CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. CARL OTTO LENZ
présentées le 29 novembre 1984 ( *1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
La présente affaire de fonctionnaire porte en substance sur le point de savoir si l'ancienneté d'un fonctionnaire qui passe de la catégorie B à la catégorie A après avoir réussi un concours général, doit être calculée d'après les règles du statut relatives à la promotion ou d'après celles relatives au recrutement.
1. Les faits peuvent être résumés comme suit :
Le requérant, M. Bernard Michel, né en 1945, est depuis 1975 fonctionnaire de la Commission des Communautés européennes. Il était au départ assistant adjoint de grade B 4, et il a été promu en 1979 assistant avec classement au grade B 3. En dehors de ses activités professionnelles, le requérant a suivi à l'institut d'enseignement supérieur Lucien Cooremans à Bruxelles des cours qui lui ont permis d'obtenir en 1977 les diplômes de licence en sciences commerciales et consulaires et d'agrégé de
l'enseignement secondaire supérieur pour les sciences commerciales.
Après avoir passé avec succès le concours général COM/A/325 sur titres et épreuves organisé par la Commission en vue de la constitution d'une réserve de recrutement d'administrateurs des grades A 7/6 (JO C 233, 1981, p. 21), le requérant, qui avait atteint à l'époque le quatrième échelon du grade B 3, a été nommé administrateur avec classement au grade A 7, échelon 1, par décision de la Commission du 11 mai 1983 portant effet au premier jour du même mois. La décision se fondait entre autres sur les
articles 1, 2, 29 et 30 du statut des fonctionnaires ainsi que sur la décision de la Commission du 10 mars 1971 relative aux critères de classement de grade et d'échelon lors d'une nomination comportant changement de catégorie, modifiée par décision du 7 janvier 1976 (critères de classement applicables en cas de changement de catégorie).
D'après cette décision, tout fonctionnaire nommé à un emploi d'une carrière relevant d'une catégorie supérieure, doit être classé au grade de base de ladite carrière. Conformément au texte de l'article 46, alinéa 1, du statut, il est prévu en outre que le fonctionnaire en question bénéficie dans son nouveau grade de l'ancienneté correspondant à l'échelon virtuel égal ou immédiatement supérieur à l'échelon virtuel atteint dans son ancien grade.
Le requérant a introduit dans les formes et délais requis une réclamation contre ce classement au premier échelon du grade A 7, intervenu conformément à ces critères. Il faisait valoir en substance qu'ayant participé à un concours « externe », les mêmes droits et avantages devraient lui être accordés que ceux bénéficiant aux candidats qui n'avaient jusqu'ici pas été fonctionnaires de la Communauté. Or, en cas d'expérience professionnelle d'une certaine durée, ces derniers bénéficieraient d'une
bonification d'échelon en vertu du l'article 5 de la décision de la Commission du mois de juin 1973 relative aux critères applicables à la nomination en gradé et au classement en échelon lors du recrutement (critères de classement applicables lors du recrutement). Se fondant sur cette disposition, il prétendait être classé au quatrième échelon du grade A 7, en raison de son expérience professionnelle acquise après l'obtention du diplôme universitaire en 1977.
La réclamation a été rejetée par décision de la Commission du 20 septembre 1983 au motif, essentiellement, que la nomination du requérant constituerait non pas un recrutement mais un passage d'une catégorie à une autre.
Le 14 décembre 1983 le requérant a formé contre cette décision de rejet un recours par lequel il conclut en substance à l'annulation de la décision et demande à la Cour de dire pour droit que, conformément aux critères de classement applicables par la Commission lors du recrutement, il a le même droit à une bonification d'échelon que les candidats nouvellement recrutés. Le requérant demande en outre à la Cour d'enjoindre à la Commission de prendre en considération son expérience professionnelle à
partir de l'obtention de son diplôme universitaire ; à titre subsidiaire il demande que l'autorité investie du pouvoir de nomination soit condamnée à procéder à son reclassement, en tenant compte des éléments précités.
2. Ces demandes appellent de notre part les observations suivantes :
2.1. En ce qui concerne l'annulation du classement au premier échelon du grade A 7, intervenue conformément aux critères de classement applicables aux changements de catégorie
2.1.1.
Selon le requérant, le classement au premier échelon intervenu conformément aux critères de classement applicables aux changements de catégorie serait contraire au principe de l'égalité de traitement des fonctionnaires de la même catégorie, tel qu'il se trouve inscrit à l'article 5, paragraphe 3, du statut. D'après ce principe, tous les participants à un concours général doivent être classés selon les mêmes critères. Cependant, tandis qu'une expérience professionnelle spécifique..acquisé par les
candidats recrutés en dehors des Communautés entraînerait, d'après ces critères de classement fondés notamment sur l'article 32 du statut une bonification d'échelon, les fonctionnaires déjà au service de la Communauté ne bénéficieraient de rien de tel puisque leur cas est régi par les critères de classement applicables en cas de changement de catégorie. Comme les critères de classement en cas de changement de catégorie ne sauraient rendre caduques les règles imperatives du statut des fonctionnaires,
son classement en échelon devrait être opéré conformément aux critères de classement applicables lors du recrutement.
a) A propos de cette argumentation, nous remarquerons tout d'abord que les critères de classement lors du recrutement se fondent incontestablement sur les dispositions correspondantes du statut relatives au recrutement, tandis que les critères de classement lors du changement de catégorie tiennent compte des articles du statut relatifs à la promotion, en particulier l'article 46. En conséquence, les règles de conduite citées en dernier lieu n'ont été appliquées à tort au cas du requérant que si sa
nomination au grade d'administrateur avec classement en À 7 eût dû intervenir non pas d'après les règles des articles 45 et 46 du statut relatives à la promotion, mais bien d'après les dispositions de l'article 32 qui figurent au chapitre « Recrutement ».
b) Contrairement au point de vue du requérant, son passage de la catégorie B à la catégorie A effectué selon les règles relatives à la promotion, ne saurait être considéré comme illégal au motif que dans l'avis de concours ainsi que dans d'autres documents normalisés, élaborés en vue de l'organisation de concours généraux, la défenderesse aurait, comme le requérant le prétend, fait naître l'impression qu'il s'agirait d'un« recrutement ». La décision attaquée du 11 mai 1983 n'est pas non plus
irrégulière parce qu'elle a été fondée entre autres sur les articles 29 et 30 du statut. Ces dernières dispositions se bornent à décrire la procédure à respecter en vue de pourvoir à une vacance d'emploi ; elles ne répondent pas a la question posée ici de savoir quelles règles s'appliquent pour le classement en échelon dans des cas comme la présente espèce.
c) La réponse ne peut au contraire être trouvée que par une délimitation des champs d'application de l'article 32 du statut d'une part et des articles 45 et suivants du statut d'autre part.
La Cour de justice a déjà procédé à une telle délimitation dans l'affaire Angelidis (affaire 17/83 ( 1 )) dans laquelle il s'agissait de statuer sur le classement en échelon d'un fonctionnaire qui avait tout d'abord été agent temporaire de grade A 7 et qui avait ensuite été nommé fonctionnaire de grade A 5. Ainsi que la Cour de justice l'a précisé dans cet arrêt, les dispositions relatives aux promotions ont pour objet de régler la progression, dans leurs catégories ou grades respectifs, d'agents
de la Communauté qui, au moment de la promotion, ont déjà la qualité de fonctionnaire. Par contre l'article 32 a pour objet de régler la position statutaire de l'agent qui est admis pour la première fois dans le corps des fonctionnaires de la Communauté à l'issue d'une procédure de recrutement.
Certes cette décision ne dit pas expressément comment il convient de traiter un fonctionnaire qui passe à la catégorie supérieure après avoir participé à un concours général ; on peut cependant en déduire que l'article 32 ne peut, du seul fait de son libellé, qui vise les fonctionnaires recrutés, être appliqué directement à la présente espèce.
d) De même, il faut bien accorder au requérant que son passage — qu'il convient d'apprécier en l'occurrence — du grade B 3 au grade A 7 après participation à un concours général ne constitue pas une promotion au sens de l'article 45, paragraphe 1, du statut. Une telle promotion entraîne en effet, comme il est dit dans cet article, pour le fonctionnaire la nomination au grade supérieur de sa catégorie. Un tel cas se présentait dans l'affaire Moussis (227/83 ( 2 )). Dans cette affaire, nous avions
conclu que la participation d'un fonctionnaire à un concours général ne saurait entraîner de rupture dans la continuité de sa carrière en ce sens que son expérience professionnelle prise en compte lors du classement initial pourrait à nouveau être prise en considération.
e) Par contre, l'article 45, paragraphe 2, nous semble directement applicable à la présente affaire : ce texte dispose que « le passage d'un fonctionnaire... d'une catégorie à... une catégorie supérieure ne peut avoir lieu qu'après concours ». Mais comme, en dehors de l'exigence du concours, cette disposition ne prévoit aucun effet juridique, nous pouvons y voir soit, comme le fait le requérant, une disposition renvoyant aux articles 29 et suivants — qui prévoient notamment un concours —, y compris
les articles 31 et 32, soit, comme le fait la Commission, une disposition prescrivant un concours pour les cas indiqués par dérogation au paragraphe 1 de l'article 45, sans pour autant vouloir déroger aux règles de classement en échelon prévues à l'article 46.
aa) Cependant, la place occupée par cette disposition au sein du statut et les termes des règles relatives à la promotion nous semblent plaider plutôt en faveur de l'interprétation défendue par la Commission. Ainsi, ne saurait-on méconnaître que le texte litigieux fait partie de l'article 45 qui règle les conditions et les effets d'une promotion et qui est immédiatement suivi de l'article 46, qui prévoit les conséquences juridiques d'une telle progression. Si le législateur avait voulu éviter ces
conséquences juridiques dans les cas régis par l'article 45, paragraphe 2, il aurait pu et dû, dans l'intérêt de la clarté de la loi, concrétiser son intention par une formulation correspondante.
Enfin, le libellé de ces anieles dans toutes les versions linguistiques faisant foi indique que l'article 46 s'applique tant aux cas visés par l'article 45, paragraphe 1, qu'à ceux visés par l'article 45, paragraphe 2. Tandis qu'à l'article 45, paragraphe 1, il est dit que la promotion entraîne le passage au grade supérieur d'une catégorie ; le paragraphe 2 de cette disposition vise le cas du passage d'un fonctionnaire à une catégorie supérieure. Le libellé de l'article 46 entend, de toute
évidence, inclure les deux cas puisqu'il y est dit que le fonctionnaire nommé à un grade supérieur doit être classé dans son nouveau grade à l'échelon précisé par cette disposition.
bb) Les termes utilisés ont donc été choisis soigneusement et non pas au hasard ou à la suite d'une erreur de rédaction, ainsi que le prouve finalement aussi l'article 15 du régime applicable aux autres agents des Communautés européennes. D'après l'alinéa 1 de cet article, le classement initial de l'agent temporaire est déterminé conformément à l'article 32 du statut.
Par contre, si un avenant au contrat d'engagement affecte l'agent temporaire à un emploi correspondant à un grade supérieur à son grade de recrutement, son classement sera déterminé « conformément aux dispositions de l'article 46 du statut », aux termes du deuxième alinéa de cette disposition.
Si le législateur avait voulu que l'expérience professionnelle d'un agent des Communautés soit évaluée à nouveau en cas d'affectation de ce dernier à un emploi de rang supérieur, la référence, dans le cas des agents temporaires, aux règles de promotion arrêtées à l'article 46 du statut serait tout simplement inexplicable, compte tenu de la possibilité de modifier le contrat.
Cette disposition fait apparaître très clairement, selon nous, que dans l'intérêt d'un traitement égal de tous les agents des Communautés, le législateur entend que l'expérience professionnelle de ceux-ci ne soit, en règle générale, évaluée qu'une seule fois au moment de leur entrée aux services des Communautés, conformément à l'article 32, qui ouvre à cet égard une marge d'appréciation. Par contre, l'affectation par contrat à un emploi de rang supérieur devra se faire d'après la formule
arithmétique de l'article 46 du statut. Mais cette considération doit a fortiori s'appliquer à l'avancement de fonctionnaires auxquels le statut ouvre, à la différence des autres agents des Communautés, une carrière administrative dans le cadre de laquelle ils sont tous soumis, en principe, à des conditions identiques, conformément à l'article 5, paragraphe 3, du statut. Le fait de prendre en compte à plusieurs reprises l'expérience professionnelle, en particulier lorsque celle-ci a été pour
partie acquise au service des Communautés à l'issue de la participation à un concours général, ne serait en règle générale pas conforme à l'objectif de l'article 5, paragraphe 3. Partant, il n'y a en principe pas lieu de critiquer le classement du requérant, effectué conformément aux critères de classement applicables au changement de catégorie, lesquels reposent pour l'essentiel sur les règles du statut en matière de promotion.
Une autre appréciation serait tout au plus possible si une expérience professionnelle déterminée, ne pouvant être valorisée pour un certain type d'activités (par exemple au service linguistique), était tout à fait pertinente et par conséquent digne d'être prise en considération pour un autre secteur d'activités (par exemple le service administratif). Cependant, nous ne voyons en l'occurrence aucun élément qui plaide en ce sens.
2.1.2.
Ce résultat étant acquis, il nous reste toutefois à examiner si, comme le requérant le pense, l'application de ces dispositions doit être exclue pour violation du principe de l'égalité de traitement, lorsqu'elles conduisent à désavantager le fonctionnaire par rapport aux candidats « externes » qui ont participé au même concours et dont l'expérience professionnelle a été appréciée au regard de l'article 32, alinéa 2, ou éventuellement des critères de classement applicables lors du recrutement.
Selon la Commission, ce principe implique seulement que d'une part tous les participants à un concours général soient soumis aux mêmes conditions d'examen et d'autre part que des candidats réunissant les mêmes conditions soient nommés dans le même grade et classés au même échelon. Or, le statut d'un fonctionnaire se distinguant très nettement de la situation d'un candidat externe, le principe d'égalité de traitement ne serait pas violé du fait d'une différence de classement.
a) Sur le plan des principes, nous observerons en ce qui concerne cette argumentation que l'application des règles relatives à la promotion aux participants à un concours qui sont déjà fonctionnaires de la Communauté peut conduire, mais ne conduit pas nécessairement, à désavantager ces derniers par rapport aux candidats externes, qui sont classés par application des règles relatives au recrutement. Nous pouvons de même imaginer des cas dans lesquels, sauf erreur de notre part, l'application de
l'article 46 à des fonctionnaires qui ont déjà un grade élevé ou sont déjà classés à un échelon élevé, pourrait avantager ces derniers par rapport aux candidats externes qui, aux termes de l'article 32, alinéa 2, du statut, ne peuvent être classés au mieux qu'au troisième échelon.
b) Or, comme la différence de régime entre les règles applicables au recrutement et celles applicables à la promotion le démontre, le statut des fonctionnaires entendait bien introduire une différence de traitement. Cette dernière n'est nullement contraire au principe de l'égalité de traitement des fonctionnaires de même carrière, notamment parce que la situation des participants à un concours qui sont déjà fonctionnaires se distingue à plusieurs égards de celle des candidats qui entrent pour la
première fois au service des Communautés.
Cette différence est déjà prise en compte par l'article 29, alinéa 1, du statut dans la mesure où ce dernier prévoit qu'en vue de pourvoir aux vacances d'emploi, l'autorité investie du pouvoir de nomination doit, avant d'ouvrir une procédure de concours général, examiner, outre les possibilités de promotion ou de mutation au sein de l'institution, la possibilité d'organiser un concours interne à l'institution ainsi que les demandes de transfert de fonctionnaires d'autres institutions des
Communautés européennes. Pour les agents qui sont déjà au service de la Communauté, la limite d'âge peut être reportée — contrairement à ce qui est le cas pour les autres candidats — en vertu de l'article premier, paragraphe 1, lettre g), de l'annexe III au statut.
Enfin, et ce n'est pas la moindre différence, tout candidat externe, à l'exception des fonctionnaires de grade Al et A 2, doit conformément à l'article 34 du statut effectuer une période de stage avant de pouvoir être titularisé. Or, contrairement au point de vue du requérant, une telle période de stage ne peut être exigée de fonctionnaires qui ont déjà été titularisés.
Cet avantage accordé par le statut aux fonctionnaires justifie selon nous que ces derniers acceptent le principe d'un désavantage éventuel qui, dans des cas extrêmes, peut aller jusqu'à la perte de deux échelons et qui est dû à l'application des règles relatives à la promotion.
c) Ainsi que la Commission l'a fait observer à juste titre, la situation du requérant est également différente à cet égard de celle du requérant dans l'affaire Williams (affaire 9/81 ( 3 )). Dans cette affaire, il s'agissait, à l'encontre de la présente espèce, de différences dans les conditions d'engagement du personnel d'une institution communautaire nouvellement créée. Les nouveaux fonctionnaires recrutés à l'extérieur des Communautés avaient été engagés sur la base de règles de classement
internes qui n'existaient pas telles quelles dans d'autres institutions. D'abord transféré dans son grade à partir d'une autre institution communautaire puis promu, le requérant avait été classé conformément à l'article 46 du statut. Puisque les fonctionnaires recrutés étaient ainsi entrés au service de la Communauté dans des conditions très diverses, la Cour de justice a dit pour droit que l'institution défenderesse avait à tort invoqué l'article 46 pour justifier la discrimination du requérant,
cette disposition n'étant compatible avec le principe de l'égalité de traitement que lorsque les carrières sont aménagées de manière uniforme dès leur début. Nous ne saurions donc déduire de cet arrêt que l'article 46 ne peut être appliqué, pour des raisons d'égalité de traitement, à des fonctionnaires qui à la suite de leur participation à un concours sont nommés dans un grade relevant d'une catégorie supérieure.
2.2. En ce qui concerne les demandes relatives à la prise en considération de l'expérience professionnelle du requérant
Comme, de notre point de vue, le classement du requérant au premier échelon du grade A 7 conformément aux critères de classement applicables en cas de changement de catégorie est valide, nous nous bornerons à examiner de façon subsidiaire et très rapidement les autres demandes relatives à une nouvelle prise en considération de l'expérience professionnelle du requérant. Le requérant vous demande à cet égard de dire pour droit que l'expérience professionnelle acquise par lui doit être pleinement prise
en compte à partir de l'obtention de son diplôme universitaire et, à titre subsidiaire, que la défenderesse soit condamnée à procéder à son reclassement sur la base de ce principe.
Ainsi que la Cour de justice l'a souligné entre autres dans l'affaire Blomefield (190/82 ( 4 )), il faut reconnaître à l'autorité investie du pouvoir de nomination — dans le cadre de l'article 32, alinéa 2, du statut — un large pouvoir d'appréciation portant sur tous les aspects susceptibles d'avoir une importance pour la reconnaissance d'une expérience antérieure du fonctionnaire en ce qui concerne tant la nature et la durée de celle-ci que le rapport plus ou moins étroit qu'elle peut présenter
avec les exigences du poste à pourvoir. Il est de jurisprudence constante qu'à cet égard, en ce qui concerne l'exercice du pouvoir d'appréciation, la Cour de justice ne saurait avoir pour tâche de se substituer à l'autorité investie du pouvoir de nomination. Si par contre la Cour de justice devait suivre le point de vue du requérant et estimer que le classement en échelon de ce dernier aurait dû être effectué en considération de l'article 32 du statut, il conviendrait d'annuler le classement, et de
rejeter le recours pour le surplus ; l'autorité compétente devrait alors procéder à une nouvelle évaluation de l'expérience professionnelle du requérant.
3. Nous conclurons néanmoins au rejet du recours comme non fondé et à la condamnation de chacune des parties à supporter ses propres dépens en application des articles 69, paragraphe 2, et 70 du règlement de procédure.
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( *1 ) Traduit de l'allemand.
( 1 ) Arret du 12 juillet 1984 dans l'affaire 17/83, Angel Ange-lidis/Commission des Communautés européennes, Recueil 1984, p. 2907.
( 2 ) Conclusions du 21 juin 1984 dans l'affaire 227/83, Sophie Moussis/Commission des Communautés européennes, Recueil 1984, p. 3133, 3147.
( 3 ) Arrêt du 6 octobre 1982 dans l'affaire 9/81, Calvin E. Williams/Cour des comptes des Communaulés européennes, Recueil 1982, p. 3301.
( 4 ) Arret du 1er décembre 1983 dans l'affaire 190/82, Adam P. H. Blomefield/Commission des Communautés européennes, Recueil 1983, p. 3981.
