CONCLUSIONS DE MME L'AVOCAT GÉNÉRAL SIMONE ROZÈS,
présentées le 3 mars 1983
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Vous êtes saisis d'une demande de décision préjudicielle émanant du Finanzgericht de Hambourg, relative à la validité de certaines dispositions des règlements de la Commission du 30 avril 1979 (no 851/79) et du 29 juin 1979 (no 1309/79) fixant les restitutions applicables à l'exportation des produits transformés à base de céréales et de riz.
I — Les faits sont les suivants:
La société Nordgetreide de Lübeck, qui importe et transforme des céréales, a exporté vers la Pologne, entre le 1er août 1979 (début de la campagne de commercialisation 1979-1980) et le 31 août suivant, puis entre le 5 et le 26 septembre 1979, respectivement, 1400 et 1000 tonnes de flocons d'orge classés dans la sous-position tarifaire 11.02 E I b) 1 aa) (flocons d'orge d'une teneur en cendres, rapportée à la matière sèche, inférieure ou égale à 1 % en poids et d'une teneur en cellulose brute,
rapportée à la matière sèche, inférieure ou égale à 9 % en poids).
Tout comme l'orge dont il est issu, ce produit de première transformation relève de l'organisation commune des marchés des céréales ( 1 ). La société en cause avait donc déposé deux demandes de certificat d'exportation auprès de l'organisme allemand compétent le 31 mai et le 31 juillet 1979. Ces demandes étaient assorties de la fixation à l'avance du montant des restitutions (ainsi que des montants compensatoires monétaires) dont l'octroi est prévu à l'article 16, paragraphe 2, alinéa 4, du
règlement précité pour une exportation réalisée pendant la durée de validité du certificat.
Pour ces deux opérations, les restitutions ont été liquidées à la société Nordgetreide aux taux de 396,26 DM (163,55 Écus) et de 293,12 DM (128,01 Écus) la tonne.
La restitution applicable le jour du dépôt de la demande de certificat (31 mai et 31 juillet 1979) a été ajustée en fonction du prix de seuil de l'orge (produit de base) en vigueur le mois de l'exportation des produits transformés, c'est-à-dire août et septembre 1979.
Les modalités de cet ajustement sont fixées par l'article 7, alinéa 2, deuxième phrase, du règlement du Conseil du 29 octobre 1975 (no 2744/75) relatif au régime d'importation et d'exportation des produits transformés à base de céréales et de riz. Il est prévu que «l'ajustement est effectué en augmentant ou en diminuant la restitution de la différence entre les prix de seuil valables, par tonne de produit de base, respectivement le mois de la demande et celui de l'exportation, multipliée par les
coefficients qui, dans la colonne 4 de l'annexe I, figurent en regard du produit transformé en cause».
Pour les flocons d'orge, ce coefficient s'élève à 2,00.
Le montant des restitutions applicables aux dates de dépôt des demandes de certificat (31 mai et 31 juillet 1979) avait été fixé par règlement de la Commission du 30 avril 1979 (no 851/79) à 163,55 Ecus la tonne et par règlement du 29 juin 1979 (no 1309/79) à 128,01 Écus la tonne pour les flocons.
Pour le calcul du montant des restitutions doit être établie l'incidence sur le coût de revient du produit «flocons» du prélèvement fixé pour le produit de base «orge». Elle détermine l'élément mobile du prélèvement perçu sur le produit transformé ( 2 ).
En l'espèce, la société Nordgetreide a constaté que l'incidence a été chiffrée à 1,5 au lieu de 2,00 retenu pour calculer l'élément mobile du prélèvement ( 3 ) pris en compte pour ajuster le montant des restitutions ( 4 ).
Il en résulte bien évidemment une différence du montant de la restitution qui devait s'élever, suivant sa thèse, à 146,48 ou 195,30 Écus (au lieu de 105,31) pour les exportations du mois de septembre 1979.
La société Nordgetreide accepterait le plus faible de ces montants (146,48), mais elle estime qu'en tout état de cause le coefficient applicable au produit de base pour le calcul du montant de la restitution octroyée au produit transformé lors de la demande de préfixation devrait être égal à celui qui est appliqué pour ajuster le prix de seuil du même produit de base en fonction des majorations mensuelles du prélèvement intervenues entre la date de préfixation et le jour de l'exportation. Elle a en
conséquence protesté contre la réduction de 2,00 à 1,5 du coefficient pour le calcul du montant de la restitution avant ajustement, pour autant que cette réduction a pour effet que la quantité de produit de base dont sont tirés les flocons exportés de la Communauté est réputée être inférieure à la quantité de produit de base retenue pour l'ajustement du montant de la restitution.
Le bureau des douanes s'est retranché derrière la lettre de la réglementation communautaire, qu'il n'avait fait qu'appliquer.
C'est dans ces conditions que le Finanzgericht de Hambourg vous demande si les restitutions fixées par les règlements nos 851/79 et 1309/79 de la Commission pour les flocons d'orge sont valides au regard du règlement nos 2744/75 du Conseil et, dans la négative, quelles sont les conséquences en droit de cette absence de validité.
II —
1) Les dispositions combinées de l'article 2, paragraphe 1, et de l'annexe 1, quatrième colonne, du règlement no 2744/75 du Conseil énoncent que l'élément mobile du prélèvement à l'importation de flocons d'orge (produit transformé) en provenance de pays tiers est égal à celui qui est applicable à l'orge (produit de base), affecté du coefficient 2,00.
Ces dispositions constituent elles-mêmes la mise en œuvre de l'article 14 du règlement no 2727/75 du Conseil, selon lequel l'élément mobile du prélèvement sur les produits transformés fabriqués à partir de produits de base correspond «à l'incidence sur le coût de revient des prélèvements établis pour ces produits de base».
Ce coefficient répond à une justification technique: pour obtenir une tonne de flocons d'orge, il est nécessaire d'utiliser deux tonnes d'orge.
La société Nordgetreide ne met pas sérieusement en cause la compatibilité avec le droit communautaire du choix de ce coefficient et, de toute façon, la juridiction nationale ne vous interroge pas davantage sur sa validité.
2) La restitution qui peut être accordée pour les produits transformés est déterminée compte tenu notamment des quantités de produits de base retenues pour le calcul de l'élément mobile du prélèvement (article 6, paragraphe 1, du règlement no 2744/75).
Cette disposition doit être rapprochée de l'article 2, paragraphe 1, du même règlement qui comporte une référence au coefficient 2,00 retenu pour les flocons d'orge (colonne 4 de l'annexe I).
Toutefois, il y a lieu d'observer que, si deux tonnes d'orge sont en général nécessaires pour fabriquer une tonne de flocons, cette quantité peut aussi produire en moyenne, abstraction faite des grains perlés et des «freintes»:
— 30 à 35 % de gruaux et semoule d'orge (sous-position 11.02 A III a),
— 12 à 15 % d'un produit dérivé qui se compose d'enveloppes décortiquées et de parties de l'amande farineuse du grain d'orge; ce produit, transformé en «pellets», est exporté comme aliment pour animaux (sons, remoulages et autres résidus de la sous-position 23.02 A II a).
Or, l'exportation de ces produits ouvre également droit à restitution ( 5 ).
La Commission estime que, l'application du coefficient 1,5 répercutant déjà sur le produit transformé «flocons» la totalité du montant de la restitution applicable au produit de base «orge», l'application du coefficient 2,00 aurait pour effet de permettre des restitutions en cascade sur les divers produits issus du même processus de transformation à partir d'un même produit de base.
Dans ces conditions, le choix du coefficient retenu pour calculer le montant de la restitution ne doit pas aboutir à octroyer aux flocons produits à partir d'une quantité donnée d'orge de base un montant égal à la somme des montants octroyés aux divers produits transformés, même si un coefficient différent, plus élevé, est retenu pour les calcul du prélèvement frappant la même quantité d'orge de base utilisée pour fabriquer le seul produit transformé «flocons».
Dans leurs considérants, les règlements incriminés se réfèrent d'abord à l'article 2 du règlement du Conseil du 29 octobre 1975 (no 2746/75) établissant pour le secteur des céréales les règles générales relatives à l'octroi des restitutions à l'exportation des produits visés à l'article 1 du règlement no 2727/75 (y compris donc les flocons d'orge) et aux critères généraux de fixation de leur montant.
Ils visent ensuite l'article 6 du règlement du Conseil du 29 octobre 1975 (no 2744/75) définissant les critères spécifiques dont il doit être tenu compte pour le calcul de la restitution pour les produits transformés.
Or, parmi ces critères spécifiques, s'il est exact qu'il est tenu compte des quantités de produits de base retenues pour le calcul de l'élément mobile du prélèvement (lettre b), il faut également retenir le cumul éventuel des restitutions applicables aux divers produits issus d'un même processus de transformation à partir d'un même produit de base (lettre c).
Le choix du coefficient 1,5 dans les règlements en cause résulte notamment du fait que «le cumul des restitutions afférentes aux divers produits issus d'un même processus de fabrication à partir du même produit de base pourrait rendre possibles, dans certains cas, des exportations vers les pays tiers à des prix inférieurs aux cours pratiqués sur le marché mondial».
3) Cette motivation nous paraît conforme à la réglementation communautaire telle qu'interprétée par votre jurisprudence.
Dans vos arrêts du 15 octobre 1980 ( 6 ), vous avez jugé que, pour le calcul des montants compensatoires monétaires, il était illégal d'appliquer intégralement un coefficient de transformation sans tenir compte des produits dérivés, lorsqu'une telle application entraînait une surcompensation.
La Commission nous paraît donc avoir correctement appliqué une conséquence découlant de votre jurisprudence par analogie pour le calcul des montants des restitutions à octroyer aux flocons d'orge.
4) Le rapport d'équivalence (1,5) qui sous-tend les montants fixés par les règlements incriminés n'implique pas que la quantité d'orge effectivement transformée par les fabricants de «flocons» ne corresponde pas à la quantité réputée avoir été mise en œuvre.
Pour admettre la thèse de la société Nordgetreide, il faudrait que le calcul du montant de la restitution constitue l'exacte contrepartie de celui du prélèvement. Il n'en est pas ainsi, car ces deux techniques s'inspirent d'objectifs différents. Ainsi que l'écrit M. Gilsdorf ( 7 ), «si les prélèvements ont essentiellement une fonction de protection, les restitutions, outre qu'elles répondent au souci de décongestionner le marché, font souvent intervenir des éléments de politique commerciale; les
méthodes de calcul diffèrent donc sensiblement, le prélèvement étant généralement plus important que la restitution».
La restitution accordée aux produits transformés est octroyée indépendamment de la perception du prélèvement sur le produit de base, que celui-ci ait été importé de pays tiers (avec prélèvement) ou qu'il soit originaire de la Communauté (sans prélèvement).
Alors que le prélèvement est calculé journellement, en fonction de la différence entre le prix de seuil et les prix mondiaux caf, la restitution n'est pas automatique; elle ne doit être fixée qu'une fois par mois, sous réserve de modifications dans l'intervalle (en général chaque semaine). Lorsqu'elle s'applique, son montant est établi tant en fonction de la politique commerciale de la Communauté que de la différence entre les prix communautaires fob et les prix pratiqués sur le marché mondial.
Pour les produits transformés à partir de certaines espèces de céréales récoltées dans la Communauté, la restitution n'est pas intégralement égale au montant de la différence entre le prix de seuil et les cours mondiaux, car l'opérateur qui transforme ces céréales ne les achète pas au prix de seuil, mais au cours inférieur du marché intérieur. Ainsi, pour certaines pâtes alimentaires de l'annexe B au règlement no 2727/75 (produit qui ne figure pas à l'annexe II prévue à l'article 38 du traité),
la restitution n'est pas strictement égale à l'incidence du montant du prélèvement perçu sur le produit de base.
Le recours à la technique de la restitution — à la charge du FEOGA — n'est en principe justifié que pour les céréales récoltées dans les États membres et dont la Communauté est excédentaire. Pour les produits transformés à base d'orge en particulier, céréale dont la production est excédentaire dans la Communauté, le montant des restitutions à l'exportation n'est nullement du même ordre que celui des prélèvements à l'importation.
Par ailleurs, le système des majorations mensuelles qui doivent être appliquées au prix de seuil de l'orge au cours de la campagne de commercialisation pour tenir compte des frais d'immobilisation ainsi que de la nécessité d'un écoulement des stocks conforme aux besoins du marché ( 8 ) est de nature à favoriser l'exportation de produits transformés dans la Communauté à partir de céréales importées de pays tiers. Par le jeu de ces majorations, il peut arriver que la restitution octroyée à
l'exportation de ces produits dépasse le prélèvement effectivement perçu sur le produit de base importé. Un tel avantage n'est pas justifié lorsqu'il est possible de fixer les restitutions à l'avance.
5) Il en résulte que la Commission, éclairée par la consultation du comité de gestion «céréales» ( 9 ), jouit d'un certain pouvoir d'appréciation pour décider du principe de l'octroi d'une restitution et pour fixer le montant de cette restitution tant pour le produit de base que pour l'un ou l'ensemble des produits transformés à partir de ce produit de base.
L'article 16, paragraphe 1, du règlement no 2727/75 du Conseil prévoit formellement que, «dans la mesure nécessaire pour permettre l'exportation en l'état ou sous forme de marchandises reprises à l'annexe B des produits visés à l'article 1 (c'est-à-dire notamment les produits de la minoterie et de l'amidonnerie) sur base des cours ou des prix de ces produits sur le marché mondial, la différence entre ces cours ou prix et les prix de la Communauté peut être couverte par une restitution à
l'exportation».
Les modalités de fixation de la restitution, et même de son correctif, sont également prévues et peuvent être appliquées totalement ou partiellement aux produits en cause en l'espèce (article 16, paragraphe 4, troisième alinéa).
Il importe d'établir un équilibre entre l'utilisation des produits de base d'origine communautaire en vue de l'exportation des marchandises transformées vers certains pays tiers et 1 utilisation des produits de base provenant de ces pays et «perfectionnés» dans la Communauté. Pour éviter les distorsions de concurrence et préserver le bon fonctionnement de l'organisation commune du marché, la Commission peut légitimement tenir compte du fait qu'en tirant partie — tout aussi légitimement — du
passage d'une campagne à l'autre, de la préfixation des restitutions et de l'évolution des monnaies, les transformateurs pourraient utiliser des céréales communautaires ou importées de pays tiers dans des conditions particulièrement favorables tout en bénéficiant de restitutions particulièrement élevées.
III —
Le montant des restitutions à l'exportation des flocons d'orge n'ayant pas été fixé par les annexes aux règlements nos 851/79 et 1309/79 de la Commission en violation des dispositions du règlement no 2744/75 du Conseil, la seconde question que vous pose la juridiction nationale est sans objet.
Cependant, comme cette juridiction vous interroge expressément sur les effets juridiques d'une «invalidité» éventuelle de cette fixation, nous ferons encore les observations suivantes.
Dans le cadre de l'article 177, comme d'ailleurs en cas d'annulation sur recours direct, il incombe à l'institution dont émane l'acte invalidé de prendre les mesures éventuelles que comporte l'exécution de l'arrêt, sans préjudice de son application par la juridiction nationale au cas d'espèce dont elle est saisie.
C'est à la seule Commission qu'il appartient, dans le cadre du comité de gestion, de fixer les restitutions et donc, en cas de non-validité, de choisir entre les deux méthodes évoquées par la société Nordgetreide (application du coefficient 1,5 ou 2,00 aussi bien au calcul du montant de la restitution qu'à son ajustement).
Étant donné cependant que la Commission a «opéré depuis un certain temps à l'aide du coefficient de transformation» incriminé, nous vous proposerions de retenir la solution que vous avez adoptée dans les affaires qui ont donné lieu à vos arrêts du 15 octobre 1980, disant pour droit que l'absence de validité du système de calcul des restitutions octroyées aux flocons d'orge dans les règlements nos 851/79 et 1309/79 ne saurait remettre en cause l'octroi des montants effectué par le bureau principal
des douanes sur la base de ces règlements pour la période antérieure à la date du prononcé de votre arrêt.
Vous n'aurez pas à répondre à cette question si, comme nous vous le proposons, vous dites pour droit que:
— les montants des restitutions à l'exportation de flocons d'orge fixés par les règlements de la Commission nos 851/79 et 1309/79 sont conformes aux dispositions du règlement du Conseil no 2744/75.
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( 1 ) Article 1, d), et annexe A du règlement no 2727/75 du Conseil du 29.10.1975.
( 2 ) Article 14, paragraphe 1, A, a), du règlement no 2727/75.
( 3 ) Article 2 du règlement no 2744/75.
( 4 ) Article 7, alinéa 2, du règlement no 2744/75.
( 5 ) Fixée respectivement à 169,00 et 132,27 Écus la tonne pour le premier et à 25,08 et 24,01 Écus la tonne pour le second par les règlement incriminés.
( 6 ) Providence agricole de la Champagne, Recueil 1980, p. 2825 et suiv; Maïseries de Beauce, Recueil 1980, p. 2885 et suiv.
( 7 ) «Der Wahrungsausgleich aus rechtlicher Sicht», Cologne 1978 , p 13
( 8 ) Article 6 du reglement du Conseil no 2727/75.
( 9 ) Article 26 du règlement du Conseil no 2727/75.
