CONCLUSIONS DE MME L'AVOCAT GÉNÉRAL SIMONE ROZÈS,
PRÉSENTÉES LE9 JUIN 1983
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Vous êtes saisis d'une question préjudicielle en appréciation de validité du règlement de la Commission du 2 octobre 1980 (no 2546/80) portant onzième modification du règlement no 1530/78 établissant les modalités d'application du régime d'aide pour certains produits transformés à base de fruits et légumes. Cette question vous est posée par le Verwaltungsgericht de Francfort-sur-le-Main (première chambre).
Il y a lieu d'examiner la réglementation communautaire dans laquelle s'insère le règlement litigieux, puis les circonstances de cette affaire qui sont en étroite liaison avec cette réglementation.
I — Nous distinguerons, d'une part, les règlements du Conseil et, d'autre part, ceux de la Commission.
A — Les règlements du Conseil
1. Le règlement du 30 mai 1978 (no 1152/78) modifie le règlement no 516/77 portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes.
a) Son article 2 ajoute au règlement no 516/77 les articles 3 bis et 3 quater.
L'article 3 bis, paragraphe 1, du règlement no 516/77 institue, à partir du début de la campagne 1978-1979, un régime d'aide à la production pour certains produits obtenus à partir de fruits et légumes récoltés dans la Communauté. Suivant le paragraphe 2 du même article, ce régime est fondé sur des contrats liant, dans la Communauté, les producteurs et les transformateurs. Les contrats doivent être transmis dès leur conclusion aux organismes désignés par les États membres intéressés, chargés
d'effectuer les contrôles relatifs à leur exécution.
L'article 3 quater, paragraphe 1, du règlement no 516/77 définit le but de l'aide dont le montant «est fixé de manière à compenser la différence entre le niveau des prix des produits communautaires et celui des produits de pays tiers». Le paragraphe 4 de cet article subordonne l'octroi de cette aide à la conclusion de contrats, conformément à l'article 3 bis.
L'article 3 quater donne certaines compétences au comité de gestion des produits transformés à base de fruits et légumes créé par le règlement no 516/77 pour l'application de l'aide ainsi instituée.
b) L'article 3 du règlement no 1152/78 ajoute au règlement no 516/77 une annexe 1 bis qui énumère les produits bénéficiant de cette aide.
2. Cette annexe a été modifiée par le règlement du 24 juillet 1979 (no 1639/79) qui a étendu aux «cerises conservées au sirop» le bénéfice de l'aide de la Communauté à partir du début de la campagne 1980-1981.
B — Les règlements de la Commission
Le règlement du 30 juin 1978 (no 1530/78) établit les modalités d'application du régime d'aide.
1. Son article 1 fixe les dates limites, d'une part, pour la conclusion des contrats de transformation et, d'autre part, pour les avenants à ces contrats.
Pour la campagne 1980-1981, les contrats pouvaient être passés jusqu'au 10 juillet et les avenants jusqu'au 31 juillet ( 1 )
Toutefois, en raison des mauvaises conditions climatiques, ces dates furent reportées respectivement au 31 juillet et au 15 août ( 2 ).
Observons dès maintenant que la date du 31 juillet revêt une importance déterminante pour la réponse à la question posée par la juridiction de Francfort.
2. L'article 2 du règlement no 1530/78 fixe les modalités de transmission des contrats.
a) Dans sa version primitive, il impose la transmission d'un exemplaire de chaque contrat ainsi que, le cas échéant, des avenants à ce document à l'organisme désigné par l'État membre dans lequel les matières premières sont produites ainsi qu'à celui de l'État membre où la transformation doit être effectuée avant leur date de prise d'effet.
Il est constant que, par date de prise d'effet, on entend le début de l'exécution du contrat, soit la date de la première livraison des matières premières.
b) L'article 1 du règlement du 2 octobre 1980 (no 2546/80), en ajoutant un alinéa à l'article 2 du règlement no 1530/78, a prévu que, pour la campagne 1980-1981, les contrats conclus pour les cerises peuvent être transmis, même après leur date de prise d'effet, au plus tard le 31 juillet 1980.
Cette modification est essentiellement motivée par le retard de la récolte de cerises et par suite de la conclusion tardive des contrats. Ceux-ci doivent en général être exécutés à court terme, et les transformateurs concernés ont été dans l'impossibilité de transmettre un exemplaire des contrats à l'organisme compétent avant la livraison des produits.
Signalons encore que le règlement no 2546/80 a pour origine une initiative des autorités de la république fédérale d'Allemagne dont les transformateurs étaient principalement, sinon exclusivement, touchés par la situation décrite.
L'article 2 du règlement no 2546/80 disposait en outre que le règlement entrerait en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel, qui eut lieu le lendemain 3 octobre, et qu'il était applicable à partir du 12 mai 1980.
Il a donc une porté rétroactive.
En résumé, les contrats relatifs à la conservation des cerises douces durant la campagne 1980-1981 pouvaient être valablement conclus jusqu'au 31 juillet (règlement de juillet), mais ne pouvaient être transmis au plus tard que le même jour à l'organisme d'intervention (règlement d'octobre).
II —
a) L'entreprise de transformation de fruits en conserves Meiko a conclu des contrats avec des producteurs de cerises douces destinées à être conservées au sirop le 21 juillet 1980. Un avenant à ces contrats a été signé le 31 juillet. Au total, la transaction portait sur 17785 kg de cerises.
b) Les matières premières lui furent livrées au cours de la période du 23 au 31 juillet, et elle procéda immédiatement à leur transformation pour éviter leur détérioration.
c) Elle notifia les contrats et leur avenant à l'organisme compétent, le Bundesamt für Ernährung- und Forstwirtschaft, respectivement le 7 août et le 19 août 1980, soit à une date postérieure à la date limite du 31 juillet prévue par le règlement no 2546/80.
III —
La société Meiko sollicita l'aide à la production qui lui fut refusée par le Bundesamt für Ernährung- und Forstwirtschaft par décision du 6 novembre 1980. Ce refus fut confirmé le 17 décembre 1980 en réponse à la réclamation introduite par celle-ci.
Cette dernière forma alors un recours contre la république fédérale d'Allemagne, représentée par le Bundesamt cité, devant le Verwaltungsgericht de Francfort-sur-le-Main.
Cette juridiction s'interroge sur la compatibilité de l'article 1 du règlement no 2546/80 avec les principes de proportionnalité et d'égalité de traitement reconnus par votre jurisprudence comme principe de droit communautaire.
Avant de statuer sur le litige qui lui est soumis, elle vous pose, en application de l'article 177 du traité, la question préjudicielle de savoir si cette disposition viole ces principes en fixant rétroactivement au 31 juillet 1980 la date limite à laquelle les contrats conclus doivent avoir été transmis à l'organisme désigné.
Nous examinerons ces deux principes.
1. Violation du principe de proportionnalité
A — a) Le tribunal de renvoi estime que le règlement no 2546/80 viole le principe de proportionnalité en raison du caractère automatique du délai fixé rétroactivement et qui ne permet pas de rattacher à un comportement d'une entreprise la sanction consistant à lui refuser le versement de l'aide.
En fait le principe de proportionnalité obéit à d'autres considérations: en effet, vous avez récemment jugé
qu'«afin d'établir si une disposition de droit communautaire est conforme au principe de proportionnalité, il importe de vérifier, en premier lieu, si les moyens qu'elle met en œuvre pour réaliser l'objectif qu'elle vise s'accordent avec l'importance de celui-ci et, en second lieu, s'ils sont nécessaires pour l'atteindre» ( 3 ).
b) En l'espèce, le but de l'article 2 du règlement no 1530/78 est, de manière indiscutée, de permettre aux autorités compétentes des États membres de contrôler la qualité des matières premières avant leur transformation. Or, le règlement no 2546/80 modifie ce texte en autorisant, pour la campagne 1980-1981, la transformation des cerises dès avant la transmission des contrats. Il s'oppose donc, de manière dérogatoire et temporaire, à l'objectif poursuivi.
Dans ces conditions, le problème de la fixation de la date limite pour la transmission des contrats, dès lors que cette date est postérieure au commencement de la transformation des fruits, ne revêt plus qu'un caractère secondaire.
B — a) La Commission semble en quelque sorte l'avoir implicitement admis puisque, théoriquement, une date postérieure au 31 juillet aurait pu aussi bien être fixée et que, pour le choix de cette date, elle s'en est remis aux données qui lui ont été présentées par les autorités allemandes. Elle précise à cet égard qu'elle est totalement tributaire des informations que lui communiquent les États membres, étant dans l'impossibilité d'apprécier elle-même la situation des opérateurs économiques et de
déterminer le délai de prorogation approprié. Elle remarque au surplus que la proposition allemande a recueilli l'avis favorable des représentants de tous les États membres réunis au sein du comité de gestion des produits transformés à base de fruits et légumes (réunion du 16 septembre 1980).
b) La Commission soutient que le choix du 31 juillet était parfaitement légitime et que son texte ne saurait être invalidé en raison de ce choix.
C — a) La Commission fait ainsi observer que la réglementation additionnelle que constitue le texte litigieux ne lésait aucun demandeur, qu'il ne privait aucun opérateur économique d'un droit qu'il possédait. Bien au contraire, le règlement d'octobre a modifié la réglementation existante ( 4 ) de façon à permettre aux transformateurs de percevoir une aide qui, autrement, leur aurait été refusée. Il a été souligné à l'audience de plaidoiries que, lorsqu'une industrie obtient une aide, il n'est pas
inéquitable de lui demander de transmettre sans délai la copie d'un contrat à un organisme d'intervention. Appliquant en quelque sorte d'une autre façon la notion de la proportionnalité, l'agent de la Commission a estimé que ce serait aller trop loin de déclarer un règlement invalide à cause de quelques retardataires.
Dans son principe, ce raisonnement peut être approuvé. Relevons que votre jurisprudence est plus exigeante pour admettre la violation du principe de proportionnalité lorsque la réglementation non respectée par les opérateurs économiques n'entraîne le rejet d'une demande d'aide que si elle conduit à l'imposition d'une sanction pécuniaire ( 5 ). Il ne nous paraît toutefois pas épuiser la réponse à donner à la question dont vous êtes saisis.
b) La Commission et le gouvernement allemand soutiennent l'un et l'autre que la dérogation apportée par le règlement no 2546/80 ne pouvait qu'être limitée.
Pour le gouvernement de la république fédérale d'Allemagne, l'adoption d'une date éloignée aurait signifié «une mise en cause totale du principe selon lequel les contrats doivent être transmis à l'organisme compétent avant leur prise d'effet» ( 6 )Or, il ne souhaitait obtenir qu'une dérogation appropriée. Comme l'a souligné par ailleurs la Commission, il s'agissait d'une disposition d'exception imposant de s'en tenir au strict nécessaire et, partant, de limiter ses effets dans le temps.
D — Ces arguments sont insuffisants à expliquer le choix de la date du 31 juillet.
a) Pour justifier la demande de disposition dérogatoire du report de date, le gouvernement allemand a fait état de diverses circonstances de fait telles que le retard apporté à la fixation des règles concernant le montant des prix minimaux et celui des aides pour la campagne 1980-1981, l'extension de l'aide pour la transformation des cerises douces, et, par suite, le défaut d'expérience des opérateurs économiques intéressés: ils n'avaient pas pris conscience de la condition dont dépendait
l'existence du droit à l'aide «eine Anspruchsvoraussetzung» qui rendait obligatoire la transmission du contrat avant sa prise d'effet. Informées de ce problème, les autorités allemandes établirent des contacts avec la Commission pour s'assurer que la règle de l'article 2 du règlement no 1530/78 constituait bien une règle matérielle. Sur une réponse affirmative de la Commission, elles demandèrent alors, par télex du 23 juillet, de créer une règle d'exception qui devint le règlement dont la
validité est en cause.
b) Le gouvernement fédéral craignait également de susciter des réactions négatives de la part des autres États membres au sein du comité de gestion en proposant une dérogation qui était, après la prorogation en juillet du délai de conclusion des contrats, la deuxième dérogation apportée, en cours de campagne, au régime d'aide à la transformation des cerises douces. Aussi, le 31 juillet étant déjà la date choisie pour le report de la conclusion des contrats, il lui paraissait utile de retenir
cette même date. En outre, celle-ci donnerait un délai suffisant aux entreprises de transformation pour comprendre l'importance de la règle litigieuse puisque, dès le 2 juillet, les autorités allemandes avaient adressé aux entreprises une communication les avisant des principales règles à respecter en matière d'aides ( 7 ) et qu'elles entretenaient des contacts constants avec leurs organisations professionnelles, lesquelles étaient donc en mesure de sensibiliser leurs adhérents à la nécessité
de respecter ces règles.
De plus, étant donné le nombre des contrats à soumettre à l'Office fédéral (1700 pour les griottes, 432 pour les cerises douces) et la minutie de leur examen, les autorités allemandes ne purent constater le non-respect de la date retenue dans le règlement no 2546/80 par un certain nombre de transformateurs qu'après l'envoi de leur télex du 23 juillet soumettant à la Commission leur proposition de règlement et même après la réunion du comité de gestion, le 16 septembre.
Le nombre de contrats pour lesquels le Bundesamt se rendit finalement compte que le délai du 31 juillet n'avait pas été respecté fut de 38 (23 pour les griottes et 15 pour les cerises douces). Ce nombre est à rapprocher de celui de 2132 contrats, pour lesquels une demande d'aide lui a été adressée pour ces deux produits, et de celui de 207 contrats seulement qui lui ont été transmis après la livraison des cerises aux transformateurs ( 8 ). Sur ces 207 contrats, 169 lui ont été transmis jusqu'au
31 juillet ( 9 ). Si, de plus, comme l'agent de la Commission nous l'a indiqué à l'audience, ce n'est qu'en Allemagne que des cas de dépassement de délai se sont produits, il nous semble, comme à la Commission, que les institutions communautaires ont été généreuses en acceptant d'adopter une règle dérogatoire pour une proportion aussi restreinte d'opérateurs concernés que celle qui lui apparaît à travers les chiffres mentionnés.
E — Mais, toutes ces données ne nous paraissent pas épuiser la réponse à fournir à la question posée par le Verwaltungsgericht de Francfort. Si elles permettent d'expliquer pourquoi le règlement no 2546/80 a été adopté et pourquoi il retient la date du 31 juillet, elles nous semblent insuffisantes pour la justifier.
La Commission avait le devoir de contrôler la proposition de règlement émanant de la république fédérale d'Allemagne au point de vue de la cohérence de la date qui y était mentionnée avec le reste de la réglementation pertinente. Or, le règlement no 1964/80 du 24 juillet permettait à l'industrie de conclure jusqu'au 31 juillet 1980 les contrats de transformation pour les cerises (bigarreaux et autres cerises douces; griottes) au titre de la campagne 1980-1981. La Commission aurait dû s'apercevoir
qu'il était contradictoire de permettre légalement la conclusion des contrats le 31 juillet et d'imposer par ailleurs qu'ils fussent transmis au plus tard le même jour à l'organisme d'intervention compétent.
D'une part, l'éventualité de contrats conclus le dernier jour possible a pu paraître peu vraisemblable à la Commission, et, d'autre part, dans le cas concret de l'entreprise Meiko, un délai de quinze jours a pu intervenir entre la conclusion et la transmission du contrat. Ces constatations ne font pas disparaître la condition «impossible» à remplir que constituait la date du 31 juillet.
Cette impossibilité aurait dû apparaître d'autant plus clairement à la Commission que l'organisme auquel les contrats doivent être transmis ne se situe pas nécessairement dans le même Etat membre que celui où est situé le transformateur. En effet, aux termes de l'article 2 du règlement no 1530/78 ( 10 ), «un exemplaire de chaque contrat... (est) transmis par le transformateur ou son association ou union légalement constituée,..., à l'organisme désigné par l'État membre dans lequel les matières
premières sont produites ainsi qu'à celui de l'État membre où la transformation doit être effectuée».
Dans ces conditions, la fixation au 31 juillet de la date limite pour la transmission, aux organismes désignés par l'article 2 du règlement no 1530/78, des contrats de transformation des cerises douces, au titre de la campagne 1980-1981, constituait une exigence excessive par rapport non plus au but que poursuit cette disposition (puisque, en permettant la transmission après le début de la transformation, le contrôle des matières premières n'était plus possible), mais du moins par rapport au souci
de la Commission de créer une dérogation limitée. En retenant cette date, le règlement no 2546/80 de la Commission du 2 octobre 1980 a donc violé le principe de proportionnalité qui fait partie, suivant votre jurisprudence, des principes fondamentaux du droit communautaire.
2. Violation du principe de l'égalité de traitement
Dès lors, ce n'est qu'à titre subsidiaire que nous donnerons notre avis sur la validité de ce règlement au regard du second principe de droit communautaire invoqué par le Verwaltungsgericht de Francfort, le principe de l'égalité de traitement.
Cette juridiction estime qu'en fixant au 31 juillet la date limite de transmission des contrats le règlement litigieux a édicté une mesure arbitraire qui défavorise, sans raison objective, l'entreprise Meiko par rapport à ceux de ses concurrents qui avaient pu, par hasard, transmettre leurs contrats avant le 31 juillet 1980 ou ceux qui, par l'effet du même hasard, ont transformé les matières premières aussitôt après la livraison mais antérieurement à la transmission de leurs contrats avant le 31
juillet 1980.
En vertu de votre jurisprudence, il y a violation de l'égalité de traitement, encore appelé principe de non-discrimination, lorsque sont traitées, sans justification objective, de manière différente des situations qui sont identiques, ou de manière identique des situations qui sont différentes ( 11 ).
Il nous semble en effet résulter des développements que nous avons consacrés au principe de proportionnalité que la fixation au 31 juillet 1980 de la date limite pour la transmission des contrats n'avait pas de justification objective.
Par conséquent, nous pensons qu'il était contraire au principe d'égalité de permettre d'accorder l'aide à la transformation des cerises aux opérateurs économiques qui avaient respecté le délai fixé postérieurement par le règlement no 2546/80 et de la refuser à ceux qui l'avaient quelque peu dépassé.
En conclusion nous vous proposons de dire pour droit, en réponse à la question préjudicielle que vous a posée le Verwaltungsgericht de Francfort, que le règlement no 2546/80 de la Commission du 2 octobre 1980 est invalide en ce que, en fixant rétroactivement au 31 juillet 1980 la date limite à laquelle les contrats conclus doivent être transmis à l'organisme désigné, il viole les principes de proportionnalité et d'égalité de traitement.
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( 1 ) Règlement no 1348/80 du 30. 5. 1980.
( 2 ) Règlement no 1964/80 du 24. 7. 1980.
( 3 ) Arrêt du 23. 2. 1983, Fromançais, affaire 66/82, motif 8, Recueil p. 404; dans le même sens, nos conclusions du 23. 9. 1982 dans l'affaire 272/82, RU-MI, Recueil 1982, p. 4167.
( 4 ) L'article 2 du règlement no 1530/78 dans sa version primitive.
( 5 ) Arrêt du 26. 6. 1980, Pardini, affaire 808/79, en particulier motif 14, Recueil p. 2119.
( 6 ) Réponse a la première question de la Cour.
( 7 ) Réponse à la première question posée par la Cour.
( 8 ) Ce chiffre de 207 représente donc les contrats pour lesquels la règle de l'article 2 du règlement no 1530/78 dans sa version originaire n'a pas été respectée. Il a été communiqué par le gouvernement allemand en réponse à votre deuxième question.
( 9 ) Ce sont donc ces 169 contrats que la dérogation accordée par le règlement litigieux a sauvés de l'invalidité. Ce chiffre a été communiqué par le gouvernement allemand en réponse à votre deuxième question.
( 10 ) Dans l'alinéa unique de sa version primitive — qui n'a pas été modifié par le reglement litigieux.
( 11 ) Arrêt du 25. 10. 1978, Koninklijke Scholten-Honig, affaire 125/77, attendu 27, Recueil p. 2004; arrêt du 15. 12. 1982, Maizena, affaire 5/82, motifs 16 et 17, Recueil p. 4614; arrêt du 23. 2. 1983, Wagner, affaire 8/82, motifs 18 et 19, Recueil p. 387.
