CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI
présentées le 5 décembre 1984 ( *1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Vous êtes saisis d'un recours introduit par la Commission contre la République française au titre de l'article 169 du traité CEE. Le grief formulé contre cette dernière présente des aspects d'une nouveauté indubitable : avoir « incité » un organisme public (la Caisse nationale de crédit agricole: ci-après CNCA) à verser une allocation aux agriculteurs les moins favorisés et, en conséquence, avoir manqué aux obligations imposées par l'article 5 du traité CEE, compte tenu des objectifs que ce
dernier poursuit en matière de concurrence et en particulier des articles 92 et suivants.
Les faits. Par lettre du 29 décembre 1981, le gouvernement français a notifié à la Commission, en application de l'article 93, paragraphe 3, du traité CEE, une série de mesures en faveur de l'agriculture adoptées à l'issue de la conférence agricole de 1981. Parmi ces mesures figurait l'octroi aux agriculteurs d'une « allocation de solidarité » à laquelle était destiné un milliard et demi de francs. Son financement aurait été assuré en recourant aux excédents de budget accumulés par la CNCA au
cours de plusieurs exercices financiers.
A la lumière de ces informations, la Commission a estimé que cette allocation était incompatible avec le marché commun et, en l'espèce, avec la réglementation des aides d'État. Par lettre du 10 mars 1982, elle a donc engagé la procédure prévue par l'article 93, paragraphe 2, du traité, en invitant le gouvernement à présenter ses observations.
Dans ses réponses et en particulier dans la note du 26 mars 1982, le gouvernement a fait observer que l'allocation de solidarité ne pouvait pas être considérée comme une aide d'État au sens de l'article 92, paragraphe 1. Cela pour deux raisons: a) les excédents de budget de la CNCA étaient le résultat d'une gestion bancaire d'épargnes d'origine privée; b) la décision de destiner ces surplus au financement de l'allocation avait été adoptée par le conseil d'administration de la caisse,
c'est-à-dire par un organe où la présence de l'État est minoritaire.
Ces arguments ont persuadé la Commission de qualifier autrement le secours de quo: non plus comme une aide d'État au sens strict, mais comme « une mesure d'effet équivalant à une aide d'État ». En effet — a-t-elle estimé — deux éléments militaient en faveur d'une telle assimilation: 1) la CNCA a manifestement été poussée par les pouvoirs publics à financer l'allocation au moyen de ses propres excédents; 2) cette allocation peut être assimilée à une aide d'Etat parce que ses objectifs et son
effet consistent à favoriser des entreprises et des productions françaises au détriment de la concurrence dans le marché commun. « En incitant » la CNCA à verser ce secours, le gouvernement français avait donc violé l'obligation de coopération contenue dans l'article 5 du traité, eu égard aux objectifs visés par ce dernier en matière de concurrence et surtout aux articles 92 et suivants.
Sur le plan procédural également, la Commission a tiré une importante conséquence de la qualification de l'allocation comme une « mesure d'effet équivalant à une aide » : elle a abandonné la procédure de contestation de l'aide en vertu de l'article 93 et, par une lettre d'injonction du 14 septembre 1982, elle a engagé la procédure en manquement prévue par l'article 169.
Dans sa réponse du 15 octobre 1982, le gouvernement français a contesté le nouveau grief en affirmant que: a) la notion de « mesure d'effet équivalant à une aide d'État » est inconnue de l'ordre juridique communautaire; b) les autorités françaises n'avaient eu aucun rôle dans la décision de la CNCA; c) l'objectif de la mesure était uniquement social.
Ces remarques n'ont pas convaincu la Commission qui a formulé un avis motivé (25 mai 1983) et a accordé au gouvernement français deux mois pour s'y conformer. Elle a également demandé à ce dernier de garantir que dans l'avenir aucune pression ne serait exercée sur la CNCA pour qu'elle accorde des aides aux agriculteurs. La France s'étant limitée à déclarer qu'elle ferait connaître à la CNCA le point de vue communautaire, la Commission a saisi notre Cour en vertu de l'article 169, alinéa 2, par
un recours déposé le 23 décembre 1983.
2. L'élément saillant de l'affaire ainsi résumée est sans doute le changement d'opinion que la Commission a manifesté au cours de la procédure fondée sur l'article 93 quant à la nature de l'allocation française. Evidemment ébranlée par les objections du gouvernement défendeur, et convaincue néanmoins que le secours reproché à celui-ci était illégal, elle a cru se tirer d'embarras en créant pour cette allocation une définition originale: mesure d'effet équivalant à une aide d'État incompatible avec
le marché commun. Le raisonnement suivi par la requérante pour parvenir à ce résultat est clair. Expressis verbis — tel qu'il nous semble possible de le reconstruire — les articles 92 et suivants interdisent les seules aides d'État: toutefois, ce n'est pas pour cette raison que l'on pourra estimer que le traité autorise les comportements de l'État qu'il est formellement impossible de ramener au concept d'aide, mais qui produisent des conséquences égales par leur effet à celles de l'aide. Leur
interdiction devra alors être recherchée parmi les règles de principe; il ne sera pas trop difficile de la trouver. Il suffira de s'arrêter à l'article 5 qui impose aux États membres de s'abstenir de « toutes mesures susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts du... traité ».
Nous rendons hommage à la hardiesse intellectuelle de la Commission, mais nous trouvons que sa thèse est quelque peu fragile. A cette dernière s'opposent en premier lieu les motifs qui ont conduit les auteurs du traité à créer le concept de « mesure d'effet équivalent ». Comme nous l'avons vu, la requérante estime qu'il peut être utilisé au-delà du cadre normatif (les articles 30-34) dans lequel il est explicitement prévu. Mais dans ce cadre, il remplit une fonction — assurer une liberté des
échanges plus complète que celle à laquelle aurait abouti la seule abolition des instruments protectionnistes typiques: droits de douane et contingentements — qui n'a pas de raison d'être dans d'autres contextes. Ainsi, en particulier, sur le plan des aides. La formule de l'article 92 (« ... sont incompatibles avec le marché commun... les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'Etat sous quelque forme que ce soit...») est en effet beaucoup plus large et plus souple que celle
qui interdit les restrictions quantitatives à l'importation. Il n'était donc pas nécessaire de la compléter par une règle « fourre-tout », c'est-à-dire capable de frapper les mesures résiduelles et injustifiables sur la base d'autres dispositions du traité qui font obstacle aux échanges entre les États membres.
Une telle règle, d'ailleurs, ne peut pas être aperçue dans l'article 5. En effet, comme la Cour l'enseigne depuis toujours, cet article prévoit bien une obligation générale pour les États membres; mais une obligation dont le contenu concret est caractérisé, secteur par secteur, par d'autres dispositions plus spécifiques (voir en ce sens, arrêt du 8 juin 1971, affaire 78/70, Deutsche Grammophon/Metro, Recueil 1971, p. 487, attendu 5). Utile pour interpréter le traité, elle ne peut donc pas être
identifiée comme une source d'obligations ponctuelles pour les États; à moins — qu'il nous soit permis d'apporter cette précision personnelle — qu'une source de ce genre fasse défaut ou ne soit pas susceptible de sanctionner des actes ou des pratiques contraires aux objectifs du traité.
3. Les observations développées jusqu'ici conduisent logiquement à conclure que le recours introduit le 23 décembre 1983 est dénué de fondement. Toutefois, nous formulons une hypothèse: que pour des raisons d'économie des procès, la Cour qualifie à nouveau le comportement reproché dans le recours en le présentant comme une aide au sens strict. Nous croyons que l'opération est possible: en effet, il est interdit au juge de statuer ultra petita, mais non pas de donner au fait un nomen iuris différent
de celui que lui attribue le requérant. En tout cas, il vaut la peine d'explorer les résultats auxquels cette opération aboutit.
Peut-on dire, par conséquent, que l'allocation de qua entre dans la notion d'aide au sens de l'article 92? Comme nous l'avons déjà vu, la règle vise non seulement les aides directement octroyées par les États mais également celles financées en recourant à des « ressources d'État ». Demandons-nous si tel est notre cas. Depuis le début de la procédure, le gouvernement français a tenu à préciser que les excédents de budget de la CNCA étaient le résultat d'une gestion bancaire d'origine privée et
que des fonds publics n'avaient en aucune manière concouru à leur formation. Or, cette affirmation ne semble pas correspondre aux faits qui découlent de la note que le gouvernement lui-même a adressée à la Commission le 13 mars 1982.
On déduit de ce document que les excédents se sont formés au cours de six années, c'est-à-dire entre 1975 et 1980, en suivant une courbe qui a atteint son sommet en 1978 (plus d'un milliard de francs) pour descendre ensuite progressivement. Or, il est de fait que jusqu'en 1978 la CNCA a bénéficié de facilités fiscales; et qu'elle a été soumise à l'impôt sur les sociétés (article 23 de la loi de finances no 78-1240 du 29 décembre 1978, article 4 de la loi de finances no 81-1180 du 31 décembre
1981) — remarquons-le, de manière progressive — uniquement à partir de 1979. Comment ne pas voir le fil qui relie les deux ordres de données? Qu'on lise, du reste, le procèsverbal de la réunion que le conseil d'administration de la CNCA a tenue le 7 décembre 1981: les excédents — y est-il affirmé en toutes lettres — ont été réalisés « au cours des exercices non fiscalisés ou fiscalisés partiellement ».
Il nous semble donc prouvé que des « ressources d'État » sont à la base de l'allocation de solidarité. Mais cela n'est pas tout. Le gouvernement français relève encore que la CNCA est autonome par rapport aux pouvoirs publics et, en particulier, que la présence de l'État dans son conseil d'administration est minoritaire. Cette affirmation est cependant excessive, si ce n'est même inexacte. Selon la disposition qui réglemente la composition de ce collège (article 2, décret no 74-732 du 19 août
1974), ce dernier est constitué de onze membres: quatre, de droit, en tant que représentants de l'État, et sept, élus par la commission plénière de la CNCA parmi ses membres. Or, puisque parmi ceux-ci (trente en tout), douze sont nommés par décret, il est bien possible que d'autres représentants de l'État finissent par siéger à côté des quatre autres dont nous avons parlé: jusqu'à — qui peut l'exclure? — constituer avec eux la majorité.
Ajoutons que la CNCA est techniquement un « établissement public à caractère industriel et commercial ». Or, selon l'article 1er du décret no 53-707 du 9 août 1953, dans les entreprises de ce genre les décisions du conseil d'administration relatives aux « affectations des bénéfices » ne deviennent définitives qu'après avoir été approuvées conjointement par le ministre des Finances et par les autres ministres intéressés (dans le cas de la CNCA, celui de l'Agriculture). Enfin, il apparaît — et cet
élément n'est certainement pas de peu d'importance — qu'en appliquant le décret no 60-223 du 7 mars 1960, le ministre des Finances a délégué le contrôle économique et financier de l'organisme à un commissaire de gouvernement nommé auprès de ce dernier.
Cela suffit — nous semble-t-il — pour estimer que la CNCA ne jouit pas de l'autonomie dont le gouvernement défendeur tire argument; ou, pour le moins, qu'elle n'en a pas joui dans l'affaire soumise à notre examen. Dans ce cas, au contraire, la fonction qu'elle a remplie a été uniquement celle d'un relais de l'État ou, si l'on préfère, d'un« intermédiaire » auquel l'État a recouru pour intervenir à l'appui de l'agriculture française.
4. En somme, il n'est pas possible de douter que l'allocation de solidarité soit une aide au sens propre de l'article 92. En déduirons-nous qu'elle peut être reprochée à la France dans le cadre du présent recours? La question suppose que l'on constate tout d'abord si, en fondant le recours sur l'article 169, la Commission a respecté les règles de procédure prévues par le traité en matière d'aides; et cet examen ne peut aboutir qu'à une réponse négative.
La Cour, il faut le rappeler, s'est plusieurs fois occupée du rapport existant entre les articles 92 et suivants et la violation d'autres règles primaires ou dérivées, en en tirant d'importantes conséquences même en ce qui concerne les voies de recours. En particulier, dans l'arrêt du 22 mars 1977 (affaire 74/76, Iannelli/Meroni, Recueil 1977, p. 557), elle a distingué deux hypothèses. L'une est réalisée lorsqu'un aspect ou un élément de l'aide, que l'on suppose contraire à des règles
différentes des articles 92 et 93, est lié à l'aide, ou mieux, à son objet de manière si étroite qu'elle en rend impossible un examen autonome. L'autre hypothèse se concrétise lorsqu'il est permis d'isoler dans le système d'aides des conditions ou des caractéristiques qui, tout en en faisant partie, ne semblent pas nécessaires à sa réalisation. Dans le premier cas, la violation ne peut être appréciée que dans le cadre de la procédure fondée sur l'article 93; dans le second, elle peut être
constatée également au cours d'une procédure engagée sur la base de l'article 169 (ou — mais ce point de vue ne nous intéresse pas aujourd'hui — même par voie préjudicielle si la règle violée a un effet direct).
Vous vous en êtes tenus à cette distinction dans une série de décisions. Un exemple pour tous: en appréciant une mesure mise en œuvre au moyen d'une imposition fiscale discriminatoire et en même temps susceptible d'apparaître comme une aide, vous avez estimé qu'il était possible de recourir à l'article 169 pour reprocher à un État des pratiques constituant une violation de l'article 95 (arrêt du 21 mai 1980, affaire 73/79, Commission/République italienne, Recueil 1980, p. 1533).
Est-ce également notre cas? Il nous semble possible de l'exclure. Il nous paraît évident, en effet, que la nature de l'allocation de qua soit même plus claire que celle définie dans le premier cas de l'arrêt Iannelli; puisque, quelles que soient les recherches, il ne contient rien qui puisse être séparé et considéré comme contraire à une règle différente et spécifique du traité. Si ce que nous avons dit sous le numéro 3 est exact, l'allocation est une aide et rien d'autre. Pour employer les
termes de l'arrêt cité, sa compatibilité avec le marché commun doit donc être « nécessairement appréciée au moyen de la procédure fondée sur l'article 93 »; et cela entraîne que le recours introduit par la Commission sur la base de l'article 169 doit être déclaré irrecevable.
Du reste, un autre élément sur lequel votre jurisprudence (voir arrêts des 25 juin 1970, affaire 47/69, France/Commission, Recueil 1970, p. 487; 11 décembre 1973, affaire 120/73, Lorenz/Allemagne, Recueil 1973, p. 1471; 2 juillet 1974, affaire 173/73, République italienne/Commission, Recueil 1974, p. 709) a fréquemment fait la lumière milite en faveur de cette conclusion. Nous faisons allusion au caractère spécial que l'article 93 revêt par rapport à l'article 169. En effet, la première règle
institue une procédure particulière dans le cadre de laquelle les États sont protégés de manière plus complète qu'au cours de la procédure commune prévue par la seconde. Ainsi, ils jouissent d'un droit à l'appréciation économique de la mesure de secours; ils ont la faculté d'obtenir du Conseil une dérogation exceptionnelle pour les aides qui ne remplissent pas les conditions de l'article 92, paragraphes 2 et 3; ils peuvent attaquer la décision de la Commission qui — notons-le — est à son tour
une condition du recours fondé sur l'article 93.
En définitive, permettre à la Commission de contester, sur la base de l'article 169, une mesure contraire à l'interdiction de l'article 92 équivaudrait, d'une part, à lui attribuer un pouvoir de choix entre différentes voies de recours que votre jurisprudence exclut, d'autre part, à priver les États de garanties de fond et de procédure en lesquelles il est juste qu'ils aient confiance.
5. Pour les considérations développées jusqu'ici, nous proposons que la Cour déclare irrecevable le recours introduit le 23 décembre 1983 par la Commission des Communautés européennes contre la République française. Sur la base du critère applicable en cas de perte du procès, les dépens doivent être mis à la charge de la partie requérante.
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( *1 ) Traduit de l'italien.
