CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI,
PRÉSENTÉES LE 27 AVRIL 1983 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. L'affaire à laquelle se rapportent ces conclusions a pour origine un recours que la Commission a introduit en vertu de l'article 169 du traité de Rome. Il vise à faire constater que la République française a manqué aux obligations qui découlent pour elle de la directive du Conseil 72/464, du 19 décembre 1972, «concernant les impôts autres que les taxes sur le chiffre d'affaires frappant la consommation des tabacs manufacturés» (JO L 303, p. 1) et du traité CEE. L'inexécution consisterait à fixer
le prix de vente au détail de certaines catégories de tabacs manufacturés nationaux et importés à un niveau différent de celui que les fabricants et importateurs déterminent librement.
2. Décrivons tout d'abord la réglementation en vigueur en France. La loi n° 76-448 du 24 mai 1976 et le décret d'application n° 76-1324 du 31 décembre 1976 qui s'y rapporte (Journal officiel de la République française, 1976, p. 3083 et 1977, p. 189) ont réorganisé le monopole des tabacs manufacturés, conformément à l'article 37 du traité CEE et à l'engagement pris par le Conseil de la Communauté par une résolution du 21 avril 1970.
Concrètement, les droits d'exclusivité relatifs à l'importation et au commerce en gros des tabacs provenant des États membres de la Communauté (article 2, alinéa 1) ont été supprimés; en revanche, l'importation et le commerce en gros des tabacs en provenance des Etats tiers (article 2, alinéa 2) ainsi que la fabrication et la vente au détail des tabacs manufacturés (article 3) restent soumis au régime de monopole. Les opérations relatives à la mise dans le commerce des tabacs originaires des
États tiers et la fabrication des tabacs nationaux sont attribuées à la «Société d'exploitation industrielle des tabacs et des allumettes» (SEITA), tandis que le monopole de la vente est confié à l'administration des finances qui l'exerce par l'intermédiaire des détaillants (article 5). Le prix que ces derniers pratiquent est unique sur tout le territoire de la France continentale (article 6), et il est fixé par décret du ministre de l'économie et des finances (article 10 du décret
d'application).
Enfin, ainsi qu'il résulte d'un communiqué du ministère concerné (Bulletin officiel des services et des prix, 27. 1. 1977), les fournisseurs peuvent introduire trois fois par an (c'est-à-dire au début de janvier, d'avril et d'octobre) de nouveaux produits sur le marché en fournissant à l'administration des éléments justificatifs du prix qu'ils voudraient voir appliquer. En revanche, pour les produits qui se trouvent déjà dans le commerce, ils peuvent demander, selon les mêmes modalités mais à
tout moment, l'application d'un nouveau prix de vente au détail. C'est selon ces règles que les décrets ministériels de fixation du prix ont été peu à peu adoptés.
3. Quelques mots sur les faits qui ont précédé le recours. Dès le 26 octobre 1978, la Commission a fait savoir au gouvernement français qu'à son avis, le système indiqué de fixation des prix est contraire à la directive 72/464 et en particulier à son article 5, paragraphe 1. Par une lettre de préavis du 7 juin 1979, elle a engagé la procédure visée à l'article 169 du traité. N'étant pas convaincue par les arguments des autorités françaises, selon lesquelles ledit système est pleinement conforme au
droit communautaire, elle a ensuite émis l'avis motivé du 31 octobre 1980, puis elle a saisi notre Cour d'un recours déposé le 16 mars 1982.
4. Le conflit aperçu par la Commission peut se résumer en ces termes: la directive 72/464 prescrit que le prix maximal de vente au détail des tabacs manufacturés est librement déterminé par les fabricants et par les importateurs; au contraire, les autorités françaises peuvent, d'une part, le fixer de manière différente et, d'autre part, modifier le prix des tabacs nationaux même après avoir homologué celui que les producteurs ont indiqué. Ce n'est pas tout. Les règles dont elles tirent lesdits
pouvoirs constituent des mesures d'effet équivalant à une restriction quantitative et sont de toute façon susceptibles de provoquer des discriminations entre produits nationaux et produits importés. Il y a donc également transgression des articles 30 et 37, paragraphe 1, du traité.
Mais procédons par ordre. De l'avis de la requérante, l'harmonisation des structures fiscales poursuivie par la directive 72/464 vise deux objectifs: faire en sorte que tout État membre adopte des accises identiques pour chaque catégorie de tabacs et obtenir que les prix à la consommation soient fixés de manière à refléter équitablement le prix de vente et les différences entre les coûts de production et de commercialisation. En habilitant le ministre de l'économie à intervenir dans le processus
de formation des prix et en s'écartant de la règle de la neutralité fiscale, le régime français élude ces objectifs. Il n'est pas possible de tirer des arguments en faveur de ce régime, de l'article 5, paragraphe 1, de la directive selon lequel «les fabricants et importateurs déterminent librement les prix maximaux de vente au détail de chacun de leurs produits», mais «cette disposition ne peut... faire obstacle à l'application des législations nationales sur le contrôle des prix ou le respect
des prix imposés».
Au-delà des apparences, la Commission affirme, en effet, que cette règle ne présente pas d'antinomies. Comme vous l'avez vous-même laissé entendre dans l'arrêt du 16 novembre 1977, affaire 13/77, INNO/ATAB (Recueil 1977, p. 2115), ses deux parties s'intègrent dans un cadre qui privilégie la liberté des fabricants et des importateurs. Compte tenu du contexte dans lequel elle s'insère — avez-vous dit — «la deuxième phrase du paragraphe 1 de l'article 5 ne saurait être interprétée comme visant à
interdire aux États membres d'introduire ou de maintenir en vigueur une mesure législative qui, pour la vente au consommateur de tabacs manufacturés.. impose un prix..., à savoir le prix inscrit sur la bandelette fiscale»; mais — vous avez ajouté et il s'agit d'une réserve décisive — «à condition toujours que ce prix ait été fixé librement par le fabricant ou par l'importateur» (attendu n° 64). Du reste, une déclaration interprétative qui figure dans le procès-verbal de la session du Conseil au
cours de laquelle la directive a été adoptée va dans le même sens. Son objet est la notion de prix imposé: et celle-ci doit — est-il dit — se référer aux prix fixés par les fabricants ou par les importateurs et éventuellement homologués par les États.
La position du gouvernement français est toute différente. A son avis, la directive reconnaît aux États le droit de réglementer les prix pour des buts de politique économique et de contrôle fiscal; la liberté des opérateurs n'est donc pas un prius et peut être circonscrite par les mesures nationales adoptées dans l'exercice de ce droit. En particulier, l'article 5 doit être lu à la lumière de la disposition qui le précède selon laquelle «les cigarettes nationales et importées sont soumises dans
chaque État membre à une accise proportionnelle calculée sur le prix maximal de vente au détail, droits de duane inclus, ainsi qu'à une accise spécifique calculée par une unité de produit». Le calcul de l'accise sur la base du prix de vente est décisif: il suppose en effet que ce dernier est connu à l'avance et qu'il est fixe, pour des motifs de technique fiscale.
Le gouvernement français conteste également la référence que la Commission fait à l'arrêt INNO/ATAB et à la déclaration interprétative sur le prix imposé. Il observe que, dans l'affaire 13/77, la Cour a été saisie à titre préjudiciel pour établir si un État membre peut imposer aux revendeurs le prix des tabacs fixé par les opérateurs. Le cas était donc différent de la présente affaire dans laquelle vous devez interpréter non pas la première mais la seconde phrase de l'article 5, paragraphe 1.
Quant à la déclaration interprétative, le gouvernement défendeur relève que le Conseil en a clarifié la signification authentique en intervenant dans l'affaire INNO/ATAB. Le législateur communautaire — a-t-il précisé — a voulu réserver les législations nationales en matière de prix imposés, que ceux-ci soient fixés directement par une autorité publique ou qu'ils soient déterminés par les importateurs ou fabricants et éventuellement homologués par l'État. Le système ainsi conçu — a ajouté le
Conseil — permet aux États membres de choisir entre la perception des taxes sur la consommation des tabacs manufacturés à partir d'un prix maximal de vente au détail ou à partir d'un prix de vente au détail fixé.
5. Les arguments produits par la Commission sur la portée des obligations que la directive 72/464 impose aux États membres ne paraissent pas convaincants. En effet, quoi qu'elle dise, l'a disposition de l'article 5, paragraphe 1, est rédigée de manière malheureuse et peut-être aussi contradictoire, comme il arrive souvent lorsque des intérêts hétérogènes ou opposés font pression sur le législateur (et l'iter de la directive démontre au-delà de tout doute possible que les intérêts de la Commission
et du Conseil étaient opposés). Toutefois, il n'est pas permis pour autant de conférer à la règle un effet utile en donnant davantage de poids à l'une de ces phrases et en en sous-estimant une autre. Dans des cas de ce genre, il n'existe qu'une méthode correcte: une interprétation systématique se fondant sur les finalités de la loi (ici la directive) dont la règle fait partie et ne négligeant pas le système général (ici la réglementation communautaire des mesures étatiques sur les prix) auquel
se réfère la loi.
Or, en ce qui concerne les buts de la directive, il est difficile de contester la validité des remarques formulées par le gouvernement français. Comme nous le savons, la directive se propose d'harmoniser la structure des impôts grevant la consommation des tabacs manufacturés et en particulier de neutraliser les effets des taxes sur la concurrence; or, puisque c'est le prix maximal de vente au détail qui sert de base de calcul de l'impôt, il nous semble évident que sa détermination obéit surtout
à des exigences de technique fiscale. On dira qu'un législateur comme celui de la Communauté ne pouvait pas ne pas attribuer un rôle de premier plan aux forces du marché, c'est-à-dire aux opérateurs intéressés. Cela est juste. Mais ce législateur ne pouvait pas non plus oublier que le tabac est un produit «fiscal» par excellence: d'où la réserve introduite dans la seconde moitié de l'article 5, paragraphe 1, et d'où également la nécessité, si la réserve doit être effective, qu'elle permette à
l'État de contrôler l'évolution des prix par des manœuvres de politique économique et de contrôle fiscal. Supposons que, comme le prétend la Commission, la disposition en question autorise les États uniquement à homologuer le prix proposé par les opérateurs: cette réserve ne produirait que des relevés statistiques utiles aux spécialistes beaucoup plus qu'aux hommes de gouvernement.
Mais il existe un second argument qui nous induit à exclure l'intangibilité du prix de vente déterminé par les opérateurs. On le déduit des exigences que la Cour pose pour que les mesures nationales de réglementation des prix soient conformes au droit communautaire. Ainsi, dans l'arrêt Galli et dans beaucoup d'autres arrêts ultérieurs, vous avez jugé que «les États membres restent... libres — sans préjudice d'autres dispositions du traité — de prendre les mesures appropriées en matière de
formation des prix aux stades du commerce de détail et de la consommation, à condition qu'elles ne mettent pas en danger les objectifs ou le fonctionnement de l'organisation commune du marché en question» (arrêt du 23. 1. 1975, affaire 31/74, Recueil 1975, p. 47, attendu n° 34; voir également les arrêts du 26. 2. 1976, Tasca, affaire 65/75 et Sadam, affaires 88 à 90/75, Recueil 1976, p. 291 et 323; du 29. 6. 1978, Dechmann, affaire 154/77, Recueil 1978, p. 1573; du 12. 7. 1979, Grosoli, affaire
223/78, Recueil 1979, p. 2621; du 18. 10. 1979, Buys, affaire 5/79, Recueil 1979, p. 3203). Comme on le voit, la marge que la Cour reconnaît au pouvoir étatique d'intervention sur les prix est large. Et si elle l'est là où existe une organisation commune de marché qui réduit de manière incisive la compétence des États, à plus forte raison devra-t-elle l'être dans un secteur comme, le nôtre qui a connu une limitation beaucoup moins prononcée de cette compétence.
D'ailleurs, la Commission elle-même admet la légalité de l'intervention de l'État sur les prix à la condition que sa nature soit assez générale pour faire estimer qu'elle vise des objectifs de longue haleine comme la lutte contre l'inflation; le régime français des tabacs manufacturés ne la convainc pas précisément parce qu'il est contenu dans une mesure spécifique. Toutefois, cette proportionnalité affirmée entre étendue des fins et ampleur des moyens nous semble théoriquement insoutenable et
dépourvue de réalité. En définitive, rien n'empêche qu'une mesure concerne le domaine le plus restreint de l'économie et soit inscrite en même temps dans la plus ambitieuse des politiques économiques. Dans le cas d'espèce, le gouvernement défendeur a efficacement démontré, nous semble-t-il, que la fixation du prix des tabacs n'est pas effectuée arbitrairement. Normalement, l'administration accepte le chiffre proposé par les opérateurs: quand elle s'en écarte en l'élevant ou en le réduisant ou
lorsqu'elle en renvoie l'application, elle le fait précisément pour des motifs importants — contrôle des tensions inflationnistes, etc. -que la Commission considère comme susceptibles de justifier l'intervention.
6. Comme nous l'avons dit en citant l'arrêt Galli, les mesures étatiques en matière de prix sont légitimes à la condition que leurs conséquences n'entraînent pas une violation d'autres règles du traité. La Commission estime que la réglementation dont nous nous occupons actuellement a précisément ces conséquences et que parmi les règles qu'elles violent figure en premier lieu l'article 30. La fixation autoritaire du prix serait susceptible de désavantager les produits importés et constituerait par
conséquent une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative.
Mais même de ce point de vue, il ne nous paraît pas que la requérante atteigne son but. Rappelons que la Cour a plusieurs fois précisé la portée de l'article 30 eu égard aux réglementations nationales des prix en établissant un critère de principe: le prix déterminé d'autorité constitue un élément d'une mesure d'effet équivalent toutes les fois qu'il est fixé à un niveau tel que l'écoulement des produits importés devient, soit impossible, soit plus difficile que celui des produits nationaux.
S'agissant du prix maximal, cela se produira surtout lorsqu'il est fixé à un niveau tellement bas que les opérateurs désirant importer le produit dont s'agit dans l'État membre concerné ne pourraient le faire «qu'à perte» (voir les arrêts déjà cités Tasca, attendu n° 13, et Sadam, attendu n° 15). S'agissant du prix minimal, il y aura violation de l'article 30 lorsque les produits importés «ne pourraient pas être écoulés profitablement dans les conditions fixées» ou «parce que l'avantage
concurrentiel résultant de prix de revient inférieurs» serait neutralisé (arrêt du 24. 1. 1978, Van Tiggele, affaire 82/77, Recueil 1978, p. 25, attendu n° 14).
Or, dans notre cas aucune de ces hypothèses ne semble se présenter. Un certain nombre de producteurs communautaires ont adressé des plaintes à la Commission contre le régime français; mais il n'en résulte en aucune manière que ce régime a rendu impossible ou plus difficile l'écoulement des tabacs importés en obligeant les importateurs à travailler à perte ou sans profit, en annihilant l'avantage concurrentiel ou en faussant de quelque manière la concurrence entre produits identiques.
7. Il existe une autre règle du traité avec laquelle, selon la Commission, le régime français serait en contradiction. Il s'agit de l'article 37. Rappelons que cette disposition n'exige pas l'abolition mais l'aménagement des monopoles nationaux et veut qu'il soit de nature à exclure, dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés, toute discrimination entre les ressortissants des États membres.
La Commission rappelle un passage de votre arrêt Hansen dans lequel vous observez que «l'article 37 reste applicable dans toute la mesure où, même après l'aménagement prescrit par le traité, l'exercice, par un monopole public, de ses droits d'exclusivité entraînerait l'une des discriminations ou restrictions interdites par cette disposition» (arrêt du 13. 3. 1979, affaire 91/78, Recueil 1979, p. 935, attendu n° 8). Or, une situation de ce genre précisément se présente dans le système français:
en déterminant le prix de vente, les autorités violent le principe de l'égalité de situations entre les opérateurs et font obstacle à l'importation de tabacs en provenance des autres États membres.
Le gouvernement défendeur conteste cette thèse. L'article 37, affirme-t-il, est désormais hors de cause parce que, après l'aménagement du monopole et surtout après la loi financière du 29 décembre 1978 (article 25 et décret d'application 80-262 du 3. 4. 1980), l'importation et la commercialisation des tabacs en gros ont été entièrement libéralisées. En tout cas, il n'est pas vrai que la fixation d'autorité des prix de vente au détail entraîne des discriminations fondées sur la nationalité. En
effet, la réglementation est identique pour les tabacs nationaux et pour les tabacs importés.
Encore une fois nous sommes d'accord avec le gouvernement français ou tout au moins avec sa seconde remarque. La requérante n'a pas réussi à prouver son affirmation à savoir que le régime des prix en vigueur en France est de nature à faire obstacle à l'importation de tabacs en provenance des autres États membres ou à porter atteinte à l'égalité de possibilité garantie à tous les opérateurs communautaires. Il apparaît même — et il s'agit d'un argument décisif — que c'est exactement le contraire
qui s'est produit. Au cours de la période 1977-1982, loin de subir des contractions du fait des interventions des autorités, la consommation des tabacs en provenance du reste de la Comunauté a augmenté jusqu'à atteindre 35 % du total.
8. Pour toutes les raisons exposées jusqu'ici, nous estimons que le régime français de fixation du prix de vente au détail des tabacs manufacturés nationaux et importés n'est contraire ni aux règles du traité CEE ni à la directive du Conseil 72/464 du 19 décembre 1972, concernant les impôts autres que les taxes sur le chiffre d'affaires frappant la consommation des tabacs manufacturés. Nous proposons donc à la Cour de rejeter le recours de la Commission introduit le 16 mars 1982 et visant à faire
constater que le gouvernement français a manqué à des obligations communautaires. Nous proposons également que la partie perdante soit condamnée aux dépens.
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( 1 ) Traduit de l'italien.
