CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
SIR GORDON SLYNN
PRÉSENTÉES LE 1ER JUIN 1983 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Nos conclusions concernent un recours formé par la Commission, en vertu de l'article 169 du traité CEE, qui vise à faire constater que la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 37, paragraphe 1, du traité et de l'article 2 de la directive 77/504/CEE du Conseil du 25 juillet 1977 (JO L 206/8 du 12. 8. 1977, p. 8) à deux égards. La Commission soutient en premier lieu que la France a limité l'accès à l'importation de semence destinée à l'insémination
artificielle des animaux à une catégorie déterminée d'opérateurs et, en deuxième lieu, qu'elle a rendu possible pour les centres d'insémination («mise en place») la mise en œuvre de pratiques discriminatoires à l'égard de la semence importée.
En ce qui concerne l'article 37, la Commission fait valoir plus particulièrement: a) qu'il s'agit en l'occurrence d'un monopole national présentant un caractère commercial, consistant soit en un organisme par lequel la France, de facto (et non de jure), «contrôle, dirige ou influence sensiblement, directement ou indirectement» les importations d'autres États membres vers la France, soit d'organismes autres que nationaux auxquels le monopole est délégué et b) qu'il existe une discrimination
concernant les conditions d'approvisionnement et de débouchés des produits d'autres États membres.
En ce qui concerne la directive, la Commission fait valoir que la France n'a pas veillé à ce que «les échanges intracommunautaires de sperme... provenant de bovins reproducteurs de race pure»«ne soient pas interdits, restreints, ou entravés pour des raisons zootechniques», contrairement à l'obligation qui lui incombait au titre de l'article 2.
Peu après la Seconde Guerre mondiale, lorsque l'insémination artificielle des bovins s'était développée pour atteindre une échelle commerciale, le gouvernement français a imposé des contrôles dans l'exercice de cette activité. Ces contrôles ont été modifiés à plusieurs reprises. Les caractéristiques essentielles des dispositions pertinentes en vigueur sont, dans la mesure où elles nous intéressent ici, les suivantes.
En vertu des articles 4 et 5 de la loi n° 66-1005 du 28 décembre 1966, qui a, entre autres, pour objet l'amélioration génétique du cheptel bovin, les opérations de prélèvement et de mise en place de la semence ne peuvent être exécutées que par les titulaires d'une licence de chef de centre d'insémination ou sous leur contrôle. Un tel centre peut assurer les deux activités ou l'une seulement de celles-ci. L'autorisation d'exploitation est délivrée par le ministre de l'agriculture, compte tenu, entre
autres, des équipements déjà existants. Chaque autorisation délimite une zone à l'intérieur de laquelle le centre a le monopole de la mise en place de la semence; toutefois, les éleveurs peuvent demander à un tel centre de leur fournir de la semence provenant d'autres centres de production agréés, les frais afférents à cette procédure étant à la charge des éleveurs intéressés. Lorsqu'une coopérative s'est vu délivrer une telle autorisation, elle est tenue d'approvisionner d'autres éleveurs dans la
zone même s'ils n'adhèrent pas à la coopérative.
D'autres modalités du régime de contrôle résultent du décret n° 69-258 du 22 mars 1969 et de l'arrêté du ministre de l'agriculture du 17 avril 1969. En vertu de l'article 1 dudit arrêté, à défaut d'un accord de réciprocité conclu avec certains pays étrangers, le titulaire de l'autorisation doit être français ou une personne morale dont les membres sont en majorité français. En vertu de l'article 10, l'activité d'un centre de production s'étend normalement à l'ensemble des zones imparties aux centres
de mise en place avec lesquels il s'est lié par des contrats; l'article 12 dispose que chaque centre de mise en place doit souscrire des contrats avec un ou plusieurs centres de production, qui doivent garantir un approvisionnement régulier et suffisant en semence; en vertu de l'article 13, les centres de mise en place sont normalement approvisionnés par les centres de production avec lesquels ils ont souscrit un contrat; ils peuvent néanmoins, à la demande écrite d'un éleveur, s'approvisionner en
semence auprès «d'autres centres». La semence stockée dans un centre de mise en place est normalement destinée à la mise en place dans la seule zone pour laquelle le centre a reçu l'autorisation d'exercer et, si elle n'est pas mise en place, elle peut seulement être rétrocédée au centre de production ayant assuré l'approvisionnement. En outre, l'arrêté donnait pouvoir au ministre de limiter ou de suspendre temporairement l'utilisation de la semence d'un reproducteur donné et les centres de
production avaient la possibilité de confier pour exécution certaines tâches aux centres de mise en place avec lesquels ils s'étaient liés par contrat.
Par arrêté du 12 novembre 1969, la condition initiale de nationalité française du titulaire de l'autorisation de fonctionnement a été modifiée de manière à inclure les ressortissants des autres États membres.
Des dispositions particulières, concernant l'importation de semence d'autres États membres, sont prévues, notamment dans un arrêté du 22 octobre 1949 (JORF du 20. 10. 1949, p. 10600) et un décret n° 70-137 du 16 février 1970 (JORF du 19. 2. 1970, p. 1766) ainsi que dans divers avis aux importateurs. Il résulte essentiellement de ces textes que toute importation de semence est subordonnée à chaque fois à la délivrance d'une licence distincte par le ministère de l'agriculture. Aux fins de la
délivrance d'une telle autorisation, la demande doit être accompagnée de diverses pièces, dont une établissant le nombre des doses destinées à être importées, et d'un certificat d'un laboratoire agréé dans le pays d'origine. Les licences ne peuvent être délivrées que pour certaines races agréées et pour des géniteurs satisfaisant aux normes définies par le ministre français de l'agriculture.
L'argumentation fondamentale de la Commission consiste à dire que les importations ne peuvent être obtenues que par ou pour le compte d'un organisme qui, conformément à la législation française, est autorisé à utiliser la semence et que les opérateurs ou éleveurs étrangers au régime ne peuvent pas s'approvisionner eux-mêmes dans d'autres États membres. Dans le cadre de cette argumentation, la Commission invoque le fait que l'arrêté de 1949 prévoit une référence aux coopératives ou aux autres
organismes agréés par le ministre de l'agriculture comme étant des importateurs potentiels. En outre, elle fait valoir que les centres ne peuvent s'approvisionner ailleurs en semence qu'à la demande écrite d'un éleveur et ne peuvent le faire de leur propre initiative ou en vue de détenir un stock. L'ensemble des mesures serait spécialement destiné à canaliser les approvisionnements et à utiliser la semence du cheptel français, ce qui constituerait en soi une restriction quantitative au sens de
l'article 30 du traité. Si la Commission admet que la semence produite ne puisse être utilisée que par un inséminateur agréé conformément à la législation française, elle fait valoir néanmoins que, suite aux restrictions imposées, y compris les difficultés résultant de la nécessité d'obtenir une licence, entraînant des délais et des frais, l'éleveur individuel est dans l'impossibilité d'importer de la semence pour ses propres besoins. Abstraction faite de la question de savoir si le régime français
de licences d'importation comme tel, si les exigences françaises relatives au respect des règles zootechniques françaises et si les restrictions imposées au niveau des races constituent une violation du droit communautaire, la Commission fait valoir que le comportement décrit ci-dessus enfreint l'article 37 du traité et l'article 2 de la directive.
Le gouvernement français réplique que l'importation de semence est libre et qu'elle n'est soumise à aucune restriction quantitative quelconque et il affirme qu'il n'y a aucune restriction quant aux personnes qui peuvent importer. Tout en admettant l'existence d'un monopole de l'opération de mise en place — qui est un service et non une livraison de produits — il fait valoir: a) que le système de licence adopté a pour seul objet d'assurer le respect des normes françaises et b) que l'exigence de
contrats conclus entre le fournisseur et l'inséminateur est inhérente à la bonne gestion du système et à l'amélioration génétique du cheptel. En premier lieu, l'éleveur peut se voir délivrer une licence temporaire de mise en place. En deuxième lieu, les centres de production ne jouissent d'aucun droit particulier équivalant à un monopole et sont indépendants de l'État. Ils peuvent exercer leur activité comme bon leur semble. Aucun élément de la législation n'interdit à un éleveur de commander à un
centre étranger la semence dont il a besoin, même si elle doit être mise en place conformément aux réglementations. Dès lors que l'éleveur satisfait aux conditions zootechniques et sanitaires, une licence lui est automatiquement délivrée.
Dans les faits, il n'est nullement douteux que les centres de mise en place disposent d'un monopole virtuel dans les zones qui leur sont réservées et, même si des licences «spéciales et temporaires» sont délivrées à d'autres personnes, elles sont limitées à l'insémination de leur propre cheptel, elles sont subordonnées à l'accord et, en conséquence, au contrôle étendu de la part du centre de mise en place compétent pour la zone en question (article 10 du décret n° 69-258 du 22. 3. 1969). Il paraît y
avoir contestation sur le point de savoir combien de centres pratiquent à la fois la production et la mise en place. Il ne nous semble pas que cette question soit importante, puisque les centres qui pratiquent la mise en place s'approvisionnent normalement auprès de centres de production au titre de contrats permanents. D'autre part, l'interdiction qui vise les centres de mise en place de s'approvisionner auprès de fournisseurs autres que leurs fournisseurs normaux, sauf demande écrite de l'éleveur,
ainsi que les conditions préalables à l'autorisation de l'importation mériteraient peut-être plus amples considérations, mais nous ne devons pas les aborder dans le cadre de la présente procédure.
Si nous envisageons les preuves en possession de la Cour, il ne nous semble pas que la Commission ait établi l'existence d'un manquement à l'article 37 résultant de ce que: a) la France limite le droit d'importer de la semence à une catégorie particulière d'opérateurs ou b) que la catégorie visée constitue en tout état de cause un monopole national.
Les statistiques que le gouvernement français a déposées devant la Cour montrent qu'en 1980 et 1981, des licences ont été délivrées pour 101392 et 91895 doses de semence destinées à l'importation. 2 à 3 % de celles-ci étaient destinés à des centres de mise en place isolés: plus de 70 % étaient destinés à l'Union nationale des coopératives d'élevage et d'insémination artificielle (UNCEIA) ou sa filiale, le syndicat national regroupant de nombreuses coopératives agricoles titulaires d'une licence de
mise en place: 25 % environ revenaient à une société connue sous le nom de BOVEC, filiale d'une société américaine, qui obtient la semence principalement mais non exclusivement des Etats-Unis et la vend à des centres ou à des éleveurs en vue de l'utilisation dans les centres de France.
Même si BOVEC est tenue de traiter — et traite exclusivement — avec les centres ou les éleveurs qui doivent emmener la semence dans les centres de mise en place, nous ne voyons vraiment pas, compte tenu des preuves dont la Cour est saisie, comment cette société pourrait être considérée comme faisant partie d'un monopole national.
En outre, malgré la relation de travail étroite existant entre l'UNCEIA et le ministère de l'agriculture et malgré le contrôle du respect des normes exercé par le ministère et par un comité des normes auquel l'UNCEIA est liée et prévu par la législation, les preuves produites par la Commission ne sont pas de nature à nous convaincre que l'UNCEIA et les coopératives seules pourraient constituer un monopole national au sens de l'article 37, même s'agissant de l'importation de semence autres que celles
qui proviennent des États-Unis. Quels que soient les droits dont jouissent les centres à l'intérieur de leurs zones, il semble résulter des éléments de preuve actuellement disponibles qu'elles sont en droit de gérer leurs entreprises sur le plan économique comme bon leur semble, à condition de se conformer aux prescriptions techniques fixées par le ministère. Nous ne sommes pas convaincu qu'elles achètent la semence importée par l'intermédiaire de l'UNCEIA parce qu'elles y seraient forcées ou parce
qu'elles participeraient à un monopole national. Elles le font dans leur intérêt économique et administratif. Cette conclusion ne préjuge en rien la question, différente, de savoir si les règles appliquées par l'UNCEIA, telles que la Cour en a connaissance, constituent une infraction à d'autres dispositions du traité CEE.
Il est surprenant que le pourcentage annuel des doses importées soit si faible — 100000 environ parmi les 12 millions de doses disponibles en France proviennent de l'étranger — et il est non moins surprenant que les importations opérées réciproquement entre d'autres États membres, à l'exception peut-être des Pays-Bas et de l'Allemagne, soient si faibles.
Néanmoins, compte tenu des documents produits, et même s'il existe en réalité un monopole en ce qui concerne le service de mise en place de la semence, nous n'estimons pas que la Commission ait établi que la France a manqué à l'article 37 en créant de facto un système par lequel elle n'octroie des licences d'importation qu'à une catégorie déterminée d'opérateurs, ce qui constitue un monopole national.
S'il est exact qu'il n'y a pas de monopole national commercial pour la semence importée, la prétendue discrimination ne doit pas être envisagée sous l'angle de l'article 37, qu'il s'agisse de l'importation de semence ou du commerce de semence importée.
Dans la mesure où le recours est fondé sur la directive (dont le champ d'application est limité aux bovins), il donne lieu à des considérations distinctes.
Les dispositions pertinentes des articles 2 et 3 sont rédigées comme suit:
«Article 2
Les États membres veillent à ce que ne soient pas interdits, restreints ou entravés pour des raisons zootechniques:
— les échanges intracommunautaires des bovins reproducteurs de race pure,
— les échanges intracommunautaires de sperme et d'ovules fécondés provenant de bovins reproducteurs de race pure,
— sous réserve de l'article 3, les échanges intracommunautaires des taureaux destinés à l'insémination artificielle.
Article 3
Le Conseil, statuant sur proposition de la Commission, arrête avant le 1er juillet 1980 les dispositions communautaires d'admission des bovins reproducteurs de race pur à la reproduction.
Jusqu'à l'entrée en vigueur de ces dispositions, l'admission des bovins reproducteurs de race pure à la reproduction ainsi que l'admission de taureaux destinés à l'insémination artificielle et l'utilisation de sperme ainsi que d'ovules fécondés restent soumises aux législations nationales, étant' entendu que celles-ci ne peuvent pas être plus restrictives que celles qui sont applicables aux bovins reproducteurs de race pure, au sperme et aux ovules fécondés, dans l'État membre destinataire.»
Le Conseil n'a pas encore arrêté de telles dispositions.
La portée de ces deux articles ne ressort par clairement à première vue. D'une part, ils stipulent que l'obligation découlant de l'article 2 produit un effet immédiat, sauf en ce qui concerne les échanges intracommunautaires des taureaux destinés à l'insémination artificielle, de sorte que ce n'est qu'au regard de ces derniers qu'en vertu de l'article 3, les dispositions nationales peuvent être invoquées, dès lors qu'elles ne sont pas appliquées de manière plus restrictive que celles qui sont
applicables aux bovins reproducteurs de race pure dans l'État membre destinataire. D'autre part, il est dit que jusqu'à l'entrée en vigueur des dispositions communautaires, «l'utilisation de sperme... reste soumise aux législations nationales», à condition que les dispositions de celles-ci ne soient pas plus restrictives que celles qui sont applicables au sperme dans l'État membre destinataire. A la lecture conjointe des deux articles, il nous semble que, malgré le renvoi limité à l'article 3 tel
qu'il figure à l'article 2, l'interprétation correcte qui en résulte est qu'un État membre doit veiller à ce que l'importation de semence ne soit pas interdite, restreinte ou entravée pour des raisons zootechniques, étant entendu toutefois que jusqu'à l'adoption de mesures communautaires, un État membre peut appliquer son droit national relatif à l'utilisation de semence pour autant que ce droit ne soit pas plus restrictif que celui qui s'applique à l'État membre destinataire.
Littéralement, le terme «utilisation» peut se référer simplement à l'acte de stockage et de mise en place de la semence, dès lors qu'elles est obtenue, et non inclure également l'acte d'importation. Ce n'est pas en ce sens que nous le comprenons. Il nous semble que «l'utilisation de sperme» droit être comprise en ce sens qu'elle comprend également l'acquisition et l'importation de semence de sorte que les dispositions nationales peuvent être appliquées pour autant que ce droit ne soit pas plus
restrictif que celui qui s'applique à la semence en France. Si tel n'était pas le cas, il ne semble pas que des mesures de sauvegarde quelconques puissent être invoquées par l'État importateur, fût-ce celles qu'il applique à sa production nationale.
Si telle est l'interprétation correcte du terme «utilisation», nous n'estimons pas qu'il soit établi dans cette affaire que le droit en vigueur soit «plus restrictif» lorsqu'il s'agit de semence importée que de semence bovine produite sur le territoire national, de sorte que le recours de la Commission est dépourvu de fondement.
Si cette interprétation était erronée et si le terme «utilisation» tel qu'il figure à l'article 3 n'incluait pas l'importation, la question se pose de savoir si les échanges intracommunautaires de semence provenant de bovins reproducteurs de race pure sont interdits, restreints ou entravés «pour des raisons zootechniques».
Dans une lettre du 12 décembre 1977 à un certain M. Lancien, les autorités françaises ont déclaré qu'une autorisation d'importation pour de la semence provenant du Royaume-Uni ne serait accordée qu'à l'UNCEIA et qu'il n'était pas possible d'agréer des particuliers envisageant d'importer des produits dont le transport, la conservation et l'utilisation imposaient des conditions difficiles à satisfaire. Il s'agissait, affirmait-on, d'un principe qui ne pouvait souffrir de dérogation. En outre, dans la
réponse à la lettre de la Commission invitant la France à présenter des observations au titre de l'article 169 du traité, la France a déclaré qu'elle était disposée à autoriser les importations opérées par des éleveurs titulaires d'une licence «spéciale» d'insémination et adopterait les dispositions nécessaires à cet effet. Elle a également déclaré dans cette lettre qu'elle était disposée à prendre des dispositions permettant aux éleveurs d'importer de la semence pour les besoins de l'insémination
de leur cheptel par des centres de mise en place. Toutefois, elle ajoutait que ces dernières dispositions ne pourraient devenir applicables qu'aux conditions suivantes: a) réciprocité de la paa de tous les autres Etats membres et b) suppression dans tous les autres États membres de tout monopole ou «quasi-monopole» à l'exportation de semence.
Elle a affirmé par la suite que cette dernière déclaration était intervenue par erreur et que tout éleveur était parfaitement libre de demander une autorisation qui, à condition que celui-ci se conformât aux normes françaises et amenât la semence dans un centre de mise en place agréé, lui était automatiquement délivrée.
En admettant même que le gouvernement français se soit retracté de sa lettre à la Commission, la lettre antérieure de 1977 soulève des doutes sérieux sur le fait de savoir si la France était réellement motivée par des raisons zootechniques. Compte tenu toutefois de sa date, bien qu'elle se situe tout juste après celle de la directive du Conseil, et compte tenu de l'absence de preuves concrètes établissant des refus ultérieurs, nous ne constaterions pour notre part pas de manquement, en raison des
preuves qui sont insuffisantes pour établir la prétendue pratique suivie au cours de la période en question. Bien entendu, cela n'emporte pas, selon nous, forclusion de la Commission d'introduire un autres recours fondé sur les éléments de preuve différents ou plus récents.
D'autres points qui ont été invoqués nous semblent établir clairement que les centres de mise en place sont soumis à des restrictions. C'est ansi qu'il nous semble qu'il leur est interdit de détenir des stocks de semence importée (article 5, paragraphe 5, de la loi n° 66-1005 et article 13, paragraphe 1, du décret du 17 avril 1969), et cela malgré l'argument du gouvernement français selon lequel les dispositions en question se bornent à exiger d'un centre d'acquérir la semence suite à la demande
écrite d'un éleveur et qu'en tout état de cause, pareil approvisionnement n'est pas nécessaire à moins qu'il soit explicitement demandé.
Cette interdiction est susceptible de dissuader les éleveurs d'acheter de la semence importée puisque la semence provenant de la production nationale est toujours immédiatement disponible, alors que la semence importée doit être spécialement acquise, avec tous les inconvénients, les délais et les coûts que cela comporte.
De plus, l'article 5, paragraphe 5, de la loi n° 66-1005 impose une autre restriction en stipulant que les frais supplémentaires résultant de l'obtention de semence importée sont à la charge de l'éleveur.
En conséquence, il est interdit aux centres de mise en place de prendre ces frais à leur charge, comme les commerçants sont normalement habilités à le faire. Les ventes de semence importée à des éleveurs peuvent donc être rendues coûteuses que cela ne pourrait être le cas autrement.
Toutefois, dans la mesure où le gouvernement français entend justifier ces restrictions, il se fonde sur des arguments de nature économique et non de nature zootechnique, de sorte que les restrictions ne nous paraissent pas être visées par l'article 2 de la directive, car cette disposition ne s'applique qu'aux restrictions fondées sur des raisons zootechniques.
En conséquence, nous concluons au rejet du recours de la Commission visant à faire constater que la France a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 37 du traité CEE et de l'article 2 de la directive du Conseil 77/504 et nous concluons à ce que la Commission soit condamnée aux dépens.
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( 1 ) Traduit de l'anglais.
