CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
SIR GORDON SLYNN
présentées le 16 janvier 1985 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Les questions déférées à la Cour au titre de l'article 177 du traité CEE par le président du tribunal de première instance de Liège sont les suivantes:
« 1) Est-il conforme au droit communautaire de considérer que les ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne, qui se rendent sur le territoire d'un autre État membre dans le seul but d'y suivre régulièrement des cours dans un établissement qui met en œuvre un enseignement concernant notamment la formation professionnelle, se trouvent, à l'égard de cet établissement, dans le champ d'application de l'article 7 du traité de Rome du 25 mars 1957?
2) Dans l'affirmative, quels sont les critères permettant de décider si l'enseignement de l'art des bandes dessinées tombe dans le domaine d'application du traité de Rome? »
La requérante au principal est de nationalité française et elle réside normalement en France, où vivent également ses parents, qui sont eux-mêmes français. En 1982, elle s'est inscrite à l'Académie royale des beaux-arts de Liège pour un cours de quatre ans portant sur l'art des bandes dessinées qui fait partie des études artistiques assurées par un établissement d'enseignement supérieur non universitaire.
A la différence des établissements étatiques ou subventionnés de l'enseignement secondaire, primaire ou préscolaire qui sont gratuits, de tels établissements d'enseignement supérieur peuvent imposer des droits d'inscription. L'Académie royale des beaux-arts de Liège impose à tous les étudiants un droit d'inscription qui, à l'époque concernée, s'élevait à 10000 francs belges par an. Au surplus, le ministre de l'Éducation a été habilité depuis 1976 à instaurer un droit supplémentaire pour les
étudiants étrangers dont les parents ne résident pas en Belgique, qui fréquentent un enseignement de l'État ou subventionné par l'État de l'un des niveaux précisés, allant du préscolaire au niveau de l'enseignement supérieur et technique. Pour les années 1982-1983 et 1983-1984, pour les étudiants suivant des études artistiques à plein temps, ce droit supplémentaire a été fixé par circulaire ministérielle à 24622 francs belges. Certaines autres matières littéraires ont fait l'objet de droits plus
élevés et ces droits s'élevaient à plus de 200000 francs belges par an pour les études scientifiques et de médecine.
La requérante au principal a demandé à être exemptée de ce droit d'inscription (connu sous le nom de « minervai », et ce malgré l'effet restrictif qu'on lui a attribué dans la présente procédure sur la poursuite des études) et elle a été autorisée à entreprendre des études pour l'année 1982-1983. Sa demande d'exemption a été rejetée en octobre 1983. Comme elle s'est refusée à payer le minervai tant pour l'année précédente que pour l'année 1983-1984, son inscription n'a pas été admise, ce qui a
entraîné l'expiration de son permis de séjour. De surcroît, ses parents ont perdu le droit de lui envoyer de l'argent en Belgique, au titre de la réglementation française du contrôle des changes.
Après avoir engagé une procédure devant la juridiction nationale, elle a obtenu un certificat d'inscription provisoire et l'autorisation de continuer ses études, ce qui a permis à ses parents de lui envoyer de l'argent.
La Commission a déclaré que la Belgique est à présent le seul État membre qui impose aux nationaux des autres États membres des droits supérieurs à ceux exigés des ressortissants belges, si ce n'est qu'en Grèce les étudiants belges doivent payer des droits plus élevés que les autres étudiants au titre de la réciprocité; cette affirmation n'a été contestée ni par les défenderesses ni par les autres parties.
La réglementation belge est entièrement fondée sur la nationalité et non sur la résidence. Un ressortissant belge n'est jamais redevable du paiement du minervai, même s'il a passé le reste de sa vie à l'extérieur de la Belgique et même si ses parents vivent en dehors de la Belgique et ne paient pas d'impôts belges. Les non-Beiges paient le minervai à moins d'en être dispensés. Les défenderesses ont déclaré qu'environ 84 % des étudiants non belges (dont le nombre s'élève à 4050, soit 4,25 % de la
population estudiantine totale) sont dispensés du minervai, les catégories principales d'exemption concernant:
a) ceux dont la mère ou le père est de nationalité belge ou réside en Belgique ou y exerce ses activités professionnelles principales et est redevable de l'impôt belge;
b) les étudiants qui résident eux-mêmes en Belgique, y exerçant leurs activités professionnelles principales et sont redevables de l'impôt belge;
c) les Luxembourgeois;
d) ceux qui obtiennent discrétionnairement une dispense tels que les nationaux de certains pays en voie de développement.
Même compte tenu de ces exemptions, il semble qu'environ 650 étudiants étrangers soient soumis à ce droit.
De prime abord, il peut sembler surprenant qu'un État membre maintienne un tel droit eu égard au préambule et aux objectifs du traité ainsi qu'aux avantages que représente pour la Communauté et pour les particuliers le fait que des étudiants soient à même d'étudier dans d'autres États membres que le leur, surtout si, alors que la spécialisation s'accroît, des sujets particuliers sont mis en valeur et approfondis dans des centres d'enseignement déterminés. Il peut être non moins surprenant que le
minervai ait été maintenu compte tenu:
a) des propositions de la Commission soumises au Conseil en 1978 à la suite du programme d'action adoptée par le Conseil et les ministres de l'Éducation réunis en Conseil en 1976, en ce qui concerne, entre autres, des mesures destinées à promouvoir la libre circulation et la mobilité des travailleurs, qui ont été adoptées en tant que principes en 1980 par le Conseil et les ministres de l'Éducation, et aux termes desquelles les frais d'étude des étudiants d'autres États membres dans les
établissements d'enseignement supérieur ne devaient pas être « supérieurs à ceux qui sont applicables dans le cas des étudiants nationaux » [voir JO C 38 du 19 février 1976, p. 1, et doc. COM(78) 468 final] et
b) la résolution du Parlement européen de 1982 demandant à la Belgique de « supprimer toute mesure discriminatoire en matière de droit d'inscription dans l'enseignement » (JO C 334 du 20 décembre 1982, p. 93).
L'argument avancé à l'audience pour justifier le minervai a été l'afflux d'étudiants en provenance d'autres pays de la Communauté avant 1976 et le fait que les nationaux des autres États membres étudiant en Belgique représentent un pourcentage plus élevé de la population estudiantine totale que dans n'importe lequel des autres États membres. Le minervai, qui représentait moins de 50 % des coûts réels d'enseignement, a été institué non pas avec l'intention de réduire l'afflux des étudiants, mais «
d'assurer une certaine stabilité financière ». Il représente la contribution de l'étudiant non belge aux frais couverts, dans le cas de l'étudiant belge, par une partie des impôts payés par tout Belge résidant en Belgique. Bien que la Commission affirme que le fait d'imposer le minervai a réduit en fait le nombre d'étudiants choisissant d'étudier en Belgique depuis 1976, ce point est contesté.
La Belgique et la Communauté française, cette dernière étant responsable de l'enseignement artistique à Liège, affirment que la politique de l'enseignement, y compris le fait d'imposer des droits d'inscription, continuent à relever de la compétence de chaque État membre. A l'instar des gouvernements danois et britannique, qui sont intervenus, elles affirment que le fait d'imposer ce minervai n'enfreint aucune règle du droit communautaire. Le traité ne confère à un ressortissant d'un État membre^
aucun droit de se rendre dans un autre État membre pour y poursuivre des études ni d'être admis à fréquenter un cours dans les mêmes conditions, s'agissant du paiement de droits ou du bénéfice^ d'allocations, que les ressortissants de cet État membre. La situation est différente si l'aspirant étudiant est déjà un travailleur migrant ou une personne à la charge de ce dernier. L'article 7 du traité est une disposition trop générale pour conférer de tels droits; il n'existe pas de réglementation
dérivée spécifique fondée sur une quelconque autre disposition du traité qui étende de manière pertinente la disposition générale que constitue l'article 7. Il n'est en outre pas possible de se prévaloir des articles 59 et 60 du traité, qui ne concernent pas l'enseignement, ni même d'autres services assurés par l'État à titre gratuit ou pour lesquels est imposé un droit sans relation avec leur coût véritable, et qui sont fournis essentiellement au titre de la politique sociale. Même si ces
dispositions du traité sont applicables aux cas d'établissements privés qui dispensent un enseignement à titre lucratif, les établissements d'État en sont exclus en application des articles 59 et 60 du traité. Dans le cas contraire, non seulement des étudiants provenant d'autres États membres pourraient prétendre au bénéfice de services assurés pour les propres ressortissants d'un État, payés pour une part substantielle par les impôts versés par lesdits ressortissants, mais ils pourraient également
exclure des places disponibles dans les établissements d'enseignement les propres nationaux de l'État membre en cas de limitation du nombre d'étudiants de ces établissements. En outre, dans une telle optique, rien n'empêcherait de prétendre qu'ils ont le droit de bénéficier des bourses d'études accessibles aux propres ressortissants de l'État membre dans les mêmes conditions que ces derniers. Une telle solution est inconcevable eu égard aux différences de formes et de niveaux dans les différentes
allocations ainsi qu'aux écarts entre le nombre d'étudiants se déplaçant dans les divers États membres. En toute hypothèse, le droit de résider dans un autre État membre est limité à la durée de la prestation de services et on a voulu en fait restreindre le droit de résidence à de brèves périodes.
Mlle Gravier affirme que, si la notion de Communauté européenne a une quelconque signification réelle, elle doit permettre aux étudiants de fréquenter des établissements d'enseignement dans d'autres États membres. Comme la Commission, elle fait principalement fond sur l'article 59 du traité. L'enseignement est un service. La Cour l'a admis dans les affaires jointes 286/82 et 26/83, Luisi et Carbone/Ministero del Tesoro (arrêt du 31 janvier 1984). Elle a également admis que, puisqu'une personne a le
droit de se rendre dans un autre État membre pour y fournir des services, une personne qui désire bénéficier de ces services a un droit complémentaire de se rendre dans l'État membre du prestataire de services pour en bénéficier. Les services d'enseignement sont normalement fournis contre rémunération. Le fait que l'étudiant puisse ne pas payer le coût réel n'est pas pertinent. En fait, aussi longtemps que le prestataire de services est payé, peu importe qui le paie. Durant la période d'étude,
l'étudiant a un droit de résidence en tant que bénéficiaire de services aux termes de la directive 73/148/CEE du Conseil du 21 mai 1973QO L 172 du 28 juin 1973, p. 14). Le fait d'imposer un droit supplémentaire au non-ressortissant peut soit être la source de problèmes sérieux à son égard, soit même l'empêcher d'entreprendre des études. Il y a là une restriction au droit de poursuivre des études qui a des effets défavorables pour l'étudiant et pour la Communauté. C'est contraire au programme
d'action adopté par le Conseil et les ministres de l'Éducation en 1976, qui contenait une série de mesures à adopter en vue d'encourager la libre circulation et la mobilité de la main-d'œuvre. C'est contraire aux propositions soumises au Conseil par la Commission en 1978 (qui sont mentionnées ci-dessus) gui ont été approuvées par le comité de l'Education et acceptées en tant que principes par le Conseil et les ministres de l'Éducation en 1980. Il y a également violation de l'article 7 du traité
puisqu'un droit d'inscription supplémentaire selon la nationalité affecte la liberté d'un étudiant de fréquenter un cours spécialisé dans le cadre d'études de formation professionnelle destinées à le préparer à un emploi dans un domaine particulier, et il fait obstacle à la réalisation de la libre circulation des personnes visées à l'article 3, sous c), du traité.
Les questions soulevées sont aussi difficiles que délicates, ne serait-ce qu'à cause des implications que pourrait avoir leur solution dans des domaines dépassant celui des droits d'inscription exigés, seul sujet litigieux dans la présente affaire.
Bien que Mlle Gravier et la Commission se fondent à titre principal sur l'article 59 du traité, qui relève du chapitre 3 (« Les services ») du titre III « La libre circulation des personnes, des services et des capitaux », il nous semble opportun de commencer par le seul article du traité mentionné dans les questions de renvoi, à savoir l'article 7, qui relève du titre I « Les principes ». Cet article dispose:
« Dans le domaine d'application du présent traité, et sans préjudice des dispositions particulières qu'il prévoit, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité. Le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation de l'Assemblée, peut prendre, à la majorité qualifiée, toute réglementation en vue de l'interdiction de ces discriminations. »
II est évident que le minervai constitue une discrimination fondée sur la nationalité. Cette discrimination relève-telle du « domaine d'application du ... traité »? Aucune partie ne conteste que l'enseignement en tant que tel n'est pas défini comme une tâche ou activité de la Communauté. Il n'en a pas moins été fait état dans l'affaire 9/74, Casagrande/Landeshauptstadt München, Rec. 1974, p. 773, et notamment p. 779, où la Cour a déclaré:
« Attendu que, si la politique de l'enseignement et de la formation ne fait pas partie en tant que telle des domaines que le traité a soumis à la compétence des institutions communautaires, il ne s'ensuit pas que l'exercice des compétences transférées à la Communauté serait, de quelque façon, limité s'il était de nature à affecter les mesures prises en exécution d'une politique telle que celle de l'enseignement et de la formation; que, notamment, les chapitres 1 et 2 du titre III du traité
contiennent plusieurs dispositions dont l'application peut éventuellement avoir une incidence sur cette politique » (point 6).
Dans l'affaire 152/82, Forcheri/Belgique (Rec. 1983, p. 2323), la Cour a également dû se demander « si l'accès aux cours d'enseignement, notamment à ceux qui concernent la formation professionnelle, entre dans le domaine d'application du traité » (point 13 des motifs).
L'article 128 du traité prévoit que le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation du Comité économique et social, établit les principes généraux pour la mise en œuvre d'une politique commune de formation professionnelle qui puisse contribuer au développement harmonieux tant des économies nationales que du marché commun. La décision 63/266 du Conseil du 2 avril 1963 JO 1963, p. 1338) a établi des principes généraux pour la mise en œuvre d'une politique commune de formation
professionnelle. On lit dans cette décision que la mise en œuvre d'une politique commune de formation professionnelle efficace favorisera la réalisation de la libre circulation des travailleurs et que chacun doit avoir, au cours des différentes étapes de sa vie professionnelle, la possibilité de recevoir une formation adéquate, de se perfectionner et de bénéficier de la réadaptation professionnelle dont il aurait besoin. La décision énonce pour principe que la politique commune de formation
professionnelle doit tendre à certains objectifs fondamentaux qui consistent, entre autres, à offrir à chacun, selon ses aspirations, ses aptitudes, ses connaissances et ses expériences du travail, et par les moyens permanents propres à permettre une amélioration sur le plan professionnel, l'accès à un niveau professionnel supérieur ou la préparation à une activité nouvelle de niveau plus élevé.
En se fondant sur l'article 128 et la décision 63/266, la Cour a conclu dans l'affaire Forcheri :
« Il s'ensuit que, s'il est vrai que la politique d'enseignement et de formation ne fait pas partie, en tant que telle, des domaines que le traité a soumis à la compétence des institutions communautaires, l'accès à de telles formes d'instruction tombe, cependant, dans le domaine d'application du traité.
Il en résulte que, lorsqu'un État membre met en œuvre des cours d'enseignement concernant notamment la formation professionnelle, le fait d'exiger du ressortissant d'un autre État membre licitement installé dans le premier État membre un droit d'inscription, qui n'est pas exigé de ses propres ressortissants, pour pouvoir participer à ces cours, constitue une discrimination en raison de la nationalité, interdite par l'article 7 du traité » (points 17 et 18).
Il y a des différences entre cette affaire et la présente espèce. Mme Forcheri était l'épouse d'un fonctionnaire des Communautés qui était tenu de vivre en Belgique. La Cour a admis qu'un tel fonctionnaire doit être en mesure de bénéficier de l'ensemble des avantages qui découlent du droit communautaire pour les ressortissants des États membres en matière de libre circulation des personnes, en matière d'établissement et en matière de protection sociale. L'un des considérants du règlement (CEE) n°
1612/68 du Conseil (JO L 257, 1968, p. 2) a décrit la libre circulation définie à l'article 48 comme constituant un droit fondamental pour les travailleurs et leurs familles. Aux termes de l'article 7 de ce règlement, le travailleur lui-même doit bénéficier, « au même titre et dans les mêmes conditions que les travailleurs nationaux, de l'enseignement des écoles professionnelles et des centres de réadaptation ou de rééducation ». En outre, aux termes de l'article 12, les enfants d'un tel travailleur
doivent être admis aux cours d'enseignement général, d'apprentissage et de formation professionnelle dans les mêmes conditions que les ressortissants de l'État dans lequel le travailleur est employé, si ses enfants résident sur le territoire de cet État. Le règlement ne contient aucune disposition similaire en ce qui concerne l'épouse du travailleur, mais la Cour a estimé que sa situation était la même en raison des principes généraux exposés ci-dessus.
Mlle Gravier n'étant ni un travailleur, ni l'enfant, ni l'épouse d'un travailleur, les dispositions de ce règlement ne lui conféraient aucun droit de vivre en Belgique. Il a été prétendu que cela privait ses prétentions de toute valeur puisqu'elle ne peut démontrer qu'elle était déjà « licitement installée » avant de demander à entreprendre ses études.
Il est clair que Me Gravier ne relève pas de la catégorie de personnes précise envisagée dans l'affaire Forcheri et elle ne peut prétendre que son cas spécifique a été tranché dans ladite affaire. Toutefois, nous n'interprétons pas l'arrêt Forcheri comme disant qu'un droit de résidence préexistant constitue une condition préalable nécessaire du droit d'entreprendre des études de formation professionnelle particulières. En ce qui concerne la description des faits, il est clair que Mme Forcheri était
licitement installée et il n'y aurait aucune raison d'accorder à une personne se trouvant de manière illicite dans un pays le droit d'y poursuivre des études. A notre avis, il reste à trancher la question de savoir si l'on peut exiger d'un ressortissant d'un État membre entreprenant des études un droit plus élevé d'inscription sur la seule base de ce que sa nationalité n'est pas celle de l'État membre dans lequel le cours est assuré.
Pour autant qu'il s'agit de formation professionnelle, il convient d'envisager d'abord l'article 128 du traité et la décision 63/266. Outre les passages visés par la Cour dans l'affaire Forcheri, cette dernière établit que toute personne doit pouvoir bénéficier d'une formation professionnelle appropriée dans le respect dû à la liberté de choix de la profession, du lieu de formation et du lieu de travail. Les principes généraux à observer doivent s'appliquer à la préparation professionnelle des
personnes jeunes et adultes appelées à exercer une activité professionnelle ou qui l'exercent déjà. « L'application de ces principes généraux incombe aux États membres et aux institutions compétentes de la Communauté dans le cadre du traité. » Ainsi, aux termes du quatrième principe, « en étroite collaboration avec les États membres, la Commission effectue toutes études et recherches dans le domaine de la formation professionnelle pour assurer la réalisation de la politique commune, notamment en vue
de promouvoir les facilités d'emploi et la mobilité géographique et professionnelle des travailleurs à l'intérieur de la Communauté». Les informations, les expériences et les enseignants doivent être échangés et il convient de rechercher une harmonisation des niveaux.
Cette décision, combinée aux recommandations de la Commission du 18 juillet 1966 relatives à l'orientation professionnelle (66/48/CEE), aux « orientations générales pour l'élaboration d'un programme d'activités au niveau communautaire en matière de formation professionnelle » du Conseil (JO C 81 du 12 août 1971, p. 5), la résolution du Conseil et des ministres de l'Éducation réunis au sein du Conseil le 13 décembre 1976 concernant les mesures à prendre en vue d'améliorer la préparation des jeunes à
l'activité professionnelle et de faciliter leur passage de l'éducation à la vie active (JO C 308 du 30 décembre 1976, p. 1) ainsi que la résolution du Conseil du 11 juillet 1983 concernant les « politiques de formation professionnelle dans la Communauté européenne pour les années 80 » (JO C 193 du 20 juillet 1983, p. 2) illustrent l'attention particulière accordée par les institutions communautaires à l'existence d'une formation professionnelle et à son amélioration dans l'ensemble de la Communauté.
Il ne fait aucun doute que ces éléments relèvent partiellement du désir d'améliorer la qualité et le niveau de vie des travailleurs à l'intérieur de la Communauté et de promouvoir ainsi le développement et l'expansion économiques. Il nous semble qu'ils visent également à assurer une mobilité de la main-d'œuvre à l'intérieur de la Communauté. Nous avons l'impression que si un individu souhaite, pour plus tard, travailler dans un autre État membre (et exercer les droits que lui confère l'article 48)
ou s'établir dans un autre État membre (et exercer les droits que lui confère l'article 52) ou fournir des services (et exercer les droits que lui confère l'article 59 en tant que prestataire de services) dans une profession particulière, il peut très bien être tenu de suivre un enseignement ou d'obtenir une qualification dans cet État membre. Cela peut être tout aussi vrai des métiers, spécialisés ou non, pour lesquels des techniques ou pratiques particulières sont utilisées ou suivies dans
certains pays, que de la personne professionnellement qualifiée qui doit satisfaire aux exigences de formation d'un organisme professionnel ou à celles fixées par l'État. Le fait de se déplacer pour obtenir une qualification, que ce soit sous la forme d'un diplôme officiel ou de l'expérience acquise dans le cadre d'un cours de formation, représente le corollaire nécessaire du droit de se déplacer pour travailler dans un pays particulier. L'un constitue le préalable de l'autre et nous tendons à
penser qu'une telle forme de formation professionnelle relève « du domaine d'application du traité » au sens de l'article 7. Toute discrimination fondée sur la nationalité en ce qui concerne les conditions dans lesquelles des étudiants des États membres peuvent suivre une telle formation professionnelle est interdite.
Toutefois, nous ne considérons pas le désir d'obtenir une qualification dans un État membre particulier en vue d'y occuper un emploi ou d'exercer un métier, un commerce ou une profession comme étant le seul aspect de formation professionnelle qui relève du champ d'application du traité, bien qu'il nous semble que ce soit l'aspect qui en relève le plus clairement.
Certains sujets peuvent ne pas être enseignés, ou pas complètement, dans tel ou tel Etat membre; un sujet peut être mieux enseigné dans les établissements d'un État membre que dans ceux de l'État membre dont l'aspirant étudiant est ressortissant; dans certains domaines techniques, l'étudiant peut avoir avantage à suivre des cours dans des établissements de deux États membres différents utilisant des méthodes différentes. Ce ne sont là que des exemples, mais si un étudiant doit bénéficier d'une
mobilité totale en tant que travailleur après avoir obtenu sa qualification, ou en tant que personne cherchant à s'établir, le fait de sortir de son propre État membre pour être formé ou obtenir une qualification peut l'y aider et il peut même estimer que cette solution est nécessaire. Il est indubitable qu'il bénéficierait de ces droits après avoir obtenu sa qualification en tant que travailleur et s'être rendu dans un autre État membre pour y occuper un emploi ou dans l'hypothèse où il aurait
établi une affaire dans un autre État membre. Il nous semble que, comme corollaire de son droit de circuler en tant que travailleur, il a également le droit de ne pas subir de discriminations fondées sur sa nationalité lorsqu'il souhaite se déplacer au cours de sa formation, tant avant d'avoir véritablement commencé à travailler qu'après.
En ce qui concerne l'article 7, nous estimons que la formation professionnelle relève généralement du domaine d'application du traité, que l'étudiant ait déjà décidé ou non qu'il souhaite travailler ou s'établir dans un autre État membre que le sien, et sans qu'il soit tenu de démontrer l'existence d'une raison objective au choix d'une école ou d'un pays particulier pour y poursuivre sa formation.
Si un étudiant est admis à suivre un enseignement ou serait admis sous la seule réserve qu'il paye les droits d'inscription supplémentaires imposés aux non-nationaux en matière de formation professionnelle, nous estimons qu'il faut le considérer comme ayant le droit d'entreprendre lesdites études sans payer le droit d'inscription discriminatoire et sans avoir à prouver par ailleurs qu'il est « licitement installé » dans l'État membre particulier.
En réponse à la seconde question, il nous semble que l'enseignement qui prépare à une qualification pour une profession, un commerce ou un emploi particulier et y conduit directement ou qui assure la formation nécessaire et confère l'aptitude à exercer une telle profession, un tel commerce ou un tel emploi lorsqu'aucune qualification formelle n'est exigée, et qui dépasse la formation donnée par l'enseignement général constitue une formation professionnelle. La formation professionnelle ne concerne
pas seulement les activités manuelles ou pratiques, mais inclut tous les métiers et emplois. Elle n'est pas non plus limitée à la formation professionnelle supplémentaire ou avancée pour ceux qui occupent déjà l'emploi en question.
Bien que l'enseignement général figure dans les documents communautaires invoqués par les parties, il ne nous semble pas exister entre celui-ci et les articles 48 ou 52 ou une quelconque autre disposition de l'article 59 (que nous envisagerons ensuite) de lien clair permettant d'affirmer, sur la base des arguments présentés dans l'affaire qui nous occupe, que l'enseignement général relève du domaine d'application du traité de sorte à faire jouer l'interdiction inscrite à l'article 7.
Dans la présente espèce, il appartient à la juridiction nationale de déterminer si les études en cause relèvent de la formation professionnelle. D'après la description des faits et les informations non contestées, il semble que ce soit vraisemblablement le cas. Si la Cour estime que Mlle Gravier a démontré qu'il s'agit là de formation professionnelle et que la discrimination fondée sur la nationalité en ce qui concerne les droits d'inscription relatifs à une telle formation professionnelle est
interdite au titre de l'article 7 du traité combiné aux articles 48, 52 et 59, il ne semble pas nécessaire que la Cour examine le principal argument invoqué en ce sens que cette différence de traitement constitue en toute hypothèse une infraction à l'article 59. Nous devons toutefois l'étudier pour le cas où la Cour jugerait que l'article 7 n'est pas applicable.
Les restrictions à la libre prestation des services devaient être supprimées à la fin de la période transitoire « à l'égard des ressortissants des États membres établis dans un État de la Communauté autre que celui du destinataire de la prestation ». Dans les affaires Luisi et Carbone, la Cour a estimé que, pour permettre la prestation des services, le destinataire de la prestation peut se rendre dans l'État où est établi le prestataire de services. Cette solution constituait le corollaire
nécessaire du droit du prestataire de services mentionné expressément à l'article 60 du traité qui a réalisé la libéralisation de toutes les « prestations fournies... contre rémunération » qui ne sont pas régies par les dispositions relatives à la libre circulation des marchandises, des capitaux et des personnes. La directive 73/148 du Conseil du 21 mai 1973 (JO L 172, 1973, p. 14) accorde aussi bien aux prestataires qu'aux destinataires des services un droit de résidence correspondant dans le temps
à la période durant laquelle le service est fourni. Le résultat a été que la Cour a jugé dans ces affaires que la libre prestation des services comportait la liberté, pour le destinataire de services, de se rendre dans un autre Etat membre pour y bénéficier des services, sans que des restrictions puissent lui être opposées, même s'agissant de paiements, et que des touristes, des personnes recevant un traitement médical et des personnes voyageant dans un but d'études ou d'affaires devaient être
considérées comme des destinataires de services. Les restrictions relatives aux paiements afférents aux services, y compris en matière d'enseignement, devaient être abolies avant la fin de la période transitoire.
On a fait valoir qu'en conséquence, l'enseignement constituant un service, Mlle Gravier avait le droit de se rendre à Liège pour y suivre des études sans qu'aucune restriction n'affecte son droit d'en bénéficier. En particulier, il n'était pas légitime de lui faire subir une discrimination en lui imposant un droit d'inscription plus élevé que celui dû par les étudiants belges. On a observé que la sixième directive TVA, qui autorise que, parmi les services normalement redevables de la taxe,
l'enseignement en soit exonéré, montre également que ce dernier est un service.
Aux termes de l'article 60 du traité, les services comprennent des activités de caractère industriel et de caractère commercial ainsi que des activités artisanales et de professions libérales. Il nous semble que, puisqu'il ne s'agit pas d'une définition exclusive, il est clair que l'enseignement peut parfaitement constituer un service relevant des autres dispositions de l'article.
Le premier alinéa de l'article 60 dispose toutefois que, « au sens du présent traité, sont considérées comme services les prestations fournies normalement contre rémunération, dans la mesure où elles ne sont pas régies par les dispositions relatives à la libre circulation des marchandises, des capitaux et des personnes ».
La Cour a déjà jugé que certaines activités constituent des services au sens des articles 59 à 66 du traité, uniquement dans la mesure où ils constituent des activités économiques par référence à l'article 2 du traité (36/74, Walrave/Union cycliste internationale, Rec. 1974, p. 409, et 13/76, Donà/Mantero, Rec. 1976, p. 133).
Il a été plaidé que les personnes qui dispensent l'enseignement sont normalement rémunérées et que les services qu'ils assurent sont donc « fournis normalement contre rémunération » et que l'auteur du paiement importe peu. C'est peut-être exact en ce qui concerne l'enseignement privé dans un établissement à but lucratif, mais la véritable question est de savoir si l'enseignement dispensé dans une école totalement ou partiellement financée par l'État, où l'étudiant ne paie rien ou un droit
d'inscription qui ne représente qu'une partie, et peut-être une partie extrêmement réduite, du coût que représentent les cours, doit être considéré comme un service au sens de cette définition.
La requérante au principal s'est fondée sur les conclusions de l'avocat général M. Warner dans l'affaire 52/79, Procureur du Roi/Debauve, Rec. 1980, p. 833, et notamment p. 876, où il a considéré la prestation litigieuse comme un service du genre de ceux auxquels le traité est applicable, « peu importe la source dont provient la rémunération ». Ses propos concernaient toutefois en l'espèce des programmes de télévision financés soit par des redevances payées par les propriétaires d'appareils de
télévision, soit par des taxes payées par les annonceurs publicitaires. Il ne nous semble pas qu'il ait eu à l'esprit la présente question où l'État finance ce qu'on appelle un service public de l'État.
Bien entendu, le fait qu'il s'agisse d'enseignement public ou d'enseignement privé ne modifie pas nécessairement la nature de la prestation de service, de sorte qu'on peut légitimement se demander lequel est « normal » — l'enseignement contre rémunération ou l'enseignement sans rémunération — et décider en fonction de la réponse si l'enseignement peut être classé parmi les services au sens du traité. Si le terme « normalement » signifie « le plus souvent », la réponse valable pour toute la
Communauté est probablement alors que l'enseignement est le plus fréquemment assuré par l'État, bien qu'il ne soit pas rare et qu'il soit même normal dans certaines situations, au sens commun du terme « normal » que l'enseignement soit assuré au profit de ceux qui en supportent les coûts réels, soit directement, soit par leurs parents. Il nous semble qu'on aboutit au même résultat si « normalement » signifie « d'habitude » plutôt que « le plus souvent ».
Finalement, nous ne sommes pas convaincu que cette conception générique constitue l'approche correcte. Une partie de l'enseignement est assurée dans le cadre d'une activité économique visant à couvrir les frais et à obtenir un bénéfice. Pour que cette sorte d'enseignement constitue un service, il n'est pas nécessaire que ce soit l'étudiant lui-même qui paie. Il suffit que quelqu'un d'autre paie des droits d'inscription couvrant approximativement le coût réel.
Or, l'enseignement étatique ne constitue pas une activité économique visant à couvrir les frais et à réaliser un bénéfice, mais relève du domaine de la politique sociale, et c'est l'État qui supporte le coût total ou la plus grande partie des frais d'étude. A notre avis, un tel enseignement n'est pas fourni « contre rémunération » au sens de l'article 60. En conséquence, même si la nature des prestations est similaire, leur qualification économique est différente. Nous ne sommes donc pas enclin à
considérer l'enseignement assuré, au moins pour l'essentiel, par l'État comme un service au sens du traité. Le fait que chaque étudiant paie une certaine somme ne suffit pas à en faire un service. Nous sommes toutefois d'avis que l'enseignement assuré par une organisation privée dans un but lucratif constitue un service.
S'il est incorrect de diviser ainsi en deux les façons d'assurer l'enseignement, il semble en résulter vraisemblablement, bien qu'il s'agisse là d'une question de fait, que l'enseignement est normalement — c'est-à-dire le plus souvent ou habituellement — assuré sans rémunération au sens du traité. Il nous semble toutefois que ce résultat est artificiel et ne correspond pas à l'arrêt rendu dans les affaires Luisi et Carbone qui, sans dire que l'enseignement dans son ensemble est un service au sens du
traité, a certainement estimé qu'une partie de l'enseignement était un tel service, bien que cet arrêt n'ait pas tranché la question essentielle de la présente espèce.
Il nous semble légitime de prendre en compte aussi bien la nature économique que le caractère intrinsèque des services assurés dans le cadre de l'enseignement. Il nous semble que cette solution est confortée par les dispositions de l'article 58 du traité (incorporées au chapitre 3 par le biais de l'article 66). Cet article exclut les sociétés qui ne poursuivent pas de but lucratif de la catégorie des sociétés devant être assimilées aux personnes physiques ressortissantes des États membres. De telles
sociétés sans but lucratif ne bénéficient pas du droit d'établissement ni du droit de fournir des services dans d'autres États membres sans restrictions. Le corollaire en est que le traité ne confère pas au destinataire potentiel des services le droit de se rendre sans restrictions sur le lieu où se trouvent ces sociétés. Dans ce contexte, la question pertinente n'est pas de savoir si la personne morale concernée réalise un bénéfice, mais si elle recherche un tel bénéfice; c'est ce que montre
clairement le texte français (« à l'exception des sociétés qui ne poursuivent pas de but lucratif »).
L'enseignement étatique étant essentiellement financé par les impôts payés par les résidents nationaux, l'argument selon lequel il n'y a pas de discrimination à exiger une certaine contribution de ceux qui ne participent ni directement ni indirectement au bien commun n'est pas dénué de force. Tel n'est toutefois pas le cas en l'espèce puisque le droit d'inscription n'est pas exigé des nationaux ne payant pas d'impôt et de certaines autres catégories qui ne contribuent en aucune manière à couvrir le
coût de l'enseignement ou peuvent en être dispensées.
Il a été suggéré que l'enseignement de la nature envisagée ici ne saurait constituer un service car les services sont essentiellement de brève durée et qu'aucun droit de résidence prolongé n'est accordé. Il nous semble que cette approche est incorrecte. Le droit de résidence doit être limité à la durée du cours — qui doit être un cours véritable et effectif — pour pouvoir conférer de quelconques droits pour autant que l'enseignement constitue un service, comme le montre la directive 73/148.
L'attention de la Cour a été appelée sur les conséquences possibles de son arrêt dans cette affaire dans d'autres domaines, et en particulier celui des allocations accordées aux étudiants pour leur entretien. Nous ne cherchons pas dans le cadre des présentes conclusions à traiter de ces allocations par opposition aux droits d'inscription. La Couine dispose pas d'une documentation suffisante quant à la base sur laquelle ces allocations sont accordées à travers la Communauté pour pouvoir prendre
position à leur égard. En toute hypothèse, il nous semble de prime abord qu'il existe une distinction fondamentale entre a) les droits d'inscription imposés par l'établissement qui assure les cours et b) les allocations accordées par l'État ou par des autorités locales à des étudiants pour leur entretien, lorsque le logement et les repas ne sont pas fournis par l'Etat lui-même. Même si on exige de la personne qui assure de telles prestations qu'elle s'abstienne de toute discrimination fondée sur la
nationalité à l'encontre des étudiants d'autres États membres, l'attribution de bourses d'entretien ne nous paraît pas constituer un service au sens des articles 59 et 60.
En conséquence, quel que soit le caractère souhaitable d'une situation dans laquelle l'enseignement général serait accessible généralement, dans des conditions égales, aux étudiants de l'ensemble de la Communauté, il ne nous semble pas que nous en soyons là, malgré la thèse de la Commission.
Nous sommes toutefois d'avis pour conclure que:
1) le fait que des établissements assurant un enseignement de formation professionnelle (mais non pas d'autres formes d'enseignement) dans un État membre fassent subir une discrimination fondée sur la nationalité, en ce qui concerne les droits imposés, aux nationaux d'autres États membres de la Communauté qui ne se trouvent là que dans le but de bénéficier d'une telle formation professionnelle est incompatible avec l'article 7 du traité CEE, combiné aux articles 48, 52 et 59;
2) la formation professionnelle est la forme d'enseignement qui prépare et conduit directement à une qualification pour une profession, un métier ou un emploi particulier ou, en l'absence de qualification formelle, qui confère la formation et la technique nécessaires pour une telle profession, un tel métier ou emploi, cette formation allant au-delà de celle donnée par l'enseignement général. Un tel enseignement de formation professionnelle n'est pas limité aux métiers manuels ou techniques, mais
concerne toutes les professions, métiers et emplois; il comprend la formation d'étudiants n'ayant pas encore commencé à travailler ainsi que de ceux occupant déjà un emploi.
Il appartient à la juridiction nationale de statuer sur les dépens des parties au principal. Il n'y a pas lieu de statuer sur les dépens des autres parties.
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( 1 ) Traduit de l'anglais.
