qu'elles ne font pas — que les intérêts sont dus, les requérants en calculent le taux de façon arbitraire.
Voyons quelle est la valeur de ces arguments. A la lumière des articles 16 et 17 de l'annexe VII, il est incontestable que les obligations des défenderesses sont: a) liquides (c'est-à-dire certaines quant à leur montant); b) portables (c'est-à-dire qu'elles doivent être payées au domicile du créancier) ; c) assujetties à des délais obligatoires (et donc exigibles à l'échéance les concernant). Or, comme nous l'avons démontré dans nos conclusions du 11 décembre dernier, il est exclu, dans de
telles circonstances, qu'en vue de mettre en demeure le débiteur et d'en établir la responsabilité, le créancier soit obligé de prendre des initiatives ou d'apporter des preuves. « Le retard — avons-nous dit — est automatique et commence dès lors que l'obligation est venue à échéance (dies interpellat pro hornine).» Et nous avons ajouté que l'obligation de verser les intérêts naît du seul fait objectif du retard mis par le débiteur à payer, sans qu'il soit nécessaire de prouver que ce retard lui
est imputable.
Notre opinion est donc claire: les arguments des défenderesses ne résistent pas à l'examen. Nous redoutons que la ligne de pensée qui sous-tend l'arrêt du 15 janvier 1985 s'oit moins claire et qu'elle porte en elle des développements inquiétants. En effet, la Cour a condamné les administrations à payer « des intérêts moratoires aux taux de 6 % l'an » sur le montant des rappels déjà versés; mais elle a également précisé que ces intérêts devaient « être calculés à partir ... [de la] date de la
réclamation ... ou des dates auxquelles les arriérés sont devenus payables si ces dates sont postérieures à la première ». Nous nous félicitons de la première affirmation (pour autant que nous le sachions, la Cour n'avait jamais admis le droit d'obtenir des intérêts uniquement pour des raisons de retard); il est évident, en revanche, que, sur le second point — le dies a quo des intérêts —, la solution adoptée par les juges ne saurait emporter notre agrément.
Nous répétons que l'arrêt comporte deux dates possibles: le jour de la présentation de la réclamation ou le jour où les sommes dues sont devenues exigibles. Prenons le premier critère. Dans l'arrêt du 15 décembre 1982 (qui était un arrêt interlocutoire par rapport à celui rendu en 1985), la Cour a rejeté un tel critère, même s'il s'agissait d'un contexte différent quant aux faits et à la procédure, en observant que le fait de l'admettre aurait entraîné une situation absurde: « Le fonctionnaire
qui [s'estime] lésé par le retard du Conseil dans l'adaptation du coefficient correcteur — a-t-elle dit — [devrait] non seulement présenter une série de réclamations, s'étendant éventuellement à plusieurs années, mais, en outre, intenter une série de recours devant la Cour, faute de quoi il serait forclos » (Rec. 1982, p. 4399). Il nous semble qu'il s'agit là de remarques extrêmement judicieuses et nous ne comprenons pas pourquoi elles devraient perdre leur valeur s'agissant de la date à
laquelle commencent à courir les intérêts dus en raison du paiement tardif de sommes qui — comme c'est le cas dans les affaires qui vous sont soumises — sont certainement liquides et exigibles.
Nous ajouterons que le fait de faire coïncider le dies a quo des intérêts avec la date de la réclamation prive en grande partie les adaptations de l'effet rétroactif voulu par le règlement no 3139/82; enfin, nous estimons que le fait d'exiger une réclamation dans le seul but de commencer à faire courir les intérêts revient à imposer à des centaines (qui pourraient devenir des milliers) de fonctionnaires l'accomplissement d'une formalité inutile. En effet, sur la base de l'arrêt du 15 janvier
1985, force serait aux administrations de reconnaître de toute façon le droit de ces fonctionnaires.
Dans ce cas n'est-il pas plus logique d'admettre qu'un débiteur tel que celui de l'espèce, un débiteur qui connaît exactement le contenu de son obligation et le jour et le lieu auxquels il est tenu de s'en acquitter, n'a besoin d'aucune mise en demeure de payer? Le principe dies interpellat pro homine est d'ailleurs reconnu par de nombreux systèmes juridiques des États membres: il en est ainsi du système allemand (article 284, alinéa 2, du BGB), du système italien (article 1219 du code civil),
du système grec (article 341 du code civil), du système néerlandais (article 6.1.8.8 du code en voie de mise en vigueur et article 1279 du code actuellement en vigueur) et du système danois (article 3, paragraphe 1, de la loi no 638 du 21. 12. 1977). Et on ne peut pas dire que le droit anglais exclut l'application de ce principe puisque la section 35 A du Supreme Court Act de 1981 laisse au juge saisi le pouvoir de fixer la date à laquelle les intérêts moratoires commencent à courir en fonction
des circonstances de l'affaire.
Seuls donc la Belgique, le Luxembourg et la France s'en tiennent au principe de la mise en demeure préalable et formelle. Toutefois, même le législateur français redoute les manœuvres dilatoires des débiteurs et il les combat, d'une part, en fixant les intérêts légaux de retard sur la base du taux d'escompte bancaire et, de l'autre, en prévoyant qu'en cas de condamnation « le taux de l'intérêt légal est majoré de cinq points » (loi no 75-619 du 11.7.1975, article 3). Cette dernière disposition
en particulier est un moyen efficace de dissuasion, mais le juge communautaire n'en dispose pas, alors qu'il lui est, en revanche, permis d'utiliser la règle, non moins décisive, mais plus ancienne et plus largement admise, qui rend automatique le mora solvendi.
Venons-en au second des deux critères reconnus par les arrêts du 15 janvier 1985 pour déterminer les dies a quo des intérêts moratoires. Les juges ont affirmé qu'il existe un précédent à cet égard dans l'arrêt du 20 mars 1984 (affaires jointes 75 et 177/82, Razzouk et Beydoun/Commission, Rec. 1984, p. 1509). Cette référence ne nous semble toutefois pas pertinente. En effet, dans l'arrêt Razzouk, la Cour a déclaré invalides certaines règles du statut en tant qu'elles enfreignaient le principe de
l'égalité de traitement, ce qui l'a amenée à reconnaître au veuf d'une fonctionnaire le droit à la pension. Il était donc logique qu'en condamnant la Commission au paiement d'une somme due sur la base d'un droit nouveau et donc, de ce fait même, incertaine quant à son existence et à son montant, la Cour accorde les intérêts moratoires « à partir de la date à laquelle les montants de pension sont devenus payables », si ces derniers sont postérieurs au jour de réception de la réclamation.
Dans la présente espèce, au contraire, comme dans les litiges tranchés par les arrêts du 15 janvier 1985, les sommes dues ont leur propre origine dans une obligation des institutions qui — comme nous l'avons vu — n'aurait pas pu être identifiée avec une plus grande précision; elles étaient, en outre, devenues liquides et exigibles à partir du 15 février 1981, c'est-à-dire à partir du premier jour de versement des rémunérations suivant l'entrée en vigueur du règlement no 187/81. Il est vrai que
la Cour a annulé cet acte, en obligeant ainsi le Conseil à modifier avec effet rétroactif les tableaux qui y étaient inscrits. Cette circonstance est toutefois sans aucune importance en ce qui concerne les effets qui se sont produits le 15 février, en d'autres termes, elle n'empêche pas qu'à cette date — et à aucune autre — les fonctionnaires ont acquis le droit de recevoir les arriérés.
6. Nous présenterons une dernière observation. Comme nous l'avons dit au point 2, outre les intérêts moratoires, les requérants demandent l'indemnisation du dommage supplémentaire qui leur a été causé par la dévaluation monétaire qui s'est produite pendant la période de retard. Nous n'estimons pas opportun de nous attarder sur la nature juridique des sommes (c'est-à-dire des intérêts compensatoires) dont il est question, ni d'examiner les nombreux arguments avancés pour les demander. En principe,
de tels arguments peuvent être valables, mais ils n'ont aucun poids aussi longtemps que ceux qui les invoquent ne prouvent pas le dommage qu'ils affirment avoir subi.
En effet, à la différence du dommage causé par le retard, le préjudice dérivant d'une dévaluation n'est pas admissible ope legis, même lorsqu'il se rattache à un retard dans l'acquittement d'une obligation pécuniaire. Il est nécessaire de le prouver et, comme nous l'avons déjà observé dans les conclusions du 11 décembre que nous avons citées, il ne s'agit pas « d'une preuve facile. Loin de produire des statistiques ou d'invoquer des faits notoires... [le créancier] est tenu de démontrer que,
s'il avait reçu ponctuellement les sommes qui lui sont dues, il les aurait investies en des biens non exposés à dévaluation ». Or, nous ne trouvons aucune trace d'une telle démonstration ni dans la procédure écrite ni dans la procédure orale.
7. Pour toutes les raisons exposées jusqu'ici, nous suggérons que la Cour, dans l'arrêt qu'elle rendra sur les recours 174/83, 175/83, 176/83, 233/83, 247/83 et 264/83:
a) annule le bulletin de rémunération des requérants pour le mois de décembre 1982 en ce que, en exécutant le règlement du Conseil no 3139/82, les différentes administrations défenderesses n'ont pas tenu compte — enfreignant en cela les articles 16, paragraphe 1, et 17, paragraphe 1, de l'annexe VII, cités à l'article 62, alinéa 1, du statut — du retard avec lequel les sommes dues sur cette base devaient être payées; annule, en outre, les décisions de rejet des réclamations des requérants;
b) condamne le Conseil, le Comité économique et social et la Commission à verser des intérêts moratoires au taux de 6 % par an sur la somme des arriérés de rémunération versés en exécution du règlement no 3139/82; ces intérêts doivent être calculés à partir de la date à laquelle les arriérés auraient dus être payés et jusqu'au jour du paiement effectif, à partir du 15 février 1981 en ce qui concerne les arriérés relatifs au deuxième semestre 1980 et, pour les autres, à compter de leur date
d'échéance telle qu'elle résulte du règlement no 3139/82;
c) rejette les recours quant au reste;
d) décide la compensation des dépens, conformément à la règle lorsque les parties ont réciproquement succombé en leurs conclusions.
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( *1 ) Traduit de l'italien.
