Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le syndicat Avenir Secours et M. A... B... ont demandé au tribunal administratif de Nice de déclarer inexistant l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 31 décembre 2021 portant approbation des dispositions spécifiques du plan Orsec départemental " secours en montagne ", à titre subsidiaire, de l'annuler, à titre plus subsidiaire, de l'abroger et, en toute hypothèse, de transmettre l'affaire pour avis au Conseil d'Etat.
Par un jugement n° 2200495 du 14 février 2023, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 9 avril 2023, le syndicat Avenir Secours et M. B..., représentés par Me Flamant, demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 14 février 2023 du tribunal administratif de Nice ;
2°) de déclarer inexistant l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 31 décembre 2021 portant approbation des dispositions spécifiques du plan Orsec départemental " secours en montagne " ;
3°) à titre subsidiaire, d'annuler ce même arrêté, ou, à titre plus subsidiaire, de l'abroger ;
4°) en toute hypothèse, de transmettre l'affaire pour avis au Conseil d'Etat ;
5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :
- les premiers juges ont omis de répondre à leur demande d'abrogation de l'arrêté contesté dans l'hypothèse où le tribunal ne procéderait pas à son annulation ;
- ils ont omis de répondre à leur moyen tiré de ce que le préfet ne pouvait légalement décider de l'utilisation d'un hélicoptère relevant de la sécurité civile ;
En ce qui concerne le bienfondé du jugement attaqué :
- l'arrêté contesté devra être déclaré inexistant dès lors qu'il comporte des vices graves, à savoir qu'en ôtant au service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Alpes-Maritimes des missions pour les confier aux forces de sécurité intérieure, la compagnie républicaine de sécurité (CRS) des Alpes et le peloton de gendarmerie de haute montagne (PGHM), et en faisant peser sur lui les charges de fonctionnement générées par ces services, le préfet s'est immiscé dans les compétences de cet établissement public administratif autonome et a ainsi méconnu le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales ;
- l'arrêté contesté a été approuvé à l'issue d'une procédure irrégulière dans la mesure où, alors qu'il porte atteinte à l'organisation des services du SDIS des Alpes-Maritimes et de ceux des forces de sécurité intérieure, il n'a pas été précédé d'une consultation des comités techniques de ces différentes institutions, et ce en méconnaissance des dispositions de l'article L. 253-5 du code général de la fonction publique ;
- à supposer que l'arrêté contesté puisse être qualifié de mesure de police administrative, l'organisation qu'il a mise en place est disproportionnée, non nécessaire, inadaptée et inintelligible ;
- l'arrêté contesté est entaché d'un vice d'incompétence négative dès lors qu'il prévoit que le déclenchement d'une opération de secours en montagne relève non du préfet mais de la qualification qui en est faite par une unité spécialisée de permanence (USEM) ;
- l'arrêté contesté est entaché de détournement de pouvoir ;
- subsidiairement, il est sollicité l'abrogation de l'acte contesté à l'aune de l'évolution des conditions de sa mise en œuvre ;
- le Conseil d'Etat sera invité à se prononcer sur la nature de l'acte litigieux pour en déterminer avec plus de précision le contour juridique.
Par un mémoire en défense, enregistré le 7 février 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- la requête est irrecevable, faute pour le syndicat requérant de produire ses statuts et de justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ;
- les conclusions des requérants tendant à l'abrogation de l'arrêté contesté sont irrecevables faute pour eux de n'avoir pas formulé de conclusions tendant à l'annulation de la décision refusant l'abrogation de l'arrêté contesté ;
- les autres moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés ;
- les conditions requises pour qu'une affaire soit transmise pour avis au Conseil d'Etat ne sont pas satisfaites.
Par un mémoire, enregistré le 18 septembre 2024, le syndicat Avenir Secours et M. B..., représentés par Me Flamant, demandent à la cour, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l'article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure.
Ils soutiennent que ces dispositions, applicables au litige et qui n'ont jamais été déclarées conformes à la Constitution, portent atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par les articles 34 et 72 de la Constitution du 4 octobre 1958.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution, notamment son article 61-1 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code général de la fonction publique ;
- la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 ;
- la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Mahmouti,
- les conclusions de M. Gautron, rapporteur public,
- et les observations de Me Flamant, représentant le syndicat Avenir Secours et M. B....
Une note en délibéré, présentée pour le syndicat Avenir Secours et M. B..., a été enregistrée le 3 octobre 2024.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 31 décembre 2021, le préfet des Alpes-Maritimes a approuvé les dispositions spécifiques du plan Orsec départemental " secours en montagne " et abrogé l'arrêté du 3 juillet 2013 jusqu'alors applicable en la matière. Ce nouveau plan définit le champ d'application du secours en montagne en distinguant deux zones au sein du département concerné, respectivement celle de " montagne " où il est applicable et celle de " littoral/droit commun ". Il détermine également les modalités de traitement de la demande de secours en montagne et, en particulier, prévoit que la qualification en " opération de secours en montagne " s'opère en fonction d'un schéma d'alerte présenté sous forme de logigramme, au terme d'un arbitrage systématique réalisé par l'unité spécialisée de permanence, en l'occurrence la CRS des Alpes ou le PGHM des Alpes-Maritimes.
2. Le syndicat Avenir Secours et M. B... relèvent appel du jugement du 14 février 2023 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 31 décembre 2021.
Sur la régularité du jugement attaqué :
3. Il résulte des termes du jugement attaqué, et en particulier de ceux mentionnés à son point 6, que le tribunal a répondu au " moyen tiré de l'inexistence de l'arrêté attaqué ". Par suite, le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre au détail de l'argumentation que lui soumettait les parties, aurait omis de statuer sur l'argument soulevé à l'appui de ce moyen et tiré de ce que le préfet ne pouvait décider seul de l'utilisation d'un hélicoptère de la sécurité civile.
4. En revanche, les requérants avaient demandé au tribunal administratif de Nice d'abroger l'arrêté contesté dans l'hypothèse où il ne prononcerait pas son annulation. Le tribunal a omis de se prononcer sur ces conclusions subsidiaires alors même qu'il avait rejeté les conclusions principales des demandeurs. Il y a lieu, dès lors, d'annuler son jugement en date du 14 février 2023 en tant qu'il n'a pas statué sur ces conclusions.
5. Il y a lieu pour la cour de se prononcer immédiatement sur ces conclusions par voie d'évocation et de statuer par l'effet dévolutif de l'appel sur le surplus des conclusions de la requête.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité :
6. Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que la juridiction administrative saisie d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux. Le second alinéa de l'article 23-2 de la même ordonnance précise que : " En tout état de cause, la juridiction doit, lorsqu'elle est saisie de moyens contestant la conformité d'une disposition législative, d'une part, aux droits et libertés garantis par la Constitution et, d'autre part, aux engagements internationaux de la France, se prononcer par priorité sur la transmission de la question de constitutionnalité au Conseil d'Etat (...) ".
7. Aux termes de l'article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure : " Le plan Orsec départemental détermine, compte tenu des risques existant dans le département, l'organisation générale des secours et recense l'ensemble des moyens publics et privés susceptibles d'être mis en œuvre. Il définit les conditions de leur emploi par l'autorité compétente pour diriger les secours. / Le plan Orsec comprend des dispositions générales applicables en toute circonstance et des dispositions propres à certains risques particuliers. Dans ce dernier cas, il précise le commandement des opérations de secours. / Le plan Orsec départemental est arrêté par le représentant de l'Etat dans le département, sous réserve des dispositions de l'article L. 742-7. ".
8. Les requérants exposent que, pour trois motifs, les dispositions de l'article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure, applicables au litige, portent atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958, qui réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources, et par le troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution en vertu duquel, dans les conditions prévues par la loi, les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus.
9. En premier lieu, les requérants soutiennent que l'article L. 742-1 du code de la sécurité intérieure permet au préfet, par l'adoption d'un plan Orsec propre à certains risques particuliers, de transférer aux services de l'État la charge de la gestion totale ou partielle du secours en montagne et de porter ainsi atteinte aux missions qui incombent aux services départementaux d'incendie et de secours en diminuant ou en supprimant leurs prérogatives.
10. Toutefois, les dispositions contestées, qui confient au préfet la charge de déterminer, par voie d'arrêté, l'organisation générale des secours compte tenu des risques existant dans le département, ne lui ouvrent nullement le droit de s'exonérer du respect des lois et en particulier de celles présidant à la répartition des compétences entre les différents services publics. A cet égard, le préfet exerce son pouvoir sous le contrôle du juge à qui il appartient, le cas échéant, de connaître des contestations portant sur la violation de telles dispositions.
11. Par suite, le premier moyen invoqué par les requérants n'est pas de nature à démontrer que les dispositions contestées porteraient atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales.
12. En deuxième lieu, les requérants soutiennent que l'article L. 742-1 du code de la sécurité intérieure permet au préfet d'imposer aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), constituant pourtant des établissements publics dotés de l'autonomie juridique, le transfert de leurs compétences aux services de l'Etat, sans même qu'ils n'y aient consenti ou qu'ils n'aient eu la faculté de se prononcer à cet égard par la voie de leur organe délibérant alors qu'un tel transfert induit pour eux des changements organisationnels.
13. Toutefois, comme il a été dit au point 10, les dispositions contestées n'ouvrent pas le droit au préfet de méconnaître les règles présidant à l'attribution des compétences relevant légalement des SDIS.
14. En outre, les dispositions contestées poursuivent le but d'intérêt général d'organiser et de coordonner la réponse apportée par diverses personnes publiques et privées en cas de survenance d'un risque identifié. Elles confient au préfet, dans cette seule mesure, le pouvoir de définir, sous le contrôle du juge, l'organisation des secours et ne créent, dès lors, aucune obligation susceptible de porter atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales.
15. Enfin, les plans Orsec constituent des mesures de police administrative et non des mesures d'organisation du service. Par conséquent, l'autonomie de gestion qu'implique l'attribution de la personnalité morale aux SDIS n'a pas pour effet, par principe, de subordonner l'édiction d'un plan Orsec à l'accord préalable des organes dirigeant ces établissements publics.
16. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne démontrent pas, par ce deuxième moyen, que les dispositions contestées porteraient atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales.
17. En dernier lieu, les requérants soutiennent que les dispositions contestées sont, à plusieurs titres, insuffisamment précises.
18. D'une part, le deuxième alinéa de l'article L. 741-2 contesté dispose que lorsque " le plan Orsec comprend (...) des dispositions propres à certains risques particuliers (...), il précise le commandement des opérations de secours ". Les requérants soutiennent que ces dispositions sont insuffisamment précises et ouvrent, par conséquent, le pouvoir au préfet de désigner, par voie réglementaire, un commandant des opérations de secours de son choix, ce qui, selon eux, offre à l'État la possibilité de restreindre, à son profit et sans motif d'intérêt général, le champ d'intervention reconnu par la loi aux SDIS. Toutefois, en prévoyant que le plan Orsec portant sur certains risques particuliers doive expressément préciser le commandement des opérations de secours, le législateur a entendu confier au préfet la charge de déterminer, sous le contrôle du juge, le commandement le plus adapté à la nature du risque particulier pris en considération et n'a, dès lors, pas restreint les modalités d'action des SDIS. Il n'a pas, par conséquent, porté atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales.
19. D'autre part, si les requérants soutiennent que les dispositions de l'article L. 742-1 permettent au préfet seul, par le plan Orsec qu'il arrête, de définir ce qu'est une opération de secours ou non, cette seule circonstance ne démontre pas que ces dispositions appelaient des précisions supplémentaires alors au contraire qu'elles chargent les préfets, sous le contrôle du juge, d'identifier les risques existants et d'élaborer les réponses qui sont adaptées pour prévenir leur survenance et réagir au cas où ils se réalisent. De même, ces dispositions n'ouvrent pas la faculté au préfet de modifier les compétences du maire en matière de police administrative et les requérants ne sont, par conséquent, pas fondés à soutenir que les dispositions de l'article L. 741-2 contestées laisseraient toute latitude au préfet pour substituer son appréciation à celles des maires pour décider si une opération relève du niveau préfectoral ou communal.
20. Il suit de là que les requérants ne démontrent pas que les dispositions contestées définiraient avec insuffisamment de précision leur objet et leur portée de telle sorte qu'elles porteraient atteinte à la libre administration des collectivités territoriales.
21. Il résulte de tout ce qui précède que la question soulevée par les requérants ne présente pas un caractère sérieux. Ainsi et sans qu'il soit besoin de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, le moyen tiré de ce que l'article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté.
Sur les conclusions tendant à transmettre le dossier de l'affaire au Conseil d'État :
22. L'article L. 113-1 du code de justice administrative dispose : " Avant de statuer sur une requête soulevant une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, le tribunal administratif ou la cour administrative d'appel peut, par une décision qui n'est susceptible d'aucun recours, transmettre le dossier de l'affaire au Conseil d'Etat, qui examine dans un délai de trois mois la question soulevée. Il est sursis à toute décision au fond jusqu'à un avis du Conseil d'Etat ou, à défaut, jusqu'à l'expiration de ce délai. ".
23. Les requérants soutiennent que la qualification juridique de l'acte par lequel le préfet adopte un plan Orsec pose des questions nouvelles, sérieuses et susceptibles de se poser dans de nombreux litiges. Ils soutiennent qu'il en va de même s'agissant de la question de savoir si le préfet dispose ou non de la faculté de transférer les missions incombant légalement aux sapeurs-pompiers à un autre service.
24. D'une part, la faculté de transmettre le dossier au Conseil d'Etat pour avis prévue par les dispositions précitées constituant un pouvoir propre du juge, les conclusions des requérants tendant à ce que la cour saisisse le Conseil d'Etat d'une demande d'avis sur une question de droit doivent pour ce motif être rejetées.
25. D'autre part et en tout état de cause, l'article L. 112-1 du code de la sécurité intérieure dispose : " La sécurité civile, dont l'organisation est définie au livre VII, a pour objet la prévention des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des animaux, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en œuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l'Etat, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées. ". Il résulte de ces dispositions et de celles de l'article L. 741-2 cité au point 7 que le plan Orsec arrêté par le préfet des Alpes-Maritimes l'a été dans le cadre de ses pouvoirs de police administrative et que, par suite, la qualification juridique de cet acte ne pose une question ni nouvelle ni sérieuse.
26. Enfin, la seconde question posée par les requérants ne présente pas de difficulté sérieuse dès lors que si la loi précise qu'une compétence est assurée par une personne morale, un simple arrêté préfectoral ne peut légalement transférer cette compétence à une autre.
27. Il résulte de tout ce qui vient d'être dit qu'il n'y a pas lieu de transmettre le dossier de l'affaire au Conseil d'Etat.
Sur le bienfondé du jugement attaqué en tant qu'il a statué sur les conclusions à fin de déclaration d'inexistence et d'annulation de l'arrêté préfectoral du 31 décembre 2021 :
28. Un acte ne peut être regardé comme inexistant que s'il est dépourvu d'existence matérielle ou s'il est entaché d'un vice d'une gravité telle qu'il affecte, non seulement sa légalité, mais son existence même.
En ce qui concerne la régularité de la procédure :
29. Aux termes de l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale alors en vigueur : " Les comités techniques sont consultés pour avis sur les questions relatives : 1° A l'organisation et au fonctionnement des services (...) ".
30. Aux termes de l'article R. 741-1 du code de la sécurité intérieure : " Le plan Orsec s'inscrit dans le dispositif général de la planification de défense et de sécurité civiles. Il organise la mobilisation, la mise en œuvre et la coordination des actions de toute personne publique et privée concourant à la protection générale des populations. (...) ".
31. Le plan ORSEC et son dispositif spécifique " secours en montagne " constituent des mesures de police qui ont pour objet d'organiser les actions par lesquelles les personnes publiques et privées concourant à la protection générale des populations assument la gestion d'une opération de secours. Il appartient à ces personnes, le cas échéant, de prendre les dispositions nécessaires pour se conformer à ces mesures. Par suite, les plans ORSEC n'ont pas, par eux-mêmes, pour effet d'affecter directement l'organisation ou le fonctionnement de ces personnes. En outre, si l'arrêté contesté prévoit que la réception des demandes de secours en montagne ne s'effectue plus par le CODIS, organe relevant du SDIS, ainsi que le prévoyait jusqu'alors le plan spécifique Orsec approuvé le 3 juillet 2013, cette seule modalité de gestion des alertes n'a pas pour autant pour effet d'affecter une mission ou une compétence légalement dévolue à ce service. Ainsi et comme l'a jugé à juste titre le tribunal, l'édiction du dispositif spécifique " secours en montagne " n'était pas au nombre de celles soumises à la consultation des comités techniques prévue par les dispositions précitées. Par suite, le moyen doit être écarté.
En ce qui concerne le moyen tiré de ce que le préfet s'est immiscé dans les compétences du SDIS des Alpes-Maritimes, établissement public administratif autonome :
32. D'une part, aux termes de l'article L. 721-2 du code de la sécurité intérieure : " I. Les missions de sécurité civile sont assurées principalement par les sapeurs-pompiers professionnels et volontaires des services d'incendie et de secours ainsi que par les personnels des services de l'Etat et les militaires des unités qui en sont investis à titre permanent. (...) / II. Concourent également à l'accomplissement des missions de la sécurité civile les militaires des armées et de la gendarmerie nationale, les personnels de la police nationale et les agents de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements et organismes publics ou privés appelés à exercer des missions se rapportant à la protection des populations ou au maintien de la continuité de la vie nationale, ainsi que les réservistes de la sécurité civile et des services d'incendie et de secours. (...) ".
33. D'autre part, aux termes de l'article L. 1424-1 du code général des collectivités territoriales : " Il est créé dans chaque département un établissement public, dénommé " service départemental d'incendie et de secours ", qui comporte un corps départemental de sapeurs-pompiers (...). Les modalités d'intervention opérationnelle des services locaux d'incendie et de secours sont déterminées par le règlement opérationnel régi par l'article L. 1424-4, après consultation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale concernés (...) ". Aux termes de l'article L. 1424-2 du même code : " Les services d'incendie et de secours sont chargés de la prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies. Ils concourent, avec les autres services et professionnels concernés, à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, à l'évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu'aux secours et aux soins d'urgence. Dans le cadre de leurs compétences,
les services d'incendie et de secours exercent les missions suivantes : 1° La prévention et l'évaluation des risques de sécurité civile ; 2° La préparation des mesures de sauvegarde et l'organisation des moyens de secours ; 3° La protection des personnes, des animaux, des biens et de leur environnement ; 4° Les secours et les soins d'urgence aux personnes ainsi que leur évacuation lorsqu'elles : a) sont victimes d'accidents, de sinistres ou de catastrophes ; b) présentent des signes de détresse vitale ; c) présentent des signes de détresse fonctionnelle justifiant l'urgence à agir (...) ". Aux termes de l'article L. 1424-3 de ce code : " Les services d'incendie et de secours sont placés pour emploi sous l'autorité du maire ou du préfet, agissant dans le cadre de leurs pouvoirs respectifs de police (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 1424-4 du même code : " Dans l'exercice de leurs pouvoirs de police, le maire et le préfet mettent en œuvre les moyens relevant des services d'incendie et de secours dans les conditions prévues par un règlement opérationnel arrêté par le préfet après avis du conseil d'administration du service d'incendie et de secours. (...) ".
34. Les requérants soutiennent que l'arrêté contesté a pour effet de retirer au SDIS des Alpes-Maritimes des missions lui incombant légalement pour les confier à des forces de sécurité intérieure, la CRS des Alpes et le PGHM, tout en faisant peser sur lui les charges de fonctionnement générées par ces services. Ils en déduisent que le préfet s'est immiscé dans les compétences du SDIS, établissement public administratif pourtant autonome et ainsi méconnu le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales.
35. Toutefois, en plus de ce qui a été dit ci-dessus lors de l'examen de la question prioritaire de constitutionnalité, il résulte des dispositions citées aux points 32 et 33 que le préfet, qui est tenu de déterminer, compte tenu des risques existant dans le département, l'organisation générale des secours, pouvait, dans ce cadre, légalement décider des modalités d'action des services d'incendie et de secours des Alpes-Maritimes, placés pour emploi sous son autorité en application des dispositions de l'article L. 1424-3 précité. Par ailleurs, le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) des Alpes-Maritimes, arrêté par le préfet le 17 décembre 2021, énonce que " le secours en montagne est une compétence partagée avec les autres acteurs que sont le peloton de gendarmerie de haute montagne (PGHM) et la compagnie républicaine de sécurité (CRS) " et n'attribue donc aucune compétence exclusive aux sapeurs-pompiers, contrairement à ce que soutiennent les requérants. En outre et contrairement à ce qui est soutenu, le plan contesté n'a ni pour objet, ni pour effet de priver, à lui seul, les sapeurs-pompiers d'une partie sensible de leur activité de secours. A cet égard, il prévoit au contraire que chaque situation fait l'objet d'une décision particulière sur ce point, conformément au logigramme susmentionné. De plus, il ressort des pièces du dossier que les services des pompiers participent pleinement au dispositif prévu par le plan Orsec départemental " secours en montagne " arrêté par le préfet des Alpes-Maritimes, tant par le commandant des opérations de secours (COS) qui appartient forcément au SDIS en cas d'opération d'envergure, que par leur intervention en tant que de besoin en cas d'appel en renfort sur une opération complexe. De même, si les dispositions de l'article L. 741-2 du code de la sécurité intérieure cité au point 7 imposent, s'agissant des plans ayant pour objet un risque particulier, au préfet de désigner le commandement des opérations de secours (COS), elles ne l'obligent pas à désigner un membre du SDIS pour assumer une telle charge et, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le plan contesté serait illégal faute de prévoir à ce titre un COS n'appartenant pas au SDIS. Enfin, le plan ORSEC divise le territoire du département en deux zones et le SDIS est pleinement compétent pour la zone " littoral/droit commun " et il l'est sur l'ensemble du département s'agissant des opérations de secours routier et des missions de sauvetage particulières, tandis que les opérations de secours en montagne représentent très peu d'opérations de sécurité civile dès lors qu'il n'est pas contesté qu'entre 2014 et 2018, les interventions des sapeurs-pompiers en zone " montagne " ont représenté entre 0,01% et 0,04% de leur activité de secours à victime, soit quelques dizaines d'intervention par an.
36. Compte tenu de tout ce qui vient d'être dit, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le préfet aurait méconnu le principe d'autonomie des établissements publics ou même celui de spécialité ou encore celui de libre administration des collectivités territoriales.
En ce qui concerne le moyen tiré de ce que les dispositions spécifiques du plan ORSEC départemental " secours en montagne " ne sont ni adaptées, ni nécessaires ni proportionnées :
37. En premier lieu, les dispositions contestées ont pour objet de coordonner la réponse que doivent apporter les différentes unités spécialisées appartenant à des corps distincts amenées à intervenir en cas de demande de secours en montagne. Elles permettent ainsi de répondre à l'objectif légitime d'assistance aux personnes en cas d'accident, de sinistre ou de catastrophe. La circonstance invoquée par les requérants selon laquelle ces dispositions confient des missions de secours à des services chargés de l'ordre public, en l'occurrence les gendarmes et les CRS, est à cet égard sans influence dès lors qu'il n'est ni allégué ni a fortiori démontré que ceux-ci, d'ailleurs créés antérieurement aux unités spécialisées des sapeurs-pompiers, ne disposeraient pas des compétences techniques et humaines en la matière. Enfin, si les requérants soutiennent que ces services ne disposent pas d'hélicoptère, il ressort néanmoins des pièces du dossier qu'il en va de même pour les sapeurs-pompiers puisque ce moyen d'intervention appartient à la sécurité civile, laquelle relève des services de l'Etat. Les requérants ne sont donc pas fondés à soutenir que les mesures contestées ne seraient pas appropriées à l'objectif poursuivi.
38. En deuxième lieu, les requérants soutiennent qu'il n'apparaissait pas utile de venir compenser une quelconque incompétence ou insuffisance des moyens dont disposent les sapeurs-pompiers. Toutefois, l'objet de l'arrêté contesté n'est pas celui de retirer des compétences aux sapeurs-pompiers mais d'organiser la réponse apportée par chacun des trois services concernés en cas de demande de secours en montagne. La circonstance invoquée par les requérants n'est, dès lors, pas de nature à démontrer que les dispositions contestées excéderaient ce qu'exige la réalisation de l'objectif légitime d'assistance aux personnes en cas d'accident, de sinistre ou de catastrophe en montagne.
39. En troisième lieu, la circonstance que les mesures contestées accordent aux forces de sécurité publique, gendarmes et CRS, des responsabilités dans le domaine du secours en montagne ne porte pas atteinte aux compétences et attributions des sapeurs-pompiers, eu égard au nombre très faible d'opérations concernées. Les requérants ne sont donc pas fondés à soutenir que les mesures contestées seraient disproportionnées.
40. Enfin, si ces dispositions prévoient, comme le fait d'ailleurs la circulaire du 6 juin 2011 du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration sur le secours en montagne, dite circulaire Khil, des opérations dites simples, complexes et d'envergure, elles ont précisément pour but de distinguer différents niveaux d'engagement sans que d'ailleurs, plus de deux ans après son entrée en vigueur, les requérants fassent état d'une difficulté particulière dans sa bonne connaissance et sa correcte application par les services concernés. Les requérants ne sont donc pas non plus fondés à soutenir que les mesures contestées seraient inintelligibles.
41. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de ce que les dispositions spécifiques du plan Orsec départemental " secours en montagne " ne sont ni adaptées, ni nécessaires et proportionnées, ne peut qu'être écarté.
En ce qui concerne le moyen tiré du vice d'incompétence négative :
42. Aux termes de l'article L. 742-2 du code de la sécurité intérieure : " En cas d'accident, sinistre ou catastrophe dont les conséquences peuvent dépasser les limites ou les capacités d'une commune, le représentant de l'Etat dans le département mobilise les moyens de secours relevant de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics. En tant que de besoin, il mobilise ou réquisitionne les moyens privés nécessaires aux secours. Il assure la direction des opérations de secours. Il déclenche, s'il y a lieu, le plan Orsec départemental. (...) ". Aux termes de l'article R. 741-8 du code de la sécurité intérieure : " (...) Les dispositions spécifiques précisent, en fonction des conséquences prévisibles des risques et des menaces identifiées, les effets à obtenir, les moyens de secours et les mesures adaptés à mettre en œuvre, ainsi que les missions particulières de l'ensemble des personnes concernées pour traiter l'évènement. Elles fixent, le cas échéant, l'organisation du commandement des opérations de secours adaptés à certains risques de nature particulière et définissent les modalités d'information du centre opérationnel départemental d'incendie et de secours. (...) ".
43. Le II du plan contesté prévoit que la qualification de l'intervention selon qu'elle relève du droit commun ou de " secours en montagne " s'effectue au cours d'une conférence téléphonique interservices entre d'une part, l'unité spécialisée du secours en montagne (USEM), qui peut être la CRS des Alpes ou le PGHM des Alpes-Maritimes, et d'autre part, le CODIS et le SAMU. Il énonce ensuite que la qualification de l'appel comme une demande de secours en montagne induit l'activation du dispositif spécifique Orsec " secours en montagne ", sous la responsabilité du préfet en sa qualité de directeur des opérations de secours (DOS).
44. Si le plan ORSEC contesté prévoit, comme le relèvent les requérants, que la qualification de l'appel en opération de " secours en montagne " n'est pas effectuée par le préfet lui-même, cette circonstance est sans influence sur la légalité de ce plan dès lors que, conformément à l'article L. 741-2 cité au point 7, celle-ci résulte de l'organisation telle qu'arrêtée par le préfet qui, par ailleurs, informé immédiatement par les services, endosse le rôle de DOS qui est légalement le sien ainsi que le prévoient les dispositions de l'article L. 742-2 du même code et au titre duquel il valide la désignation du COS et lui assigne la mission qui lui est confiée. D'ailleurs, dans leur circulaire commune du 18 septembre 2017 portant sur les opérations de secours en montagne, les trois directeurs généraux de la police nationale, de la gendarmerie nationale et de la sécurité civile ont eux-mêmes précisément prévu, pour l'ensemble du territoire national, que " la conférence téléphonique permet de décider du classement de l'opération en 'secours montagne' ou en 'secours droit commun' ". Le moyen tiré de ce que le plan contesté aurait désigné une autorité incompétente pour qualifier une opération de " secours en montagne " doit, par suite, être écarté.
En ce qui concerne le moyen tiré du détournement de pouvoir :
45. Le détournement de pouvoir allégué selon lequel le préfet des Alpes-Maritimes aurait adopté le dispositif litigieux du secours en montagne dans le seul but de favoriser les gendarmes et les CRS au détriment des sapeurs-pompiers n'est établi par aucune des circonstances relevées par les requérants alors en particulier qu'il ressort des pièces du dossier que le préfet a entendu mettre en application les énonciations de la circulaire du 6 juin 2011 du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration sur le secours en montagne, dite circulaire Khil.
46. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les mesures contestées seraient illégales ou qu'elles seraient entachées de vices d'une gravité telle qu'ils remettent en cause leur existence même.
Sur les conclusions à fin d'abrogation :
47. Lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité de cet acte à la date de son édiction. S'il le juge illégal, il en prononce l'annulation. Ainsi saisi de conclusions à fin d'annulation recevables, le juge peut également l'être, à titre subsidiaire, de conclusions tendant à ce qu'il prononce l'abrogation du même acte au motif d'une illégalité résultant d'un changement de circonstances de droit ou de fait postérieur à son édiction, afin que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales qu'un acte règlementaire est susceptible de porter à l'ordre juridique. Il statue alors prioritairement sur les conclusions à fin d'annulation.
48. En l'espèce, les requérants demandent à la cour d'enjoindre au préfet de lui remettre la liste, par année, des secours réalisés par les "'unités de secours en montagne'" depuis 2013 jusqu'à 2022, la nature des blessures et l'évaluation de leur gravité, en cas d'enquête de police judiciaire, la désignation de l'entité chargée de l'enquête, les effectifs disponibles quotidiennement dans la CRS Alpes, le PGHM ainsi que leur délai de mobilisation et de départ, la nature des formations suivies, la justification des recyclages, la justification de la formation au commandement d'une opération de secours. Ces documents permettraient, selon eux, " de constater qu'en réalité, il n'existe aucun élément justifiant d'exclure plus longtemps les sapeurs-pompiers du secours en montagne " et " qu'en réalité, aucune des compétences nécessaires à la réalisation de ces missions n'existe au sein ni du PGHM ni de la CRS Alpes ". Toutefois, de tels arguments ne révèlent aucun changement dans les circonstances de fait ou de droit depuis l'approbation des mesures contestées tandis qu'en outre le juge dispose librement de sa faculté de solliciter les documents qu'il estime nécessaire à l'instruction de l'affaire. En outre, il n'apparaît en tout état de cause pas nécessaire, dans les circonstances de l'espèce et eu égard à l'argumentation des requérants, de procéder à la demande de communication des documents qu'ils se bornent à énumérer.
49. Il suit de là, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par le ministre à leur encontre, que les conclusions à fin d'abrogation présentées par les requérants doivent être rejetées.
50. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense tirée du défaut de qualité et d'intérêt pour agir, que le syndicat Avenir Secours et M. B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande.
Sur les frais liés au litige :
51. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le syndicat Avenir Secours et M. A... B... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le syndicat Avenir Secours et M. A... B....
Article 2 : Le jugement du 14 février 2023 du tribunal administratif de Nice est annulé en tant qu'il a omis de statuer sur les conclusions subsidiaires du syndicat Avenir Secours et de M. A... B... tendant à l'abrogation de l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 31 décembre 2021.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du syndicat Avenir Secours et de M. B... est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat Avenir Secours et M. A... B... et au ministre de l'intérieur.
Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.
Délibéré après l'audience du 3 octobre 2024 où siégeaient :
- Mme Fedi, présidente de chambre,
- Mme Rigaud, présidente-assesseure,
- M. Mahmouti, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 18 octobre 2024.
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N° 23MA00850
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